從有限理性理論看檢委會決策機制的完善

文◎吳美滿

從有限理性理論看檢委會決策機制的完善

文◎吳美滿*

檢察委員會是我國檢察機關的業務決策機構，檢委會決策機制是檢察體制的中樞系統，也是決定檢察工作發展的關鍵因素。新中國成立以來，檢察委員會制度先后經歷了從檢察長擔任檢察委員會主席、到檢察長領導檢察委員會、再到檢察長主持檢察委員會工作的重大轉變，逐漸形成了具有鮮明中國特色的檢察決策機制，具有其歷史合理性。近年來，檢察機關在完善決策機制方面做了大量卓有成效的努力，修改、制定了不少操作性較強的規范性文件，從《人民檢察院組織法》到《檢察委員會組織條例》，從《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》到《檢委會議題標準》，檢委會決策機制在提高決策質量和議事效率方面取得了一定的成效。但應當清醒認識到，檢委會決策機制在制度設計和實踐運作中仍然存在不少問題，直接制約檢察工作的科學發展。轉型期檢察機關面臨更加復雜的社會、經濟和文化環境，檢察機關的外部執法環境發生了很大變化。因此，一定要站在戰略和全局的高度，深刻認識新形勢下完善檢委會決策機制對于加強和改進檢委會工作的重要性，這既是深化檢察改革、不斷發展完善中國特色社會主義檢察制度的必然要求，也是適應新形勢新要求、提高檢察工作水平的客觀需要。

一、引入有限理性理論的動因

檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位直接決定檢察機關應當是理性、正義的化身，因此，檢委會作為檢察機關的最高決策機構，它所有的制度設計都在完全理性的理想模型下完成。但實際上，“應當”是理想層面的一回事，“能否”卻是現實層面的另一回事，而且是更加值得關注的層面，也是發揚實事求是優良傳統的必然要求。理性、正義的檢察決策權需要檢察人員操作才能得以實現，只有承認駕馭檢委會決策的檢察人員的局限性、有限性，才能在制度上作出相應到位的調整，依靠制度制約而不是寄望于對檢察人員完美品位的依賴。在這種背景下，在檢委會決策中引入有限理性理論顯得水到渠成。西方古典經濟學中的“經濟人”假設，認為人具有完全的理性，可以做出讓自己利益最大化的選擇。1978年的諾貝爾經濟學獎得主西蒙修正了這一假設，提出了“有限理性”概念。“有限理性的基本思想是：現實生活中作為管理者或決策者的人是介于完全理性與非理性之間的‘有限理性’的‘管理人’。他的價值取向和目標往往是多元的，不僅受到多方面因素的制約，而且處于變動之中乃至彼此矛盾狀態；‘管理人’的知識、信息、經驗和能力都是有限的，因此無法按照充分理性的模式去行為，即人們沒有能力同時考慮所面臨的所有選擇，無法總是在決策中實現效率最大化。人們試圖按照理性去行動，但是由于理性本身是有限的，人們只能在有限理性的范圍內行為，因而人們進行選擇的原則往往不是‘最大化’，而是‘滿意’。”［1］西蒙教授從生理學及心理學層面對“管理人”的局限進行了科學而精細的分析，他認為，有關決策的合理性理論必須考慮人的基本生理限制以及由此而引起的認知限制、動機限制及其相互影響的限制。從而所探討的應當是有限的理性，而不是全知全能的理性。西蒙的有限理性命題糾正了傳統的理性選擇理論的偏激，拉近了理性選擇的預設條件與現實生活的距離。

西蒙的有限理性理論給予我們的啟示是：人受有限理性支配，因此在檢委會決策中所考慮的選擇機制應當是有限理性的適應機制，而不是完全理性的最優機制。

二、完全理性理念下檢委會決策機制存在的問題

由于法律監督人的道德制高點導致現行檢委會決策機制不自覺地在完全理性理念下完成設計、運作，但實際上檢察人只具有有限理性，因此，現行決策機制存在實踐中難以落實或雖可落實但缺乏監督制約機制而沒有落實等問題。

（一）決策體系之間聯系程度不高

議題提交檢委會決策前，都有一系列前期的決策作為前提，而每一個決策都有組織層次可循。如每個案件都要經過承辦人、承辦部門討論、主訴檢察官或科長意見以及分管檢察長把關等過程；對于公訴案件，則有公安機關、自偵部門或偵查監督部門的決策意見；對于上級院來說，除了本院的上述決策環節外，還有下級院的一系列決策環節作為前提。每個決策都自成體系，如果沒有把不同的決策體系串起來，彼此之間失去了聯系，導致決策信息渠道不暢、決策信息系統之間的溝通功能不足，決策人就難以發現不同決策之間的關系，就不能準確地把握不同決策相互之間的聯系，決策的失誤也就在所難免。這既是把握案件實際的需要，也是提升檢委會決策質量的要求。現有的決策機制作了不少決策體系之間聯系的規定，如 《檢委會議事和工作規則》以及《檢委會議題標準》都要求提交檢委會報告必須列明其他部門意見，但實踐中基本都未列明，更不用說審查其他部門的不同意見并作出評析。再比如《檢委會議事和工作規則》第八條規定，檢委會舉行會議，必要時可以通知下一級人民檢察院相關人員列席會議，但實踐中該規定基本未得到執行。上述規定都是為了加強不同決策體系之間的聯系，幫助檢委會決策時全面把握議題的情況，但由于未執行而人為割裂了不同決策體系之間的聯系，極大影響了有限理性支配下的檢委會科學決策賴以依靠的信息量，勢必影響決策質量。實踐中，由于上級院檢委會決策時未通知下級院相關人員列席，導致偏聽偏信作出錯誤決策事例并不少見。如被省院列為督辦件的S市吳某章長達八年的信訪積案，就是下級院不起訴決定被上級院撤銷后執行上級院決定對吳某章提起公訴，最后被證明是錯案引起吳某章連年上訪。

（二）偏重經驗決策背離科學決策

現有決策機制作出了系列制度安排杜絕經驗決策確保決策科學化，包括：一是規定了檢委會學習制度，確保檢委委員的知識結構能夠與時俱進，及時掌握變化的法律法規和司法解釋 以適應決策的需要；二是規定了專家咨詢渠道，借助專家的智力資源補足檢委委員相關專業領域的知識不足；三是規定了準備程序，要求在會議召開三日以前，將會議相關議題、時間地點通知各參會檢委委員和其他列席人員，并分送會議相關材料，這個時間安排是合理的，利于各檢委委員事先熟悉材料，對案情作出準確判斷。上述規定從素質提升、決策程序以及知識補給等方面確保科學決策，但實踐中基本難以落實，檢委會學習和專家咨詢都是軟性指標，難以考核；對于決策程序，絕大部分議題都是在檢委會召開前才臨時提交，即使能做到三天前提交，檢委委員由于忙于其他事務，往往不能做到事先熟悉材料。由此可見，自身知識存量未及時補充和更新、向專家學者借助專業領域的知識和智力的動力又不足，且對案情倉促間依靠承辦人匯報的情況下，背離科學僅僅依靠經驗決策成為唯一選擇，必然導致決策機制缺乏自我調節與修正能力。

（三）決策機制不健全

機制不健全是造成決策質量不高的重要原因，現行檢委會決策機制尚存在較大的改進空間。一是事實證據把關程序不嚴密。眾所周知，事實、證據是進行法律審查和案件決策的前提和基礎，基礎不牢把關不嚴，后續的適用法律以及決策都將謬以千里。因此，應該高度重視事實部分的審查和把關。實踐中，承辦人對事實、證據負責，每個決策程序的決策人包括科長、科務會、分管檢察長都很少會親閱卷宗，檢委會決策時就更是如此，一般都停留于聽匯報，即關于案件事實，只靠承辦人把握。事實上，經驗和有限理性理論都告訴我們，對于事實、證據不同的人把握的角度和認識都會存在不同程度的差異，因此，沒有審閱卷宗的程序難保事實部分能夠準確把握。二是下級院復議程序形同虛設。檢委會相關規定雖然規定下級檢察院不服上級檢察院決定的復議程序，但實踐中鮮有啟動過，這并不代表下級院對上級院決定沒有異議，實踐中下級院案件被上級院改變后結果證明上級院決定錯誤的情況也時有發生。下級院沒有啟動復議程序主要應歸結于檢察機關的上下級領導關系，基于此，下級院由于各種利害考慮一般都不會啟動復議程序，直接導致該條規定形同虛設。三是沒有硬性規定列席制度。檢委會相關規定都規定了同級和上下級之間的列席制度，但只是“可以通知相關人員列席”，列席對象沒有明確，何種情況必須列席也沒有剛性規定，導致實踐中“可以列席”往往被選擇不通知列席。如下列兩種情況都應列入必須通知列席的情況，確保檢委會兼聽則明。1、公訴部門對被逮捕的案件提出存疑不起訴或絕對不起訴時，應當通知偵查監督部門的承辦人和部門負責人列席；2、上級院部門審查意見與下級院審查結論相異時，應當通知下級院承辦人或科長以及分管檢察長列席檢委會。四是監督系統不健全且現有功能發揮不力。綜觀檢委會所有的制度規定，有權對檢委會實施監督的只有檢委會會議紀要報上級院備案這一環節，對結論進行備案難以發揮監督效用，偶爾上級院組織檢委會工作檢查，也只是例行程序性檢查，對于檢委會會議過程是否真正落實民主集中制原則或者是檢察長一言堂沒有監督、對于是否居于檢委會成員集體無智慧或有意不公正導致決策失誤無從發現、對于最能反映檢委委員決策水平和道德水準的發言記錄都被束之高閣無從監督。五是缺乏決策失誤責任追究制度。現有的決策體制是民主集中制，集體負責導致集體無負責，檢委會決策錯誤的情況，未規定責任追究制度，實踐中也不存在因檢委會決策失誤導致檢委委員被追究責任的情況。

三、有限理性視野下檢委會決策機制的完善路徑

（一）從封閉式決策向開放式決策轉變

這種轉變包括以下幾方面。一是決策過程開放性。其重要功能在于，一方面，有利于吸納來自于檢委會以外的智慧和思想；另一方面又通過監督提供了一種理性的方式修正決策失誤的糾錯機制，使決策體制具有了自我調整、自我更新的能力。這樣就要求在制度設計上應更具有對話性，使得檢委會決策能夠在充分考慮公共意見的基礎上來做出，以提高決策形成過程的質量。具體操作上，應做到檢委會擬召開的相關信息公開，由檢委會秘書處事先將相關議題發布到網絡供全院干警討論，并負責收集整理相關觀點提交檢委會，確保檢委委員有充分的機會了解對案件的不同意見，會后檢委會后秘書處再將檢委會結論以紀要形式發布到網上，這樣既促進理性決策，又提升全院研討、學習氛圍。二是規定檢委委員退出機制。這種退出機制設置上應該獨立于檢察長，否則檢委委員因為考慮保住職位反而會選擇迎合而不是自由地表達自己對于案件的處理意見。這是確保檢委委員具有自我約束和自我提升動力的必然要求。即使是實行終身制最到位的美國大法官制度也要求，大法官上任以后，必須在各方面“行得正，立得直”，否則這個終身職位也是有可能保不住的。這種“行得正，立得直”，并不僅僅是指他必須遵從一定的道德規范，更重要的是對他的法律水平和公正性的要求。三是真實記錄檢委會過程和檢委委員發言情況的記錄應該去神秘化，甚至將來可考慮檢委會決策過程錄音錄像備查。要求每名檢委會委員對于其所參與的案件，不論是否與最終結論一致，都應認真發表觀點，陳述表決的理由。秘書處對于每個檢委委員的發言都應詳細記錄并存檔隨時備查，具體設計上，一方面，可實行檢委會記錄報備制度；另一方面，檢委會記錄可設定一定的解密期限，比如對于全院干警六個月，對于全體檢察官一年，或全體公民二年。這樣，在一定期限一定范圍的人可通過網絡，查到歷史上所有案例的所有檢委委員的發言，這樣使得每個人在發表意見的時候，就會有一種歷史感，感覺到歷史目光的逼視，他的言論和行為也會更審慎和負責任，避免短視和短期行為。漸漸地，因為檢委委員自己的聲譽前程都在其中，必須用過人的智慧和思辨的精神去提升自身決策的水平，檢委會決策更具思想、智慧和理性的力量則指日可待。另一方面，也有助于保護個人和決策群體抵抗外界的不當干預。當然，由于歷史局限和自身的理性局限，也需要將來的民眾培養一種對歷史局限性的尊重，只要檢委委員在可能做到的范圍內已經盡了最大的努力去做理性的思考。否則，又可能變成另一種不理性的批判。

（二）從經驗決策向科學決策轉變

從經驗決策走向科學決策是歷史的必然選擇，要把現代科學技術手段和工具、科學的分析方法及科學的運作程序引入到決策的過程中來，為科學決策提供智力、技術和方法的支撐。一是充分運用并進一步完善檢委會議案系統，把網絡視為唯一的研究和學習渠道，并與上級院聯接，每月要求上報檢委會統計數字并以上級院同步掌握的網上數據為準。這樣就能利用網絡實現三天前提交案件材料規定以及檢委會例行學習制度的落實，對于臨時動議的，則系統自動拒絕，杜絕人為操作的空間。另一方面，檢委委員是否在會議前事先打開并審閱會議材料以及審閱的時間等，都能通過系統一目了然，一定程度上也可督促檢委委員做到事先審閱。二是要充分發揮專家咨詢系統的作用。從科學決策的角度說，決策已不再是領導、政治家所獨攬的事情，專家、學者、相關咨詢機構參與決策論證已成為決策過程的重要環節和不可或缺的重要因素。因此，一方面要建立專家咨詢與基層共享系統，按照專業領域事先征詢對檢委會審議的重大案件和重要問題進行研究論證、提出意見，增強檢委會的議事能力和決策水平；另一方面要認真在檢察系統內部挖掘專家資源，認真落實中發〔2006〕11號文件的要求，把業務素質好、議事能力強的資深檢察官和優秀檢察官選配為專職委員。一定要注意專職檢委要嚴格按照任職條件選配而不是作為一種政治待遇照顧性質才能名副其實，也只有這樣才能維護專職檢委的制度性優勢并充分發揮其作用。三是注重檢委會經驗的積累和總結，注重案例的收集與整理，發揮案例指導作用：對于檢察委員會討論決定的在認定事實、證據采信、適用法律和規范裁量權等方面具有普遍指導意義的案例，要及時進行總結，避免同類問題反復研究，以集中檢委會的有限理性和有限精力投入到其他值得研究的問題上面。同時，發揮案例指導作用，也會使檢委委員更考慮到，他們對所研究案件所發表的意見可能就在確立同類案件的 “游戲規則”，因而也會更具神圣感和更加慎重。

（三）從決策組織分化向決策組織系統化轉變

加強決策信息系統之間的溝通，實現決策組織系統化，確保決策人準確把握不同決策相互之間的聯系，這是避免決策的失誤的必由之路。一是加強個人、部門與分管檢察長之間的溝通，確保案件在提交檢委會之前在事實、證據以及適用法律等方面已經過深思熟慮和層層把關。二是加強部門與部門之間的溝通，包括公訴部門與偵查監督部門（批捕案件）或公安機關（直訴案件）或自偵部門之間（自偵案件）的溝通，當意見不一致時應當在審查報告中詳細分析說理，說明不一致的原因。這一點現行制度已經有規定，但往往未落實，對此應開展檢委會法律文書評查，對于處理意見不一致卻未審查并分析說理的作為文書瑕疵處理；同時硬性規定通知前面決策環節的相關人員列席檢委會，一方面可對其當時的審查結論作出說明，另一方面也可對公訴部門審查是否合理提出抗辯。三是加強上下級之間的溝通。當上下級審查意見不一致時，一方面審查部門應在文書中體現并分析說理，另一方面要求下級相關承辦人員或專職檢委會委員或分管副檢察長以上列席上級檢委會，一可避免上級承辦人基于個人素質或責任心或私心而誤導檢委會委員，二可確保上級院兼聽則明，畢竟呈報上級案件已經下級層層把關，并充分考慮案件背景和當地社情民意，這在案件中不一定會得到體現。畢竟，認真聽取下級院作出決定時的相關依據和背景，有助于避免上下級脫節，這對于上級院檢委會科學決策、構建和諧社會意義重大。

（四）從決策制度不健全向健全決策制度轉變

一是嚴密事實證據把關程序。除了加強上述決策體系之間的溝通、審查并剛性列席外，還要發揮研究室參謀決策作用，重視并加強專職檢委會委員的配備問題，并通過組織對專職委員的考核等方式確保其充分發揮作用。同時，要求檢委會秘書處和專職檢委，對每一起案件所提出的審查意見必需建立在認真審查卷宗材料基礎上，為事實證據部分多上幾道安全閥。二是要保證委員會系統活動程序的合理與穩定。也就是說，委員會運行的方式、決策的程序規則，必須有利于吸收不同意見，有利于產生科學合理的決策，有利于發揮委員會民主集中制的作用。決策的范圍、方式、會議的程序、參加的人員以及發言的時間順序等等不會變成因人而異的制度，這樣就可避免檢委會決策質量受制于檢察長的素質。三是嚴密決策監督和決策失誤責任追究制度。除了開放會議過程和會議記錄外，還要加強上級院對下監督導向作用。市院應采取不定期派員列席下級院檢委會等多種方式，加強對下級檢委會工作開展情況的監督，對發現的問題及時糾正并分析改進，對工作成績相對比較突出的檢察院的做法進行總結交流，促進檢委會決策質量的共同提升。

注釋：

［1］參見（美）西蒙：《管理決策的新科學》，商務印書館1997年版。

*福建省石獅市人民檢察院 ［362700］