美國限制公共部門工會集體談判權立法的爭議及啟示——以威斯康辛州集體談判權立法為視角

楊鵬飛

2011年2月，美國威斯康辛州新當選的共和黨籍的州長沃克爾（Walker），上任不久就以州政府債務危機為理由，提出“威斯康辛預算修正法”（WisconsinBudgetRepair Bill）議案，要求取消公共部門工會在工資、醫療保險、養老金等方面的集體談判權。這一議案隨即引起工會方面的強烈反應，引發了一系列大規模的示威游行和抗議，奧巴馬總統也指責這種行為是對工會的攻擊，但是這一議案在該州議會最終獲得了通過，并歷經幾次訴訟和司法審查，于2011年6月29日得到威斯康辛州最高法院的肯定，成為法律。緊隨威斯康辛州之后，其他一些共和黨人士執政的州如俄亥俄、印地安納、新澤西等，甚至包括個別民主黨人執政的州如馬薩諸塞等紛紛跟進，先后制定了程度不等的限制和削弱公共部門工會集體談判權的法律。

如何看待美國以威斯康辛州為代表的有關限制公共部門工會集體談判權的立法及其爭議呢？在世界經濟蕭條和政府債務負擔沉重的大背景下威斯康辛州立法爭議能給我們的公共部門制度建設帶來哪些警示和啟示呢？這些問題值得探討。

一、威斯康辛州限制公共部門工會集體談判權立法的主要內容

威斯康辛州預算修正法即威斯康辛州第10號法案。該法案的內容主要涉及公共部門的集體談判，所以也被稱為威斯康辛集體談判權法案。該法案涉及工會集體談判權的內容主要有以下一些。

其一是關于養老金繳付，該法案規定參加威斯康辛退休系統的雇員，必須繳付年養老金支付額的50%。根據這一規定，估計2011年公共雇員養老金的個人支付率相當于工資的5.8%。而新規定以前的情況是，參加威斯康辛退休系統的州、市和學校等公共部門的雇員，個人基本不需要繳納養老金。

其二是關于醫療保險繳費，該法案規定州公共部門雇員至少要支付年度保費平均成本的12.6%，參加公共雇員集團醫療保險的當地雇主，支付醫保最低成本的比例最高不得超過88%。而目前，州公共部門雇員平均支付年度醫療保險費用僅約6%。

其三是關于工資等事項，該法案規定了多種措施，以限制大部分公共部門雇員在工資問題上的集體談判權利，包括：工資增長幅度不得超過消費者價格指數漲幅，除非得到全民公決的批準；集體合同期限限制為一年，工資將被凍結到新集體合同簽訂；集體談判單位需要進行年度投票，以保持工會資格的重新認證；禁止雇主代為收取工會費，集體談判的成員將不必為集體談判支付費用。上述規定將在現行集體合同的期限結束后生效。但是，當地執法、消防部門雇員以及州部隊和監察員將豁免于適用這些規定。

2012年3月30日，美國聯邦第七巡回法庭撤銷了其中工會每一年需要重新認證、禁止雇主代為收繳工會費這兩項規定。

二、政府與工會雙方關于集體談判權法案的辯論

所謂公共部門，在美國主要是指由政府財政支持、以提供公共服務為職責的部門。公共部門的雇員（也稱公務員）包括公立學校的教師、警察和消防員，以及各個城市、州和聯邦政府的公務人員等。美國公共部門雇員，大致相當于我國的機關、事業單位以及壟斷性國有企業的雇員。

相比于私營部門而言，美國公共部門實行集體談判的歷史并不長，其主要是從上世紀60年代初肯尼迪政府時期才逐步發展起來的。雖然歷史不長，但是美國公共部門工會運動的影響卻非常之大。例如，近幾十年來的一些有重要影響的罷工活動，包括上世紀80年代初的聯邦空中交通管理員罷工、2005年紐約公交系統工人罷工等，大都是由公共部門工會在集體談判失敗后而組織和發動的。在美國的整個工會運動中，公共部門工會已經成為主要力量。

威斯康辛州沃克爾政府提出限制公共部門工會在工資、養老、醫療等福利的集體談判權的議案，主要基于以下理由。

首先，政府財政出現嚴重赤字，陷入了債務危機。威斯康辛州當時面對的財政赤字為1.37億美元，到2013年估計這一數字將達到36億美元。既然政府負債，在不能解雇公共部門雇員的情況下（如果實施解雇的話社會影響會更大，反對的聲音會更激烈），適當削減他們的工資，讓他們適當增加一些保險方面的支付額，當然是減少政府負擔和負債的重要手段，同時也是對本州納稅人的最好交待。

其次，由工會代表的公共部門的雇員，包括政府雇員、教師、環衛工人等，享受著過高的工資和福利。根據相關數據，威斯康辛州政府的雇員工資比私營部門類似工作高出至少30%1，退休金和醫療保險等福利也要好很多。例如，威斯康辛州醫療保險費用一般情況（包括私營部門）是雇主支付雇員薪水的6.8%，雇員個人支付6.2%，但教師工會通過集體談判達成的合同，規定雇主支付所有的醫療保險費用，并且要購買最好的醫保。實際上，美國工資立法對于公共部門雇員的工資福利水平有與私營部門大致平衡的規定，公共部門這種相對于私營部門的高工資、高福利顯然不太符合這一原則規定。之所以出現這一現象，主要與公共部門工會擁有的強大的集體談判力量相關。

再其次，公共部門的工會是否應該像私營企業工會一樣擁有集體談判權，在美國朝野一直存在爭議，甚至著名的支持工會發展的民主黨總統富蘭克林·羅斯福，也反對公共部門工會擁有集體談判權，因為政府的主要責任是代表公眾利益行事，在公共部門開展集體談判可能會破壞政府的決策，損害公眾利益。2既然本來就存在爭議，在政府面對債務危機的形勢下，通過立法程序給這一權利做些限制，也并不為過。

以上述這些理由為依據，以沃克爾為代表的州政府千方百計推動這一法律的通過，并最終獲得了成功。

相反，以美國工會為代表的一方則指責限制公共部門工會集體談判權的行為，反對這一法案以及類似法案的通過。工會一方提出的理由主要有以下幾點。

首先，限制公共部門工會集體談判權的法案侵犯了工人和工會的基本權利。自上世紀50年代和60年代以來，公共部門工會的集體談判權已經得到法律的肯定（目前美國有24個州承認公共部門工會的集體談判權）。威斯康辛州還是第一個肯定這項權利的州。3另外，從世界文明國家的立法以及從國際勞工組織的相關公約規定看，集體談判權是勞動者的一項基本權利，不能因為是公共部門雇員就屬例外。4

其次，把當前的債務危機完全歸結于公共部門工會和雇員是張冠李戴。這是因為，目前造成一些地方政府債務問題的原因有很多，例如政府在經濟景氣時期花錢大手大腳，積下重債；還有2008年以來，為應對國際金融危機，盡快走出經濟困境，維持社會公共服務，聯邦政府鼓勵、擔保各州政府發行地方債券，投資地方基礎建設，導致地方政府債務爆發性增長。把債務危機的原因完全歸屬于公共部門人員的開支是不客觀的。

最后，工會一方還認為，沃克爾推動這一法案的根本目的是借打擊公共部門雇員而報復工會。這是因為，多年以來，工會一直是民主黨的鐵桿盟友，許多美國勞聯、產聯的領導都是美國民主黨的成員，2008年的總統大選，奧巴馬之所以能在與共和黨候選人麥凱恩的競選中獲得大勝，與美國工會在人力、物力上的鼎力支持密不可分。后來，通過2010年的中期選舉，在新崛起的美國右派力量——茶黨人士的幫助下，美國共和黨在聯邦和一些州的議會重新獲得了一定的優勢。推動這一法案就是要抓緊利用這一優勢，打擊美國工會——民主黨的執政基礎，為2012年的大選做準備。

三、集體談判權法案內容的合理性辨析

雖然政府雇主與工會雙方各執己見，鬧得不可開交，但是，要客觀評價這一法律，還應當看其具體規定。

從公共部門雇員和工會的集體談判權利角度看，威斯康辛州集體談判權法案的確存在一些明顯的問題。例如，法案規定，工會代表會員與雇主簽訂的集體合同的期限限制為一年，而集體合同商定的工資一直凍結到下一個合同的簽訂；工會代表資格必須每一年重新認證，以及單位不許為工會代收會費，這些規定（特別是后兩項）顯然是不合法和不合理的。這些規定并非與控制政府財政開支相關，似乎主要是想給工會活動設置一些障礙。這種做法不符合美國聯邦法律保障公民結社權的基本精神。所以，2012年3月美國聯邦巡回法庭撤銷了法案中的這兩項規定。

真正有爭議并為美國工會和廣大公共部門雇員反對的是關于工資、養老保險、醫療保險集體談判限制的規定，這些規定直接限制了工會集體談判權覆蓋的范圍，包括限制了公共部門雇員工資增長的幅度，增加了公共部門雇員在養老、醫療等福利支出上的負擔等。

筆者以為，雖然該法案對于公共部門集體談判權的限制有出于黨派斗爭等原因，但總體上看，在當前的形勢下，威斯康辛州作出這一限制并非沒有道理，理由如下。

第一，在經濟形勢長期不夠景氣的情況下，適當約束公共部門雇員的工資福利開支有其合理性。近年來，美國經濟連續衰退，奧巴馬政府為擴大就業又大量擴招公共部門人員，且通過工會集體談判等手段公共部門雇員享受著偏高的工資福利待遇，政府財政負擔沉重。具體就威斯康辛的情況看，沃克爾列出的財政困難等理由并非沒有依據。據常理可知，政府財政與公共部門人員的收入呈現一種密切聯系的關系，既然政府財政有困難，通過立法方式在一個階段內適當限制公共部門雇員的工資福利水平是可以理解的。

第二，從比較的角度看，法案的新規定也是基本合理的。這主要表現在兩方面：一是工資增幅限制在物價指數（CPI）漲幅內是完全可以被接受的。工資按照物價增幅而增加是一種國際通行的做法，何況是在經濟形勢不佳的情況下。二是關于法案對于養老保險、醫療保險等福利性規定的合理性。這一點可以通過把威斯康辛州集體談判權法案的新規定與美國國內外的類似情況進行比較分析來證明。

首先，與美國非公共部門以及聯邦雇員的相關制度相比，威斯康辛州集體談判權法案新規定的雇員的養老、醫療保險負擔水平是比較低的。根據相關資料，美國政府針對非公共部門實施的強制執行社會保障計劃（即OASDI，Old-Age,Survivors,andDisabilityInsuranceprogram），是通過強制征收工薪稅，形成聯邦社保信托基金，進行養老保障。OASDI的基本稅率（類似于公共部門保險的繳費率）為：雇主和雇員各負擔薪水的6.2%，自雇人員為12.4%。顯然集體談判權法案規定公共部門雇員須承擔相當于個人工資5.8%數額的養老繳費，負擔并不能說高。再看醫療保險，新法案規定，雇員應承擔醫保成本的約12%，而同期適用于聯邦政府雇員的醫療保險項目，規定職工須支付保險成本的1/3，政府支付另外的2/3。顯然法案新規定的標準比聯邦政府雇員應承擔的比例還要低不少。

其次，把該新規定與德國的情況做一比較可以發現，德國法律規定養老保險稅的稅率為19.2%，由雇主和雇員各負擔一半即9.6%。法定醫療保險交費率大約為工資收入的12%至15%（根據參保公司的不同而略有差別），1994年的平均繳費率為13.2%，2005年約為14.2%，雇主和雇員各負擔一半。相比而言，威斯康辛州的新標準顯然是比較低的。

最后，再把該法案的規定與中國目前的情況作一比較可以發現，我國社會保險目前實行各省統籌的政策，以社會保障建設相對比較完善的上海為例，適用于全體城鎮職工的養老保險職工個人繳費比例是工資基數的8%，單位交員工工資額的22%，合起來是30%，遠遠高于威斯康辛的新規定；在醫療保險方面，個人繳費額為工資基數的2%，單位繳費為員工工資基數的12%，個人繳費比例大概是14.3%，顯然也要高于威斯康辛州新法中個人承擔成本的12%。

第三，從威斯康辛州的民意反映看，這一新法案獲得了威斯康辛大多數民眾的肯定和支持。為什么這樣說呢？首先，對于這一法案，雖然美國工會在法案通過前后進行了大規模的動員，組織了一系列的抗議活動，卻仍然沒有能夠阻止這一法案的通過以及在其后的法律行動中取得勝利。其次，推出這一法案的州長沃克爾還順利贏得了2012年6月初的罷免選舉，擊敗民主黨和工會的挑戰，繼續擔任威斯康辛州的州長。

反對工會集體談判的法律卻能得到大多數民眾的支持，這聽起來似乎有些令人費解，因為通常人們認為，工會是代表普通勞動者利益的，工會的主張和行動應當能夠得到廣大勞動者的支持，特別是像集體談判權這樣的事項，對于勞動者來說至關重要。出現這種結果，以下兩個深層次問題非常值得重視。

其一，工會運動的基礎欠缺。

必須看到，美國工會運動近二、三十年來，越來越偏離社會預期的正常軌道。從美國工會活動的現實看，屬于底層的私營企業工人目前的工會化率近幾十年來不斷下降，目前僅有7%不到（威斯康辛是6.9%），公共部門的工會化率則不斷上升，目前達到37%（威斯康辛是36.2%）。在所有美國工會會員中，公共部門工會會員總人數已經超過私營部門會員的總人數，5成為美國工會的主要依靠和服務對象。作為市場經濟社會的美國,私營企業是其社會單位的基礎，私營企業雇傭的人數占全社會就業量的絕大部分，公共部門的雇員人數只占次要地位。而美國工會吸收的私營企業的雇員連7%都不到，這表明，美國工會實際上與美國社會真正的底層大眾處在一種脫節的狀態。根據微軟全國廣播公司的調查，6在2012年6月初關于沃克爾是否留任威斯康辛州長的罷免選舉投票中，在支持留任沃克爾的人中，三分之一以上是工會會員，7可見普通的工會會員（主要是私企的會員）也在反對工會的決策。

其二，工會集體談判的一些成果正轉化成公共部門雇員享受的特權。

據媒體報道，通過公共部門工會集體談判的努力，威斯康辛州公共部門雇員享受著相當優厚的待遇。例如，在關于該法案的論戰中，威斯康辛州長辦公室在其新聞稿中曾經引述一個例子，說該州下屬的雙子城教師教育協會（即教師工會）曾經試圖通過集體談判方式為其會員爭取一項專門用于支付壯陽藥的醫療保險。該項保險協議如果談判成功，每年需要花費納稅人78.6萬美元8。

實際上，公共部門工會（包括公共部門自身）利用自己的優勢（例如提供社會必不可少的公共服務）和制度的漏洞，為自己和會員獲得一些不正當的利益，例如過高的工資、養老金等，這種情況絕非僅在威斯康辛州，也絕不僅僅在美國，當今世界各國都或多或少存在這種現象。這種現象雖然與現代民主政治本身的弊端有一定關系（即通過民主選舉上臺的官員，無論是左派黨還是右派黨，大多不愿得罪公共部門雇員及其代表組織），但從根本上講是缺乏正當性的。公共部門的服務對象和收入來源都是社會公眾，公共部門雇員的這種特權性福利，必然損害社會公眾的利益，因而不僅難以得到社會的廣泛支持，更可能破壞工會的形象，造成工會與社會大眾之間的分隔。

四、對我國工會集體談判和公共部門工資福利制度設計的啟示

威斯康辛州限制公共部門集體談判權立法爭議的核心，是公共部門雇員的工資福利標準如何實現合理化的問題。當前我國正處在社會主義和諧社會建設的關鍵時期，客觀而言，我國公共部門員工的工資福利收入問題也是社會關注的一個焦點問題，如何有效推進我國公共部門分配制度改革，合理調整不同群體之間的利益關系，逐步縮小收入差距，是我們面對的一項重要任務。在這方面，威斯康辛州限制公共部門集體談判權立法的經驗能夠給我們不少有益的啟示。

第一，我國《公務員法》等相關法律應確立工資收入分配的“平衡原則”，公共部門員工的工資福利應當保持與其他行業部門之間的平衡。

在美國等西方國家的工資立法中，無論是通過什么方式確定具體標準，公共部門雇員的工資福利水平與私營企業職工的工資福利水平保持平衡應是一項基本原則。威斯康辛州集體談判權立法爭議的重要誘因，在于公共部門雇員的工資福利水平偏高，超過了其應得的水平，違反了平衡原則，因此州政府試圖通過限制公共部門工會的集體談判權，進而約束其工資福利增長，在公私部門之間保持平衡的努力獲得了勝利。

眾所周知，我國公共部門員工的工資福利待遇問題一直是社會關注的熱點，媒體和網絡對于公共部門的工資福利待遇偏高的現象屢有質疑。特別是機關事業工作人員退休后的待遇與企業相比過高更是質疑的焦點（目前一些地區推行內部改革，逐步在機關和事業單位之間也在拉開距離）。對于這種現象，目前似乎也沒有什么特別有效的辦法加以抑制和解決，因為現行的《公務員法》等法律法規強調的主要是“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應”。

實際上，造成上述問題的一個重要原因是，我國現行法律對于公共部門員工待遇問題的規定存在明顯缺失，其中，我國法律并未確立公共部門員工的工資福利應與私營單位相平衡的原則是一個首要的問題。在此情況下，無論是主管機關內部決定，還是集體談判，公共部門自己（包括機關事業單位以及壟斷性國有企業）都很容易享受到不合理的高工資和高福利，造成社會分配的不公。因此，在我國的《公務員法》等相關法律中明確規定公共部門工資福利標準的“平衡原則”，使公共部門員工的工資福利與其他行業部門員工之間保持平衡，是當務之急。

第二，工資集體協商談判制度的適用對象短期內不應涵蓋公共部門。

從前述威斯康辛州集體談判權立法爭議的介紹和分析中可知，威斯康辛州對于公共部門雇員的工資福利事項是實行集體談判制的，集體談判權法案只是對于集體談判做了一些范圍上的限制而已。除了威斯康辛州以外，美國還有20多個州公共部門也是實行集體談判的，一些歐洲國家也同樣如此。

那么，我國的公共部門是否也應推行集體談判（我國一般稱作集體協商，特別是工資集體協商）制度呢？筆者認為短期內不應推行。這是因為，公共部門雇員是否實行集體談判，是與該地區經濟發展水平、個人收入水平和社會法治的水平分不開的。即使在美國，也只有24個州規定通過集體談判決定公共部門雇員的工資福利待遇，而美國聯邦法律規定，聯邦政府的工會組織是不可以就工資福利進行談判的。如果脫離現實的經濟發展水平等客觀條件，片面地強調公共部門的集體談判權利，就很容易給經濟社會發展帶來災難。從威斯康辛州以及一些歐洲國家的情況看，債務危機的爆發往往就與這些國家和地區公共部門雇員的高工資高福利密切相關。鑒于我國目前的實際情況，例如工會、集體談判等制度的發育嚴重不足，經濟發展水平不高、不平衡，社會法治水平不高，等等，短期內顯然是難以支持將公共部門工資福利事項交由集體談判的。

這一觀點也能從我國當前的實踐中找到一些驗證。例如，我國的一些壟斷性國有企業本質上雖然屬于公共部門，但在現行的制度框架下屬于企業，也在推行工資集體談判，事實上問題相當突出。近些年媒體屢屢曝出的國企分配丑聞如普通抄表工年薪十萬，中高級管理人員動輒年薪百萬、千萬，即與這些單位表面上的集體協商、實質上的內部人決定這種不合理的工資福利決定制度密切相關。此種狀況亟待通過法律制度予以糾正。

第三，“依法規范和民意決定”是確定我國公共部門員工工資福利標準、減少社會爭議的最有效途徑。

近年來，我國公共部門工作人員的工資收入并非一直在增長，從媒體報道可知，一些地方公共部門多年沒有漲工資，其員工也有不少怨言。一些地方在推進事業單位改革的背景下將事業單位與公共部門脫鉤，事業單位待遇特別是退休人員待遇向企業靠攏，也激起了這些地方事業單位退休人員的不滿。如何解決這些問題，是我們制度設計上的一個難題。

上文已述及，由于客觀條件的原因，集體協商談判的方式在我國當前的公共部門尚不可行，而傳統的做法即由政府內部的財政和勞動人事部門決定，由于涉嫌內部人自己決定而廣受社會置疑。那么，我們到底應怎樣做呢？實際上威斯康辛州以及其他西方國家通過議會立法并由法律決定的做法，給我們以很好的啟示。具體在我國來說，就是應該在立法規定的基礎上，通過人民代表大會公開的討論決定，來確定我國公共部門員工的工資福利待遇事項。這是一條超越集團利益，獲得社會各方認同，有利于促進社會和諧健康發展的有效途徑。正如不少國家工資法律中都有的一項規定：公共部門雇員“工資事項只有通過法律才能改變”。

注：

1根據美國勞工部的數據，公務員的平均收入比私營企業高出17%。參見徐賁：《美國公務員的集體談判權爭議》，《云南信息報》2011年3月17日。

2參見維基百科（英文）Publ ic-sector trade union詞條。http://en.wikipedia.org/wiki/Publ ic-sector

_t rade_union，2012年6月30日訪問。

3威斯康辛州在1959年，美國聯邦在1962年分別以相關法案明確了公共部門雇員的集體談判權利。參見卡茨等：《集體談判與產業關系概論》，李麗林等譯，東北財經大學出版社2010年版，第13章。

4工會方認為，威斯康辛州的法案違反了國際勞工組織（ILO）的“工作中的根本原則和權利宣言”。該宣言說明，國家將努力促進“實現根本權利”，其第一項就是“工會自由和有效承認集體談判權”。

5龔小夏：《美國工會失意威斯康辛》，《南風窗》2011年第7期。

6Sheldon Richman,What the Wisconsin Recal l Means for Organized Labor.June 13,2012 http: //reason.com.

7另據埃迪遜出口民調顯示，38%的工會會員投票支持沃克爾。The Associated Press，Kathleen Foody，Recal l losses put Wisconsin unions in l imbo，http://www.marshfieldnewsherald.com/ar ticle/20120614/MNH0101/120614063/Recal l-losses-put-Wisconsin-unions-l imbo，2012年6月30日訪問。

8葛唯爾：《財政吃緊還是政治陰謀，探源美國工會保衛戰》，《第一財經日報》2011年3月2日。