人大代表工作站:發展基層民意表達渠道的探索——基于溫嶺實踐的分析

趙敏

民意，即普通公民群體的利益要求、愿望和意愿。民意表達指廣大民眾在表達意愿的支配下，通過一定的途徑和方式，向政府等權力機構提出政治和經濟等方面利益要求或綜合意見并試圖對其決策或立法等施加影響的政治行為和過程。隨著市場經濟發展和經濟體制改革的不斷深化，多元化的利益訴求日益呈現，普通百姓對切身利益的關注度和公民權利的維護意識日漸高漲，民意的表達方式和表達渠道也日趨多元。黨的十八大報告提出，要“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，要“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。民意的順暢表達應該成為我國民主政治生活的常態。

在我國現有的民意表達渠道中，人大代表是最權威、最合法的民意代表，是選民意志表達的一個重要載體，是選民與權力機關之間的聯系橋梁，擔負著民情收集、民意整合、利益表達和協調等職能，是代議制民主下傳達人民要求和呼聲的主要途徑。但人大代表的非專業性以及與選民之間的非密切聯系，使其不足以很好承擔為選民代言的任務，造成了我國雖然擁有數量龐大的人大代表隊伍，但民意通過人大代表來表達的路徑并不是很通暢的局面。基于此，溫嶺市人大積極探索基層人大代表的民意渠道功能，力爭通過人大代表工作站建設讓基層人大代表在閉會期間實實在在做好履職作用，承擔民意傳達的功能。在民意表達需求日益突出的背景下，基層人大代表依托人大代表工作站能否有效發揮民意渠道功能，本文將以浙江溫嶺實踐為例進行探討。

一、溫嶺市人大代表工作站的探索實踐

“人民代表大會制度作為一種間接民主形式，關鍵不在這一制度如何對待代表，而在于代表們是否民主的對待選民意愿，只有代表們充分尊重選民、真實的表達選民意愿，才是人民代表大會制度作為一種為發展民主服務的手段的真諦所在。”①張惠敏:《我國人大代表代表性缺失分析》，《科學社會主義》，2006年第2期。基于目前民意通過人大代表來表達的路徑并不很通暢的現狀，溫嶺市人大積極探索發揮基層人大代表的民意渠道功能，力爭通過人大代表工作站建設讓基層人大代表在閉會期間實實在在做好履職作用，承擔民意傳達的功能。

(一)人大代表工作站是溫嶺民主實踐的深度發展

溫嶺是全國第一家股份制企業的誕生地，民營經濟比較發達，也是農村基層民主懇談的發源地，其首創的“民主懇談”被視為基層民主的標桿，受到高度關注。在此氛圍下，溫嶺人大一直致力于對基層民主政治進行實踐探索，發揮基層人大代表的主體作用。近年來，溫嶺人大將“民主懇談”引入人大工作，開創了“預算民主懇談”，激發了基層人大代表的監督功能。與此同時，溫嶺人大也高度重視人大代表的民意功能，認為在政府與公眾之間需要架設橋梁，讓民意通過橋梁傳遞給政府，橋梁的最佳模式就是人大代表及其工作站。溫嶺市人大代表工作站建設首先在箬橫鎮啟動，2005年設立鎮人大代表接待室，由35名市人大代表編組輪流，在每月農歷初八定期接訪，并向社會公布接訪代表的姓名、聯系方式，隨時接受群眾來訪。在此基礎上，2008年，箬橫鎮人大進一步創新工作思路，在市人大常委會的指導下，在廟南河、東洋里、貫莊片等三個選區建立了人大代表工作站。同年，箬橫鎮人大還進行探索，在貫莊村成立了全市首家以江根德代表個人命名的人大代表工作室，每月定時在工作站接待所在選區選民，傾聽民意，暢通信訪渠道。這項探索在運行兩年后，在2010年工作站被重新命名為“貫莊片選區工作站”。2009年在總結箬橫經驗的基礎上，溫嶺市人大在全市探索建立作為市人大代表小組組織的延伸，以市人大代表選區為基本單位設置、由市人大代表主導、所在地各級人大代表共同參與、直接面向廣大選民的代表工作站建設。2009年3月，溫嶺市人大常委會統一部署全市人大的代表工作站創建工作。2009年10月，溫嶺市人大常委會以文件形式下發了《關于市人大代表工作站建設的意見》，對全市人大代表工作站建設進行統一指導，規定代表工作站以一個或幾個市人大代表選區為單位設置，也可以區片為單位設置。代表工作站每月組織開展一次集體活動，活動時間相對固定，活動內容包括宣傳法律，開展走訪、調研，聽取、反映選民意見等，站點名稱統一定為“人大代表工作站”。

至2012年4月份，全市已建成人大代表工作站40個，開展活動1026次，接待選民916批次3047人次，反映問題847個，已解決563個，解決率66.5%，最大限度地發揮了代表在閉會期間履職的主動性和積極性。

(二)人大代表工作站實踐取得明顯成效

1、以人大代表工作站為窗口，化解社會基層矛盾

人大代表工作站是隨著社會利益主體與行政權力之間的矛盾關系發展的深化而出現的，已有研究者指出，它是社會利益主體在與行政權力發生關系時，為進一步節約成本而出現的一個成本節約載體。②全天賜:《“人大代表工作站”運作評析》，《人大研究》，2006年第7期。從理論上，對公眾來說，只要把利益訴求反映給“工作站”，人大代表便有義務處理這件事，無須浪費大量的時間、精力、金錢，基本上不用什么成本，也沒有什么風險。從政府的角度，這種工作站模式更是大大減少了矛盾關系的直接具體對象，為政府省去了許多麻煩。行政權力機構不必再增派大量的人手來接待各方面的社會利益主體，在理想的狀態下，只需要接待有限的幾個人大代表，傾聽他們的意見，并參考他們解決問題的建議，幾乎就可以作出決策了。

溫嶺實踐確實可以相當多地證實上述推理。2010年“7·26”水災造成澤國鎮風城嶺公墓336對骨灰墓被沖毀，墓主親屬多次組織到鎮政府要求處理，提出選擇新址以及鎮政府賠償2—5萬的要求。人大代表工作站的同志及時與鎮黨委、人大和政府溝通聯系，接受了這一任務。利用接觸范圍廣、信譽高的優勢奔波于政府和群眾之間，充分做通墓主家屬的思想工作，積極獻計獻策，最后圓滿解決了本一觸即發的矛盾，消除了不穩定因素。牧嶼代表工作站的人大代表幫助群眾解決疑難問題，圓滿解決了文昌路信訪案件，贏得當事人贈送的“百姓青天、名揚天下”錦旗。雙峰代表工作站幫助樓下張村一村民解決了少1分土地多次上訪未果的難題，幫助當事人雙方進行調解，妥善進行處理，事情得到圓滿解決。實踐看來，人大代表工作站模式無形中承擔了不少原來由行政權力部門做的工作，有利于行政權力部門減輕負擔。從人大代表的角度來看，與以往那種沒有固定工作場所、也沒有太多的時間開展調研工作、因而不能有效地發揮代表作用的情況不同，人大代表現在有了密切與群眾聯系的渠道。人大代表工作站模式的出現，一定程度上彌補了現行人大代表制度的不足，同時起著緩沖矛盾關系雙方直接摩擦的作用，有利于社會總體成本的大幅降低，是一種新型的多贏模式。

2、以人大代表工作站為中心，構建三方互動平臺

人大代表工作站的建立，健全了市人大——基層人大代表——人大代表工作站的組織網絡體系，把選民與政府這種一對一的關系，變成了“選民→人大代表→政府”的新型關系，構建了選民、代表、政府三方互動新平臺，建立了民眾與政府之間的“民意通道”。通過這一“民意通道”，能更好地匯聚民意，反映民聲，暢通百姓與政府溝通聯系，架起了政府與百姓之間的橋梁和紐帶，民眾的意見能及時反饋到政府和有關部門手上，避免了政府與民眾之間存在的一些情況不明、信息不暢、反映遲緩的紛擾，一定程度上實現了民眾與政府之間的雙向互動，為民眾監督政府提供了新的形式。

2011年6月21日，箬橫鎮貫莊人大代表工作站邀請市人大信訪辦、市信訪局、箬橫鎮人大主席團負責人以及雙透人大工作站共同接待選民。當天上午共接待選民3批8人次，涉及交通事故、經濟糾紛和河道保潔等。岸蔡村村民林子連反映當地豆腐廠污水導致河道環境污染，在雙透和貫莊工作站的協調下當場解決。還有一起交通事故和一起經濟糾紛案件因涉及市級相關部門，由市信訪局及市人大信訪辦負責人做詳細記錄，會后及時反饋給市級相關部門并督促解決。人大代表工作站的設立明確了代表的責任和義務，拓展了代表在閉會期間的活動內涵。一方面選民通過人大代表獲得政府服務和了解政策的相關信息，另一方面政府部門決策通過人大代表深入群眾調研，得出反饋意見，最后形成意見和建議融入出臺政策，同時人大代表通過行使監督權督促政府部門的工作，確保政府依法、規范、高效行政。

3、以人大代表工作站為載體，凸顯代表主體作用

從人大的工作性質和工作任務看，毫無疑問，代表工作就是人大的主體工作。人大代表充分行使職權，積極發揮作用，是人大及其常委會的立足之基和力量之源，是人大工作活力之所在、潛力之所在、希望之所在。溫嶺市人大深入探索如何更加有效地發揮代表主體作用，努力推動溫嶺民主政治發展前行。代表工作站要有所作為，樹立起代表工作站的品牌形象，首要的是把人大代表這支重要力量組織和調動起來，從而最大限度地發揮代表的積極性和創造性，最大限度地發揮代表工作站的整體效能。溫嶺市在代表工作站負責人選取上，要求負責人首先要有工作熱情，具備服務人民的意識和奉獻精神。其次要具備一定的人大工作能力和水平，對黨委、人大、政府的工作有一定的了解，有較好的口才，保證能夠在反映和解決群眾訴求、問題的時候做到有理有據。

2008年7月，江根德等市鎮人大代表在箬橫鎮貫莊片區市人大代表工作站接待選民時，獲知烏沙中心路一帶長期沒有公共交通工具，沿線群眾出行非常不便，交通安全事故頻頻發生，當即組織代表工作站其他代表，深入烏沙自然片區進行公共交通專題調研，并就調研內容向市、鎮兩級人大進行了反映。在兩級人大的關注和支持下，代表們與交通、交警部門進行了溝通協商，并聯絡市交通局、箬橫鎮政府與沿線村、學校集資50多萬元，設置沿線安全護欄，于2009年1月21日順利開通城鄉公交班車。應當說，具有相當素質和能力的代表，確實在溝通和反映民意上，充分發揮了其主體作用。

二、溫嶺人大代表工作站在實踐中面臨的問題

人大代表是目前我國代表民意，表達民意，維護人民群眾利益的主要群體，但對于人大代表如何更好地表達民意，一直以來都是探討的熱點問題。溫嶺人大代表的監督功能通過民主懇談參與政府預算正日益發揮著越來越大的影響，得到專家的高度肯定。溫嶺的人大代表工作站建設，本意是突出基層人大代表的民意功能，但始終無法如參與式預算一樣引起政府、專家甚至民眾的高度重視。究其原因，是在實踐中仍存在多方面的問題和制約。

(一)定位困難

“人大代表聯系選民群眾是其代表制的生命源泉所在，人大代表不聯系人民群眾，不去了解民情，反映人民群眾的意愿，表達人們的利益，就沒有人大代表和代表制度存在的必要。”①蔡定劍:《中國人民代表大會制度》，人民出版社2003年版，第197頁。在我國，由于種種原因，選民和人大代表之間的直接交流并不多，選舉后的監督也存在著制度空缺，這使得人大代表不足以擔負起為選民代言的任務。②劉杰:《中國政治發展進程》，時事出版社2007年版，第83頁。人大代表的標準主要應當是參政議政的能力，以及是否有為人民講話的膽量和獻身精神。但在現階段很多人把“人大代表”當作是一種榮譽稱號或者為方便個人辦事的手段，缺乏責任感，沒有履行自己應該履行的責任，沒有把公眾的意志表達出來，讓國家與公眾之間得不到有效的交流與溝通。由于人大代表主體定位的不清晰，人大代表工作站缺少統一的法律定位和權威的制度支持，人大代表通過人大代表工作站開展活動還是處于摸著石頭過河的狀態。2009年3月溫嶺市人大常委會在箬橫召開的代表工作站創建現場會上，把代表工作站定位為:代表服務選民的“服務區”、學習交流的“加油站”、代表工作的“示范點”。這樣的定位應當說還只是初步的，相對來說比較抽象，不乏不夠精準的比喻性語言。將人大代表工作站的功能準確定位，事實上涉及到人大體制、人大與政府關系等眾多因素。

(二)權力虛位

人大代表沒有實質權力，難以理直氣壯地代表民眾利益，名正言順地提出訴求，只能作為民眾的代言人反映情況，有限行使權利。在人大代表工作實際運行過程中，由于長期以來人們潛意識中政府的權威高于立法機關，地方官場存在根深蒂固的官本位思想也導致了權力虛化。在基層，政府相關部門辦理積極與否，往往取決于部門領導或更高領導的態度，而不是代表議案、建議。箬橫鎮廟南河代表工作站曾經受理一位村民的長期“黑戶口”問題，在將問題轉交派出所后，一個多月毫無回音。在工作站的再三催促和監督下，派出所才提出了解決的方案。在這樣的背景下，居民群眾也容易認為人大代表沒有權力，只是一個形式，不愿通過人大代表來解決問題。人大代表還缺乏能真正反映群眾訴求，為老百姓辦實事的能力。同時，基層人大代表履職活動一般都是在鎮人大的組織下開展活動，受體制限制，代表個人及代表小組無法自由地開展征求民意、受理民意活動，也不能以人大代表名義向有關職能部門反映民意、解決民意，活動內容和范圍也都比較有限，代表們還普遍沒有形成自主履職的意識，與新時期下基層人大工作不相適應，與滿足群眾不斷增長的利益訴求不相適應。

(三)能力受限

擔任“工作站”的工作是義務的，沒有任何報酬，決定了人大代表要具有自我奉獻的精神。但由于人大代表不是專職的，造成人大代表沒有更多的時間和精力從事調研工作，同時人大代表的專業知識、再學習能力和動力、政治訓練不足，因此人大代表無法有效地履行反映民意的職責。特別是基層代表視野相對狹窄，學歷普遍偏低，缺乏足夠的時間與精力為選民利益奔走呼號，有的甚至還要為生計奔波，根本沒有精力和條件去履職，更別說與政府部門溝通甚至叫板。在實際運作過程中，人大代表工作站所承擔的工作，往往是社會各種利益的交集點，是最容易發生激烈碰撞的地方，它要求人大代表具有與行政權力部門打交道的技巧，還必須具備一定的法律、政治等知識，能有效地發現問題、分析問題和解決問題。但這正是基層人大代表最缺乏的。

為了增強代表們的履職能力，溫嶺人大已經組織了一系列的活動和培訓，組織代表學習《憲法》、《組織法》、《代表法》等法律和法規知識，采取代表之間互相經驗交流、外出實地考察等靈活多樣的學習培訓形式。廟南河工作站的人大代表，還集中在溫嶺市黨校邀請臺州市人大代表和臺州市信訪局進行法律與信訪知識的培訓，市人大代表工委、信訪辦同時也為代表們作了一場人大代表如何履職和接訪工作的專題報告。應當說，這些培訓學習，確實使工作室的人大代表們學到了知識，交流了經驗，開闊了視野，但與人大工作站所要承擔的工作與任務的要求相比，人大代表們如何在履職實踐中不斷增強自己的履職能力，仍然任重道遠。

三、進一步推進完善人大代表工作站建設的路徑

國家和社會穩定至少需要兩個重要的因素:上面決策民主，順乎民意，能依法辦事;下面民意暢通，群眾的意志和利益能得到反映和實現，群眾的不滿情緒能得到排解。上述決策民主的前提是民意暢通，而民意暢通則需要人大代表的有效銜接。“和諧社會不是‘完美的社會’，而是對社會的不完美性和缺陷進行積極補救的社會。”①張國清:《和諧社會研究——從政治學到政治科學》，人民出版社2006年版，第2頁。人大代表工作站也可以看作是建設和諧社會中積極補救，實現潤滑的方法。人大代表工作站作為新生事物，是一項新的工作，沒有現成的經驗可學可鑒，唯有不斷探索，才能創新發展。

(一)解放思想，重視人大代表的民意表達功能

人民代表大會是我國的根本政治制度，也是最重要的民意表達機構，我國民意表達制度的完善應首先著眼于人民代表大會這一民主政體的完善。作為保證人民當家作主的根本政治制度，人民代表大會為維護最廣大人民群眾的根本利益提供了制度保障，是反映民意、整合民意的主要民主渠道。

1、合法性

《憲法》第二條規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條規定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”《代表法》規定，“人大代表應當同原選舉單位群眾保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”。由此，人大代表行使的權力是國家性質的權力，或者說國家授予的權力，而這權力的根源在于人民的委托。所以，人大代表首先應表達人民的意愿，成為人民的“代言人”。政府通過人大代表的工作，使政府行為具有某種親民性和開放性，人大代表的民意渠道功能具有合體制性和權威性。

2、功能性

人大代表有兩個功能:一是民意功能，二是監督功能。民意功能意味著人大代表應是人民的代表、人民的發言人，首要職責是反映民生、民意，體現民眾的想法，維護人民的利益。要對民意進行了解和整合，收集民情，整合民意，在選民與人大之間進行溝通、傳遞信息，并且要真實而恰當地表達選民的利益。在實踐中，基層人大代表平時和人民群眾生活在一起，熟悉基層情況，了解群眾心聲，有代表選民表達意愿的權利。同時，人大代表往往在群眾中有一定的威望，在維護基層社會穩定中有天然的優勢。因此，讓人大代表當好化解基層社會矛盾的參與者，在創新社會管理、促進社會和諧中發揮職能作用便顯得尤為重要。

3、現實性

當前，社會矛盾日益積累，民眾不滿情緒日益加強。公眾的訴求可能因與政府關系惡化而使維權的成果不穩定或不安全，每一次的對抗性行動都要承受沉重的時間、物質和精神負擔，這是各方都不愿看到的結局。在政府方面，信訪、網絡等民意表達渠道一旦處置不當，容易造成更大的社會不穩定。人大代表的民意化和理性化，可以大大緩解因訴求爆炸而渠道又不通給政治體制帶來的巨大壓力。所以，對雙方來說，民眾共同權益的維護，最終還得通過體制內的渠道才能實現，政府只有開發現存的體制資源來疏導民意，沖突局面的控制才有可靠保障。體制中最適合民間與政府互動的要件就應是人大代表，通過人大代表反映社情民意，應是雙方博弈過程中彼此雙贏的最佳選擇。

(二)積極實踐，多渠道保障人大代表工作站科學發展

1、改善履職環境、提高履職意識能力，完善人大代表工作站運行的主客觀條件

人大代表工作站的出現，事關我國人大代表制度這一根本政治制度。如果賦予人大代表和人大代表工作站更多的權力，則必須得到上級人大和當地黨委的許可，否則要承擔一定的風險。政治體制改革中，人大制度的改革非常重要，包括人大代表工作站建設，這需要領導者的推動，也需要領導者的勇氣。人大代表積極性的高低，跟政府領導和人大領導對代表意見的重視程度密切相關。凡是政府重視的地方，代表們覺得自己能發揮很大作用，積極性高;凡是政府不重視的地方，人大代表就缺少主動性。工作站負責人的合理選擇對于有效開展工作十分關鍵。負責人首先要有工作熱情，要具備服務人民的意識和奉獻精神。其次要具備一定的人大工作能力和水平，能較好地反映和解決群眾訴求、問題。譬如，溫嶺在選擇人大代表工作站負責人就把履職熱情、個人能力和群眾威信當作重要標準，同時還要具備強烈的責任感。

2、落實人大代表的民意代表功能，保證人大代表工作站具有實質內容

作為保證人民當家作主的根本政治制度，人民代表大會為維護最廣大人民群眾的根本利益提供了制度保障，是反映民意、整合民意的主要民主渠道。人大代表是國家和公眾之間的橋梁，是民意最有力的代表者。然而，這支最為成熟、理性的民意表達與監督力量，卻在網絡民意洶涌的今天被忽略。如何進一步發揮人大代表這一民意表達的制度化渠道，喚醒“代表意識”回歸到民意軌道?如何促使人大代表用更加開放的心態與積極的方式，關注公共利益，最充分、最廣泛地反映民情民聲?首先是對民意的了解和整合。收集民情，整合民意，在選民與人大之間進行溝通、傳遞，這是人大代表回歸選民的第一步，它要求代表善于體察民情，并對不同的選民意見進行合理分析和整合，以確定他們的真實意愿。這一目標的實現方式多樣，最基本的途徑就是加強代表與選民的聯系。其次是真實而恰當地反映選民的利益。選民個體的利益是分散的，甚至是相互沖突的。人大代表反映選民的利益，并不是個體利益簡單的直接反映，而是站在更加客觀的立場，在解決單個個體利益訴求的同時，反映的是更多個體利益的綜合。

3、完善人大相關制度，保障人大代表工作站的制度化規范化運行

人大代表的民意表達制度需要進一步的完善和細化。人民代表大會制度是我國的政體，人大代表的民意功能的發揮離不開人民代表大會制度這一民主政體的完善，如人大選舉中的提名、確定候選人的制度尚需完備;人大代表議案產生的具體程序亟待規范;完善人大議事制度，引入自由辯論等等。要密切人大代表與選民的聯系，拓寬代表聯系人民群眾的渠道。各級人大代表依法由選舉產生，受原選區選民或原選舉單位監督;在任期內，人大代表代表人民的利益和意志，依法參與和行使國家權力。在實踐層面，探索人大代表的履職范圍，擴張人大代表的履職權限，完善人大代表工作站的工作機制和運行機制。重視人大代表的地位，基層黨委政府、各部門應積極支持配合人大代表和人大代表工作站開展調研、視察等活動，保障人大代表工作站辦公場地、辦公用品及必要的經費，保證人大代表行使應有的權利，積極發揮人大代表和人大代表工作站作用。

4、完善民意匯集處理工作機制，確保人大代表工作站落到實處

如何探索群眾意見的出口問題，使群眾反映的問題能夠得到落實，是建立人大代表工作站的出發點。群眾反映意見和問題，這是民情的進口環節。但光聽還不夠，還要有出口、有落實的環節。如果只聽不辦，只進不出，群眾會對人大代表和人大代表工作站的作用失去信心和期望。真正的代表所反映的事情不論巨細，哪怕是一件很具體的小事情，只要是真實的，是關系到所代表利益群體切身利益的，并且是應該引起人們注意和必須盡快得以解決的，就有價值。基層代表要對不同的選民意見進行合理分析和整合，以確定他們的真實意愿。要定期向居民公眾公布、反饋有關部門對相關問題的處理意見，每個訴求都要有回音，解決不了的問題也要說明原因。對人大代表反映的民眾的訴求，基層政府應高度重視，落實專門機構或人員進行處理，努力在解決問題上下功夫，使群眾能真正感受到人大代表工作站制度帶來的好處和實惠。只有這樣，人大代表工作站制度才有生機和活力，才有生存的土壤和發展的空間。