南海權益的行政法保護

熊勇先

(海南大學 法學院，海南 海口 570228)

南海權益的維護需要多元化的法律保護機制，行政法保護機制是其中重要的組成部分，因為行政法保護機制強調行政執法主體以及執法權在權益維護中的作用。中國南海權益目前沒有得到有效保護的一個重要原因就在于沒有有效的行政執法機制，無法應對南海復雜的權益保護局面。在南海形勢日益復雜的局面下，應該從海洋與涉外兩個基本特征出發，針對現行保護機制的缺陷，健全執法依據，統一執法主體，賦予執法權力，簡化執法程序，以維護中國南海權益。

一、南海權益行政法保護機制的現狀

目前，由分散的南海行政執法體制所決定，南海權益行政法保護機制呈現出多樣化的態勢，形成了以海洋、漁政、海事、邊防及海關為主的分散型保護局面。各行政管理主體依據不同的法律規定，對中國南海權益進行保護。從保護的現狀與取得的成效看，這種機制不能有效地保護中國南海權益。

(一)南海權益行政法保護機制及成效

中國現行的南海管理體制是以海監、環保、漁政、海事、邊防和海關等部門為主的分散性行業管理體制。各管理主體依據法律的規定，對南海不同領域的事物行使管轄權。近年來，中國南海各行政執法主體開展了形式各樣的行政執法活動，取得了一定的成效，對南海權益的保護起到了一定的作用。以中國海監南海執法為例，2007年做出海域使用行政處罰決定19件，決定罰款3 290.2萬元;做出海洋工程建設項目環境保護行政處罰決定3件，決定罰款23萬元;做出海洋傾廢行政處罰決定21件，決定罰款 103.6 萬元。［1］27，55，69

(二)南海權益行政法保護機制之缺陷

從中國南海權益保護的嚴峻形勢分析，現有的行政法保護機制未能發揮其應有的作用，這主要受制于法律保護規范的不健全、行政執法主體的分散以及執法手段與程序的單一。

1.行政法保護規范不健全

中國的海洋執法體制具有分散性，在海洋立法過程中，受部門利益的影響，海洋立法滯后于中國海洋維權的要求，并導致在海洋權益維護過程中，存在著重復管理、多頭執法等諸多矛盾，［2］43這影響了中國海洋權益的維護。在南海權益的行政法保護過程中，存在著同樣的問題。

第一，立法內容缺乏可操作性。中國現有的海洋立法內容原則性強，主管部門不明確，且沒有與之配套的法規和實施細則，導致在南海權益保護過程中難以有效地實施法律規范的內容。

第二，立法內容不合理。中國現行海洋立法往往是各海洋行政主體根據自身管理的需要而制定的單項規定，這種立法往往會造成適用范圍和權限的交叉和重疊，導致海洋權益保護不力。

第三，立法活動滯后，立法真空地帶頻現。中國現有的海洋立法缺乏能夠規范各個涉海行業和領域的，且與國際公約對接的綜合性法律法規。《聯合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)是目前世界各國在海洋方面的基本行為規范，但是中國還沒有建立起與之相銜接的國內法律體系。

2.行政法保護主體的分散

中國現行的海洋管理實行以行業管理為主，綜合管理為輔的管理體制。這種管理體制導致南海權益行政法保護主體互不統屬、職能單一、重復建設，不僅造成執法資源的浪費，而且導致執法效率的低下。具體而言，這種分散的權益保護主體導致以下后果。

第一，權益保護主體之間權限沖突。分散型的管理體制造成各行政執法主體重復執法，或者是導致行政不作為，放任違法行為的發生。

第二，執法成本高，執法效率低。分散的海洋管理體制，導致多支海洋執法隊伍的存在，造成執法成本上升和浪費。

3.行政法保護手段和程序的單一

海洋執法與陸地執法存有諸多差異，現有的行政法保護手段和程序并沒有針對海洋執法的特點而進行特殊規定，從而導致保護手段和執法程序無法應對南海權益保護的需要，尤其是無法應對南海權益保護過程中涉及到的涉外案件。南海行政法保護手段和程序必須考慮到其具有的如下特征。

第一，執法順序遵守的困難性。南海行政執法，受海洋條件的限制，執法環境存在著動態性、危險性等特點，執法人員經常難以登船檢查，因此難以嚴格遵守行政程序的一般性規定。

第二，行政時效的超長性。在南海進行行政執法時，執法主體對違法行為進行行政處理的過程中，需要的執法時間較長，特別是涉及到緊追時。而且執法主體進行執法的地點往往離執法主體辦公地相對遙遠，因此需要的時間非常長。這導致行政執法時效的一般性規定難以得到遵守。

第三，涉外案件經常發生。南海執法過程中，經常會發生涉外行政案件，因此其執法依據、執法手段以及權利救濟途徑均與一般的行政執法存有差異。

二、南海權益行政法保護規范之完善

法律規范是南海權益保護的基礎。南海權益的行政法保護，必須有健全的法律規范作為保護依據。為此應結合《海洋法公約》的規定以及執法的實踐需要進行立法，以健全法律保護規范體系。

(一)現行的權益保護規范

目前，中國海洋法律規范為南海權益行政法保護提供了法律依據，如《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(簡稱《專屬經濟區和大陸架法》)均明確規定，執法主體在中國管轄海域內可以采取的登臨、檢查、扣留等執法措施。此外，《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》《海洋行政處罰實施辦法》等法規規章也對執法主體、執法權限、內容、程序等進行了規定，從而為南海權益行政法保護提供了法律依據。

(二)權益保護規范之完善

雖然存在相應的法律規范，但應看到中國南海權益行政法保護依據仍存有缺陷，為有效保護中國南海權益，必須完善中國海洋法律規范。完善的途徑之一是依據《海洋法公約》之規定，對其涉及行政執法方面的內容進行細化。具體而言，首先，在海洋綜合性法律中，對《海洋法公約》中賦予的行政職權進行細化，為權益保護提供職權依據，如細化緊追權的規定，明確緊追權行使的條件、程序等內容;其次，制定實施辦法或細則，避免法律內容出現適用性不強等缺陷，為行政執法提供具體的規范指引;最后，按照《海洋法公約》之規定，完成配套法律法規的制定，以填補立法真空。此外，還應該根據南海權益保護的實際需要，針對執法中出現的實際問題，制定法律規范予以應對。例如，中國并無專門的法律規范針對南海漁業資源屢受侵犯的問題。與之相比，南海周邊國家如印度尼西亞、越南、馬來西亞等制定了專項法，對執法范圍以及具體處置做了規定。

三、南海權益行政法保護主體之統合

分散的行政執法體制不利于南海權益的保護，為此必須統合行政執法主體，在此基礎上賦予其職權，以達到南海權益有效維護之目的。

(一)域外海洋行政執法體制之考察

根據海洋行政管理中是否有綜合管理部門和統一執法隊伍，可以把當今世界的海洋管理體制分為三類，即分散型、相對集中型以及集中統一型。其中分散型海洋管理體制的特點是中央政府沒有集中負責管理海洋事務的職能部門，海洋管理工作分散在各職能部門，且不存在統一的海洋執法隊伍。相對集中型海洋管理體制的特點是中央政府設有專門的海洋行政管理部門，但其只管理海洋的某方面事務，不能統管全國海洋的一切事務，組建有統一的海洋執法隊伍。集中統一型海洋管理體制的特點是由一個部門對全國涉海事務實行高度集中統一的綜合管理，有統一的海洋執法隊伍。

從目前海洋行政管理發展趨勢分析:建立專門的海洋綜合管理機構對海洋事務進行集中統一管理是海洋管理體制發展的方向，建立協調機構也是海洋事務管理的有效手段;建立統一的海洋執法隊伍是海洋行政執法體制改革的方向，因為統一的執法隊伍有利于整合執法資源，提高執法效率，更有效地維護海洋權益。

(二)南海權益行政法保護主體之統合

為改革中國海洋管理體制，學者提出了各種方案，如成立專門機構負責海洋綜合執法、建立中國的海岸警備隊以及成立統一管理機構——國家海洋事務委員會，［3］9等等。由此可見，學者對海洋管理機構和海洋執法機構進行了區分。但是南海管理體制的改革有其特殊性，因為南海諸島及其海域屬于海南省三沙市的管轄范圍。為此，其設計應考慮上述因素。

南海管理體制的改革根據管理主體與執法主體是否分離有兩種不同模式，即管理與執法分離模式以及管理與執法統一模式。針對南海特殊的地理位置以及行政管轄，建議實行管理與執法分離模式，但是成立統一的行政執法隊伍。具體而言，由國家海洋局南海分局行使對南海的綜合管理權，以對南海事務進行集中統一的管理，這是因為南海的規劃、開發、利用以及環境保護是一個系統性工程，是中國發展海洋戰略的一個組成部分，由國家海洋局進行管理有利于從國家整體高度實現對中國海洋資源的開發與保護。《海洋法公約》序言部分也指出:“各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮。”因此，由國家海洋局行使綜合管理權比較科學。

在此基礎上，在海南省三沙市設立統一的南海行政執法機構，以統合目前分散的南海執法隊伍。在三沙市設立統一的執法機構基于兩點考慮:一是南海諸島及其海域位于三沙市的管轄范圍，而且三沙市的設立正是為了有效地實行對南海的管理，因此建立統一的執法機構有利于實現對南海的管理，有利于南海權益的維護;二是在地理位置上，三沙市離南海諸島及其海域最近，在三沙市設立統一的執法機構既有利于南海執法的經常性和持續性，也有利于涉外案件的處理。統一南海行政執法隊伍，整合目前南海各種行政執法力量，依據《海洋法公約》以及國內法，授權其對南海的漁業、油氣、環境等各方面行使行政執法權，打擊行政違法行為，維護南海權益。

四、南海權益行政法保護職權之授予

行政職權是行政主體作出行政行為的前提，因為職權法定是依法行政的一項基本原則。因此，要發揮南海執法機構在南海權益維護中的作用，必須授予其充分有效的行政職權。南海行政執法機構享有的職權除了一般行政主體享有的行政處罰、行政強制等普通行政職權外，還應該根據《海洋法公約》等國際公約，授予其享有接近權、緊追權等特殊行政職權。在此，只對南海行政執法主體的特殊職權進行闡述。

(一)接近權及其行使

根據《海洋法公約》之規定，經國家正式授權且有明顯標志可識別為是為國家服務的執法船舶，為維持海洋秩序以及執行海洋法律，不論是在國家管轄范圍內的海域還是在國家管轄范圍外的海域，對于任何國家的私人船舶，都有駛近該私人船舶的權利，以便查明該私人船舶的國籍等。因此，如果發現外國船只或者人員有違反中國行政管理法律規范、侵犯中國南海權益的行為，南海行政執法主體有權接近該船只或者人員，以為后續檢查提供基礎。但行使接近權時，應嚴格遵守《海洋法公約》關于行使該項權利的條件。

(二)登臨權及其行使

根據國際公約之規定，登臨權是指特定的船舶和飛機遇到外國船舶有從事國際公約所列違反國際法行為的嫌疑時，可以登上該船進行檢查的權利。《專屬經濟區和大陸架法》第12條第1款也規定:“中華人民共和國在行使勘查、開發、養護和管理專屬經濟區的生物資源的主權權利時，為確保中華人民共和國的法律、法規得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施。”根據上述規定，南海行政執法主體行使的登臨權包括登臨以及登臨后的檢查與搜查。

根據國際實踐以及行政程序的基本要求，南海行政執法主體行使登臨權需履行如下程序:如有未懸掛國旗的可疑船舶，執法船舶應先行展示自己的船旗，并指示嫌疑船舶展示其船旗;進行登臨前，應采用高聲呼叫、旗語等方式發出登臨要求;登臨成功后，進行檢查甚至進一步的搜查。未按照正當程序實施登臨，對被登臨船舶因登臨行為所遭受的“任何損失或損害”，執法船舶所屬國應予以賠償。［4］

(三)緊追權及其行使

緊追權是指當外國船舶違反沿海國國內法律并從該沿海國管轄范圍內海域駛向公海時，沿海國船舶進行追逐的權利。緊追權是從國家主權引申出來的一項執法權，是國家警察權延伸至海上。［5］緊追權實際上是沿海國在其管轄海域內已經開始的管轄權在公海的繼續或延伸。《專屬經濟區和大陸架法》第12條第2款規定也確立了緊追權制度。

緊追權是時間與空間上的綜合概念，從緊追的開始到緊追的終止，行使緊追權的主體應遵循一定規則。根據《海洋法公約》第111條第1款、第2款和第4款的規定，南海行政執法主體行使緊追權需滿足下述條件。

第一，緊追權的行使主體是法定的，即是可以明確識別為為政府服務的船舶或飛機;在中國，目前主要由海監、海事局、海關、海警(隸屬公安局)及漁政管理部門在其職權范圍行使緊追權。在南海行政執法機構統一后，應由該機構統一行使。

第二，緊追權行使的初始點應該位于執法主體的執法權的地域范圍內，因此如果涉嫌違法的船舶已經離開中國南海領域，則不能行使緊追權。

第三，行使緊追權時，必須在外國船舶視聽所及的距離內發出視覺或聽覺的停駛信號。

第四，緊追權的行駛必須連續不斷地進行。只有追逐繼續不停、未曾中斷，南海行政執法主體才可以在領海或毗連區外繼續追逐。

此外，《海洋法公約》第111條第3款確認了緊追權在被追逐船舶進入其本國或第三國領海時終止的規則。出現上述情形時，執法主體必須停止緊追。

南海行政執法主體在行使普通行政職權時，也應遵循《海洋法公約》的相關要求。例如根據《海洋法公約》第73條和第230條之規定，行政處罰權的行使只能進行罰款，不得進行包括監禁在內的任何方式的體罰。

五、南海權益行政法保護程序之簡化

南海權益行政法保護程序與其他權益行政法保護程序相比，有其特殊性。這種特殊性由執法環境所決定。

首先，南海權益的行政法保護具有海洋性。與陸地性相比，南海執法的范圍更廣、執法時間更長、執法環境易變，因此在執法過程中遇到的限制性條件比陸地執法要多，對行政執法程序的操作更難。

其次，南海權益行政法保護具有涉外性。與其他海洋執法相比，由南海的地理位置所決定，其執法過程中經常會發生涉外行政案件，因此其執法過程需要遵守特別的規定。上述特征決定了在南海權益行政法保護的過程中，應簡化行政執法程序，盡量使用行政簡易程序或者特別程序。

(一)南海權益行政法保護的一般性程序

雖然南海權益行政法保護具有其特殊性，但一般性的行政程序規定其必須要遵守，以保護行政相對人的合法權益。根據行政程序法基本理論以及中國相關法律的規定，南海行政執法主體在執法過程中，需要遵守如下規定。

第一，表明身份。南海行政執法必須由具有執法主體資格的執法人員擔任，在執法時須向行政相對人表明自己的身份，特別是在行使登臨權時。

第二，說明理由。除了法律有特別規定外，執法主體必須向相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行裁量時所考慮的因素等。

第三，告知權利并聽取意見。執法主體必須告訴相對人享有的權利以及救濟途徑，并認真聽取相對人的陳述與申辯。

第四，制作并送達文書。

此外，還應進行信息公開，符合法定條件的還應舉行聽證，等等。

(二)南海權益行政法保護的簡易程序

季衛東認為，隨著行政機關權限的擴張，行政活動的無所不在使得與之有關的決定的條件極其多樣化，統一的程序類型無從尋找，制度合理性的一般性評價也變得非常困難。［6］面對海洋執法的偏遠性、復雜性、高成本以及涉外性等特點，為實現行政執法的靈活性以及效率性，有必要制定南海行政執法簡易程序，以實現公正和效率的統一。

《中華人民共和國行政處罰法》確立了行政處罰的簡易程序，《海洋行政處罰實施辦法》第11條對海洋行政處罰簡易程序的條件也進行了規定，即“違法事實清楚、證據確鑿，情節輕微”以及“依據海洋法律、法規或者規章，對個人處以五十元以下、對單位處以一千元以下罰款或者警告”。但是目前簡易程序主要集中在海洋行政處罰方面。由于南海行政執法的具體表現形式多種多樣，為充分發揮簡易程序的價值和功效，其適用范圍不應僅僅局限于行政處罰行為。

根據南海行政執法的特征，其簡易程序可進行如下安排與設計。

第一，在立法層面，可設置法定的適用簡易程序的范圍，以及意定的適用簡易程序的范圍。法定的范圍是必須適用的范圍，而意定的適用范圍是指并不符合簡易程序適用的法定條件，但是當事人基于自己意志而向執法主體申請適用簡易程序，執法主體認為可以適用的案件。

第二，放寬法定簡易程序適用的條件，除限制人身自由外，賦予執法主體以裁量權，執法主體根據執法環境、執法成本、違法成本以及相對人經濟承受能力等因素，以決定是否適用簡易程序。

第三，簡化簡易程序的內容。簡易程序的內容應集中在說明理由和告知權利上，即集中向相對人解釋其行為的違法性、承擔的法律責任以及其享有的權利和救濟途徑。

［1］中國海洋行政執法統計年鑒(2001-2007)［M］.北京:海洋出版社，2008.China marine administrative law enforcement statistical yearbook(2001-2007)［M］.Beijing:Ocean Press，2008.(in Chinese)

［2］和先琛.淺析我國現行海洋執法體制問題與改革思路［J］.海洋開發與管理，2004(3):43.HE Xian-chen.On the problems and reform suggestions of marine enforcement in China［J］.Ocean Development and Management，2004(3):43.(in Chinese)

［3］王世濤.論海法的統合［J］.時代法學，2011(2):9.WANG Shi-tao.On the integration of law of the sea［J］.Presentday Law Science，2011(2):9.(in Chinese)

［4］聯合國海洋法公約［M］.北京:海洋出版社，1992:51.United Nations Convention of the Law of Sea［M］.Beijing:Ocean Press，1992:51.(in Chinese)

［5］侯夢濤.國際法上的緊追權［J］.中國國際法年刊，1993(1):127.HOU Meng-tao.Right of hot pursuit on international law［J］.Annual of Chinese International Law，1993(1):127.(in Chinese)

［6］季衛東.法律程序的意義［M］.北京:中國法制出版社，2004:56.JI Wei-dong.Legal procedure’s significance［M］.Beijing:China Legal Publishing House，2004:56.(in Chinese)