政府購買公共服務:研究進路與展望

武靜周俊

隨著我國政府購買公共服務實踐的快速發展，相關的理論研究和案例分析也逐漸豐富起來。但相對于西方基于成熟的購買實踐的長期研究，國內的研究成果仍然比較蒼白和平乏。本文擬對西方政府購買公共服務的研究進行述評，并結合我國研究的現狀，指出我國政府購買公共服務研究應關注的重要議題和可能開拓的理論空間。

一、政府購買公共服務的理論框架

早在18世紀，英格蘭已開始購買路燈保潔服務。而在20世紀之初的澳大利亞，公共服務外包中就出現了有關成本、質量、公共責任優劣的爭論。70年代，受經濟危機與意識形態的影響，政府購買公共服務在西方獲得了蓬勃發展，公私伙伴關系在政府與私人部門和非營利組織間普遍建立。到90年代，政府購買公共服務已是西方政府基本的政策工具。世紀之交，眾多發展中國家也紛紛引入政府購買這項政策工具，政府購買公共服務逐漸成為一種世界性的制度安排。受實踐的推動，政府購買公共服務的學術研究也取得了豐碩成果，圍繞著“什么是政府購買公共服務”、“政府為什么要購買公共服務”、“政府如何購買公共服務”等問題，研究者們勾勒出了政府購買公共服務的基本理論框架。

(一)政府購買公共服務的內涵

對政府購買公共服務的內涵界定是政府購買公共服務研究的起點。在這一問題上討論眾多，共識漸趨形成。眾多研究者傾向于將“政府購買公共服務”與“公共服務合同外包”、“公共服務民營化”、“公共服務社會化”等概念等同使用。最有代表性的“合同外包”概念來自薩瓦斯(Savas)，他認為合同外包就是政府通過與私營企業、非營利組織簽訂關于物品與服務的合同，由私營企業與非營利組織來組織生產公眾所需的服務，而政府只是服務的提供者。①E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第73頁。“合同外包”并不區分政府所購買服務的具體類型，但隨著服務需求的變化，越來越多的學者將政府機關所需的后勤服務、公共工程服務等與公共服務相分離，而將公共服務理解醫療、教育、救護等人性服務(Human service)或社會服務(Social service)，購買公共服務因此也成為購買服務中的一種特殊類型。正是基于公共服務的特殊性，薩拉蒙(Salamon)認為，公共服務合同外包的主要對象應該是非營利組織。②萊斯特·M.薩拉蒙，《公共服務中的伙伴:現代福利國家中政府與非營利組織的關系》，田凱譯，商務印書館2008年版，第21頁。國內學者基本因循薩拉蒙的觀點，如王浦劬認為，政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或者公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務數量和質量，來交付服務費用③王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等，《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第4頁。;賈西津和蘇明等認為政府購買公共服務是政府通過契約化的形式，將公共服務外包給非營利組織，以提高公共財政的使用效率、增強公共服務的供給效力。④蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁，《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》，2010年第1期。而我國民政部日前也基于各地政府購買公共服務的實踐，指出政府購買公共服務的核心價值在于“授權”、“委托”與“合作”，不僅概括了在政府購買中，政府與社會組織之間存在復雜的委托－代理法律關系，更指出了在政府、社會組織和公民三方主體間應培育一種基于信任與責任的合作關系。

盡管對政府購買公共服務的對象存在不同意見，在中外學者的理解中，政府購買公共服務的核心要素仍然是一致的，它包括政府、受托者以及外包合同，其中，政府是購買主體，購買的形式是外包合同，購買必須有外在于購買主體的受托者。

(二)購買范圍

在明確了政府購買公共服務的主客體和形式要素以后，一個關鍵的問題是哪些公共服務是政府可以購買的?研究者們對這一問題的回答差異較大。梅塞(Mercer)認為，“地方政府所提供的每一項服務或所履行的每一項職能都能被承包出去。”⑤James L.Mercer，“Growing opportunities in public service contraction”.Harvard Business Review，1983，61，pp.178 －188.更多學者則同意公共服務能否外包需要一定的判斷標準，而標準主要存在于兩個維度:政府與服務本身的特性。在政府方面，研究者們通常采用排除法來論述不適合外包的服務類型。如波斯頓(Boston)認為，涉及政府核心職能的政策建議和制定、規劃、規制、法律強制執行及應急服務等不能外包。⑥J .Boston，The state under contract.Wellington:Bridget Williams.1995.唐納休(Donahue)指出，與私人承包商追求利益最大化不同，政府公務員對公共服務更有責任心，因此，在對提供者的判斷力、耐心及公正性有更高要求的服務領域不適合外包，例如社會福利及監獄服務等。⑦J.D.Donahue，The privatization decision:public ends，private means .New York:Basic Books.1989.就服務本身的特性而言，奧利佛·哈特(Oliver Hart)認為，那類質量難以度量的服務，由公共部門承擔則會更好。⑧Oliver Hart，Andrei Shleifer and Robert W.Vishny，“The proper scope of government:theory and an application to prisons”.Quarterly Journal of Economies，1997，112(4)，pp.1127 －1161.布朗(Brown)與博多斯基(Potoski)認為，低交易成本的服務最適宜外包，高交易成本的服務適合內部生產，混合交易成本的服務應視情況而定。⑨Trevor L.Brown，Matthew Potosk，i“Transaction costs and contracting:the practitioner perspective”.Public Performance＆Management Review，2005，28(3)，pp.326 －351.凱文·納維利(Kevin Lavery)列舉了采用合同外包提供服務的三個基本條件:服務的要求和標準能夠被清晰的表述;監督成本不是很高;存在提供服務的競爭性市場。⑩Kevin Lavery，Smart Contracting for local Government Services:Processes and Experience.Westport:Praeger publishers.1999，pp.1 －13.

與西方相比，我國尚缺少對政府購買公共服務范圍的深入研究。但有學者對我國公共服務外包實踐中較為活躍的領域進行了排序，依次是衛生保潔類服務，園林綠化、公路養護、養老服務和教育培訓服務。?句華:《中國地方政府公共服務合同外包的發展現狀:基于二手數據的分析》，《北京行政學院學報》，2012年第1期。

值得注意的是，理論上的討論與實踐中的購買范圍并不十分吻合，一些理論上并不適合購買的公共服務在實踐中卻能找到成功的案例。例如，按照布朗與博多斯基的觀點，理論上高交易成本的服務并不適合外包。但在美國實踐中，外包比率高的公共服務卻為交易成本也較高的公共服務，在州政府層面上，外包比率較高的是衛生保健、公眾服務和教育服務，這些服務的顯著特點就是交易成本高、公共性強。因此，對政府可購買范圍的討論，還需要引入更多的因素，比如制度環境、信任、組織的多元功能、合同外包的操作技術等，相應的研究有待深入。

(三)購買的基本模式

政府購買通過合同外包的形式進行，而合同外包具體又是如何完成的呢?根據對這一問題的回答，德霍(Dehoog)將政府購買公共服務劃分為三種基本模式:第一，競爭性購買。該種形式的購買以可被完全界定的服務、可實施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀的獎勵決定，以及客觀的成本和績效監控過程為前提。但德霍認為，這些條件在現實中難以具備，而且競爭式購買并不適用于人類服務、專業服務或研究與發展領域。第二，談判模式。該模式適用于供應商較少的領域，能包容不確定性和復雜性。第三，合作模式。合作則是一種適用于資源缺乏、政府經驗不足、高不確定性和復雜性條件下的政府購買模式。這種購買中往往只有一個供應商，合作基于相互信任，合同靈活可變，供應商與政府間關系平等。合作購買通常以前期通過競爭或談判模式形成的購買關系為基礎，它能夠杜絕為獲得合同而產生的機會主義，也能夠發揮供應方的專業優勢，能夠實現政府與社會合作謀求長遠利益的目的，因而也是澳大利亞等國較多使用的購買方式。(見表一)①表格整理自Ruth Hoogland Dehoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting”.Administration and Society，1990，22(3).

表一 政府購買公共服務的三種模式

在我國，對政府購買公共服務模式的研究，以王名、樂園的觀點最具代表性。他們通過對多地政府購買公共服務實踐的分析，根據承接公共服務的民間組織相對于作為委托方是否具有獨立性，劃分了獨立性購買和依賴性購買;依據購買程序是否具有競爭性，劃分了競爭性購買與非競爭性購買。(見表二)他們認為，目前大量存在的是依賴關系非競爭性購買以及獨立關系非競爭性購買，而獨立關系競爭性購買由于對民間組織發育程度和政府與民間組織的互信程度要求較高，目前在我國采用還較少。王名、樂園認為每種類型模式各有利弊，指出要從政府、民間組織以及社會大眾三個角度完善政府購買公共服務的制度建設。②王名、樂園:《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第4期。蘇明、賈西津等則將非獨立性購買視為一種形式性購買，認為它只是政府職能的延伸。③蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》，2010年第1期。

表二 我國政府購買社會組織服務的四種模式

關于政府購買公共服務的模式，國外學者關注的主要維度是公共服務供給市場的競爭程度和所購買服務的特性，而我國學者在競爭性之外引入了政社關系的維度，這是由我國社會組織發育不完善、對政府的依賴性大等因素決定的。這種體現我國特色的模式劃分在某種程度上是一種將舶來的理論本土化的努力，但顯見的是，我國學者提出的購買模式是基于案例歸納出來的，沒有理論演繹過程，用二元的方式對兩個維度進行劃分也過于簡單。從總體上看，中外關于購買模式的研究都還有較大的發展空間。

(四)購買的動力

雖然實踐上取得了大發展，但要從理論上回答政府為何應購買而不是生產服務并不是一個容易的問題。薩瓦斯從現實壓力、經濟推動力、意識形態動力、商業動力及平民主義等各方面分析了公共服務市場化的動力，認為，政府服務外包能實現低成本和高收益，有助于社會自治，能節省政府開支和迎合公共對小政府的需求，減少公眾對官僚機構的依賴。①E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第5至6頁。雷弗斯(Rehfuss)也曾指出，降低成本或改進管理、提高政策的靈活性是合同外包顯而易見的推動力量，可能也存在一些非常適合的政治原因，即民選官員的政治選擇促使社區進行更多不同的合同外包。②John Rehfuss，Contracting out in government:a guide to working with outside contractors to supply public services.San Francisco:Jossey －Bass publishers，1989，p.6.這意味著在外包決策中，對交易成本的理性分析與政治力量作用相互交織在一起，有時政治力量起著主要作用。

國內學者對我國政府購買的基本動機也有研究，歸納起來包括以下幾個方面:第一，仿效西方發達國家的成功實踐。張汝立、陳書潔基于對西方發達國家政府購買公共服務實踐研究，認為中國政府應吸收西方的經驗和教訓，探尋公共服務的良性化發展道路。③張汝立、陳書潔:《西方發達國家政府購買社會公共服務的經驗和教訓》，《中國行政管理》，2010年第11期。第二、日益增長的公共服務需求與政府專業服務能力有限之間的矛盾。王浦劬④王浦劬、萊斯特?M.薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第15至17頁。、陳暉⑤陳暉:《論政府購買社區公共服務》，《云南行政學院學報》，2009年第2期。、蘇明、賈西津⑥蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》，2010年第1期。等學者的研究表明，與社會對公共服務的需求日益多樣化和高質量化的趨勢相比，政府由于行政資源的限制、官僚體制的局限性、公共資金的有限性以及相關專業人才的匱乏等原因，在轉變公共服務方式和條件方面存在較大的剛性約束，因此需要吸收社會力量參與公共服務提供。第三，對公共服務主體多元化的需求與政府管理一元化之間的矛盾。張文禮、吳光蕓認為，建設服務型政府要求建構一個多元主體參與的合作網絡，政府不再是公共服務供給的唯一主體，而是必須與非營利組織、社區、民眾和私人部門一起來治理，推行公共服務的市場化和社會化。⑦張文禮、吳光蕓:《論服務型政府與公共服務的有效供給》，《蘭州大學學報(社會科學版)》，2007年第3期。

從中外學者的論述可以看到，政府購買是多種因素共同作用的結果，既有復雜的現實考慮，也體現了新公共管理理論、治理理論等的理論吁求，還具有一定的意識形考慮。但非常明顯的是，中國學者對政府購買動力的分析體現出更多的實用主義傾向，對西方實踐之于中國的實用性，缺乏深入的理論思考。

二、政府購買公共服務研究中的熱點

(一)圍繞“競爭”的爭論

市場化改革在當代政府改革中的重要地位是毋庸置疑的，作為市場化改革最突出的特征——競爭，也被眾多研究者認為在政府購買公共服務中發揮著重要的作用。奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)認為，競爭由于能夠通過為供應商提供生存和發展的機會而使其表現出良好的行為，因此，競爭與高效的合同履行有直接的聯系。⑧戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社2006年版。凱特爾(Kettl)指出，公共服務外包中的競爭不僅能夠彌補政府壟斷的不足，更能夠改善服務提供的效率，因為一方面供應商出于失去合同的擔憂，會更加對顧客負責，提供盡可能優質的服務;另一方面競爭能夠使供應商以更加接近真實成本的價格去贏得合同。⑨唐納德·凱特爾:《權力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第12頁。薩瓦斯也認為，競爭是民營化成功的關鍵，在缺乏競爭的情況下，作為壟斷者的政府在公共服務提供中缺乏有效利用資源的動力，因為它們不會因產品和服務質量的低劣受到懲罰。⑩E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第124頁。

至于政府購買公共服務中的競爭具體以何種形式表現出來，米楊格·拉姆斯(Meeyoung Lamothe)和斯科特·拉姆斯(Scott Lamothe)認為，公共服務購買中的競爭主要表現在兩個方面:參加投標的合格的供應商至少有兩家;公共服務購買的程序符合競爭性要求。?Meeyoung Lamothe，Scott Lamothe，“Competing for what?:linking competition to performance in social service contracting”.The American Review of Public Administration，2010，40.德霍也持同樣的觀點，并指出，政府要積極改善競爭性的公共服務外包程序，就要對以下幾點有充分的了解:潛在的供應商以及他們過去的績效記錄;公共服務本身的性質，尤其是公民或消費者所需要的服務;公共服務提供的方式以及公共服務各組成部分的成本。①Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environmental，behavioral，and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.

作為市場化改革的重要形式，政府購買公共服務的實質被看作運用市場提供公共服務。這種政府與市場的特殊結合，在宏觀上看可能同時克服了政府和市場的內在缺陷，但從微觀的角度，公共服務外包中的競爭也存在一系列缺陷。西方學者們從兩種角度對此進行了論證。

有學者提出要重新審視競爭與績效的關系。曾格(Zenger)指出，由于不信任及競爭關系的阻礙，典型的公共服務合同外包常常會抑制高績效，而不是增強績效。②Poppo，L.，Zenger，T.，“Do formal contracts and relational governance function as substitutes or complements?”.Strategic Management Journal，2002，23，pp.707 －725.施萊辛格(Schlesinger)等以及米爾沃德(Milward)與普羅文(Provan)甚至認為，競爭對效率與有效的合同履行是一種損害而不是促進，因為與競爭性市場相關的供應商頻繁更替損害了公共服務提供商網絡的穩定性，合作的缺失或導致成本的上升。③Schlesinger.M.，Dorward.R.and Pulice.R，.“Competition bidding and states purchase of services:the case of mental health care in Massachusetts”.Journal of Policy Analysis and Management，1986，5，pp.245 －263;Milward，H.B.，Provan，K.G.，“Governing the hollow state”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，22，pp.107 －129.此外，引入新的學習曲線所帶來的成本或許會超過通過競爭獲得的邊界收益。賴因(Rein)等人則出于競爭與公平關系的考慮，認為私人服務的成本效益和效率未必更高。他指出，市場方式的主要問題是，它無法履行政府供給中蘊含的再分配功能。盡管私人供給可以提供更多的選擇，但只有特定的人才能從這些選擇中受益，市場競爭將窮人排除在外，損害了公平。④Martin Rein，Eskil Wadensj，Enterprise and the welfare state.Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，1997，pp.7 －9.

另有學者認為，競爭發揮作用的理想條件在現實中不充分。德霍(DeHoog)認為，除了清楚地了解供應商以前的績效以及評估方式外，政府還應該主動改善競爭性采購程序，在選擇最佳供應商時進行理性決策以及對供應商進行連續性監管，但這些對政府而言并不容易做到。⑤Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environment，behavioral and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.凱特爾也指出，政府必須成為精明的買主，明確地知道需要什么以及選擇最佳供應商的評價標準是什么。盡管這不是確保供應商有效履行合同的充足條件，但它們已經成為使競爭性外包程序有效、提高外包績效的關鍵因素。然而，政府要成為精明的買主又需各種前提條件。⑥唐納德·凱特爾:《權力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第5頁。

國外學者對“競爭”之于政府購買意義的爭論意味深長，但對國內研究的影響甚微。這與我國政府購買大多屬于政府主導的“形式購買”、公共服務供給的競爭性市場尚不存在、作為受托者的非營利組織不成熟等直接相關。然而，這些因素雖然阻礙著研究的深入，但它們所反映出的中國問題的特殊性卻正可成為國際比較研究的重要理論來源，中國學者通過對政府購買的本土經驗的研究參與到國際討論中去也并非不可能。

(二)政府的合同管理能力

圍繞政府合同管理能力的討論在國外較為常見。研究們都承認政府的合同管理能力是政府購買能否成功的關鍵因素，有學者甚至認為，若政府無法有效地進行合同管理，競爭也會毫無意義。但是，對于成功的服務外包需要何種管理能力、政府如何獲得這些能力等問題尚未達成共識。

薩瓦斯指出政府在合同承包安排中的理想角色包括公共物品和服務需求的確認者、精明的購買者、對所購物品和服務有經驗的檢查者和評估者、公平賦稅的有效征收者和謹慎的支出者。⑦E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第73頁。從服務外包決策的出臺到合同的終結，薩瓦斯對政府的責任都進行了規定，但對政府如何有效實現這些責任卻沒有進一步的討論。威德爾(Wedel)曾指出，經過培訓的合同管理者、良好的組織結構以及現代管理技術的應用對服務外包合同的成功大有裨益。①Kenneth R.Wede，l“Government contracting for purchase of service”.Social Work，1976，3.凱特爾認為，一個精明購買型政府應該能錄用并獎勵那些受訓管理合同的人員，這些合同管理人員應該具備以下技能:起草明確而可行的標準、管理信息、審計以及談判;重新培訓中層官僚;政治官員必須具備對實際問題的敏銳感覺能力，并能建立一套程序確保公共利益至上;降低政治調門，利用必須要解決的實際問題作為一種手段來催化競爭理念的積極性并使之發生效用;避免對外承包政府的核心職能;要認識市場模式所引發的治理新問題。②唐納德·凱特爾:《權力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第166至168頁。

布朗與博多斯基認為，面對來自承包經驗、交易成本、政府結構與運作特點以及外部環境的挑戰，政府必須從三方面提高合同管理能力:可行性評估能力——決定公共購買還是內部生產;執行能力——保證合同有效實施和管理;評估能力——準確評估合同績效。③Brown，Trevor L.，Mathew Potoski，“Contract－ Management in municipal and county government”.Public Administration Review，2003，63(2)，pp.153 －164.而羅姆澤克(Romzek)與約翰斯頓(Johnston)則進一步區分了影響合同管理效果的有利與不利因素。他們指出，供應商的良性競爭、充足的資源、承包商績效測量的合理規劃、政府合同管理人員的強化培訓、承包商工作人員的能力評估、承包商財政管理能力的評價以及充足的外包理論基礎等都會對合同管理產生積極影響，而顧客支持群體的政治實力、分包商的復雜性以及承包商的風險轉移等因素則加大了合同管理的難度。④Romzek，Barbara S.，Jocelyn M .Johnston，“Effective contract implementation and management:a preliminary model”.Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(3)，pp.423 －453.總體而言，西方學者們的研究，初步形成了政府合同管理能力的框架。

表三:公共服務外包中政府合同管理能力框架

國內學者對政府合的同管理能力也有所關注。劉波等人認為，良好的政府合同管理能力需要具備以下要素:清晰的外包管理規則與程序、有效合規的績效監督、標準的績效評價體系、對項目技術的熟練掌握、對項目成功關鍵點的準確認知、部門間較強的合作意愿等。此外，他們還提出，領導支持、法律支撐、政府間競爭等政治因素也會對政府的合同管理能力產生中介效應。⑤劉波、崔鵬鵬、趙云云:《公共服務外包決策的影響因素研究》，《公共管理學報》，2010年第2期。朱玉知、張雯等認為，在購買公共服務中政府需要為合同管理確立預算，引導承包商自我管理;政府需要招聘優秀的合同管理者、運用合同審計和監督等有效手段對承包商進行監督管理、對合同中的潛在風險有明確清醒的認識等。⑥朱玉知、張雯:《政府購買養老服務的優化治理:基于合同制治理理論的思考》，《改革與戰略》，2009年第1期。總體而言，國內學者對政府合同管理能力的研究大都較為模糊，在政府合同管理能力的影響因素上也沒有達成共識，研究還需進一步深化。

(三)政府購買公共服務中的風險

在對政府購買公共服務最初的熱情追捧過后，越來越多的學者開始理性思考其所蘊含的風險。西方學者普遍認為政府購買公共服務的風險主要來自于供應商壟斷與購買雙方的投機行為。凱特爾指出，在政府購買公共服務中存在明顯的供給方缺陷與需求方缺陷。其中，供給方缺陷包括政府購買的服務根本就沒有預先存在的市場，政府的規定會在各種私人公司之間產生或增加服務需求;市場被一小股供應商把持并存在阻止新供應商進入的巨大障礙;市場會受到額外的成本和效益影響。需求方缺陷則包括政府無法獨立明確定義其所購買服務的品質和數量;政府無法克服與供應商的信息不對稱問題;政府內部的官僚政治轉移了政府管理外包合同的精力。①唐納德·凱特爾:《權力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第25至28頁。德霍格則通過對不同購買模式的分析，指出任何一種購買式都內含著不同的風險。他指出，投機取巧與非法行為容易在競爭模式找到;政府主導談判、內幕交易、購買程序不透明等問題則多發生在談判模式中;而廣受追捧的合作模式，盡管能夠發揮供應方的優勢，能夠實現政府與社會組織的合作，但也隱含著由合同關系轉化為依賴關系，甚至政府被供應商“俘獲”的風險。②Ruth Hoogland DeHoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting.”Administration and Society，1990，22.

我國學者也較多論述到政府購買公共服務的風險。部分學者分別從政府購買的法律依據不足、程序不規范、范圍不限等方面提示了購買中存在的問題。閆海、張天金認為沒有專門的法律法規規范政府購買公共服務的行為，地方性的指導意見也缺乏操作性，購買服務的隨意性大、效力低。③閆海、張天金:《政府購買公共服務的法律規制》，《唯實·法制建設》，2010年第6期。王浦劬指出，我國政府購買程序的規范化程度低，政府與社會組織的合作或是基于熟人關系，或是“內部化”合作。④王浦劬、萊斯特?M.薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第28頁。王振海、王義則指出政府購買社會組織服務中存在地域發展不均衡、城鄉發展不平等等問題，在解決城鄉公共服務均等化方面貢獻不大。⑤王振海、王義:《地方政府購買民間組織服務的現狀與對策》，《天津行政學院學報》，2011年第5期。部分學者則從政府與社會組織兩個方面分別分析了政府購買公共服務中存在的組織與管理風險。在政府方面，鄭蘇晉、焦述英等人指出，政府對公共管理的多元治理及非營利組織認識不足，政府缺乏改善管理、提升公共服務質量的動機，政府購買公共服務的內在動力也模糊不清。⑥鄭蘇晉:《政府購買公共服務:以公益性非營利組織為主要合作伙伴》，《中國行政管理》，2009年第6期;焦述英:《關于政府購買公共服務的探討》，《行政與法》，2010年第5期。在社會組織方面，鄧衛東指出，目前政府對社會組織開放的資源非常有限，參與購買的社會組織數量少、規模小，充分的競爭市場還沒有形成;而且在雙方的購買關系中，民間組織的獨立性受到侵蝕，對政府的依賴性比較強。⑦鄧衛東:《城市社區建設中的政府購買公共服務研究:以上海市為例》，《云南財經大學學報》，2011年第1期。

盡管政府購買公共服務的風險問題受到眾多學者關注，但無論中外，對這一問題的研究尚不深入和系統，尤其缺乏經驗支撐和實證分析，新的研究還有較大發展空間。

三、對我國政府購買公共服務研究的展望

我國關于政府購買公共服務的研究取得了一定的成果，但相比國外仍顯滯后，這集中表現在兩個方面，第一，研究領域比較狹窄。研究者們的關注點大多集中在兩個領域，一是引介西方。大多研究致力于介紹西方政府購買公共服務的理論和經驗;二是對我國政府購買公共服務的實踐活動進行經驗總結，并提出發展建議。這兩個領域的研究雖然有必要，但前者缺少對西方的做法如何能應用于中國進行深入討論，而后者大多形同調查報告，基本不涉及理論探討。即便是最近出版的關于政府購買公共服務的專著《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》一書也體現了上述特征，作者大篇幅介紹了中國購買公共服務的案例和英美等國家的經驗，但對很多重要的理論問題，如中外購買的異同、公共服務外包的界限等，沒有展開討論。研究領域的狹窄暴露了研究者們對政府購買公共服務的理解缺乏宏觀視野和深度關懷。

第二，對熱點話題關注不足。雖然中國學者“言必稱西方”，卻又與西方前沿研究相脫節。國外學者對“基于‘競爭’的購買真能促進效率嗎”、“政府有能力管理購買過程”、“政府購買面臨哪些風險”等問題的思考，促使政府在購買公共服務問題上更加審慎。我國政府購買公共服務面臨著市場經濟體制不完善，社會組織發育不良、政府公信力缺乏等特殊環境，國外學者所提出的問題在我國只會更為突出，但國內研究者卻并未對此展開討論，少量提及購買中存在問題的學者，也只是注意到法制不健全等表面問題，而沒有深入挖掘產生問題的深層次原因，更沒有將問題上升到理論層面進而開展嚴肅的學術討論。大力倡導引進西方做法，但忽視西方研究中的反思性研究，這在國內研究中表現突出。

基于以上不足，我們認為，我國政府購買公共服務研究的發展可以從以下三個方面尋找突破點:

首先，加強基礎理論研究。雖然合同外包早已經不是新鮮事，但公共服務合同外包卻是70年代以后才逐漸發展的，由于公共服務具有的“軟服務”特性，它的外包過程不可能象工程和技術等“硬服務”那樣明確，相應的理論問題也更加復雜。國外關于合同外包的研究非常豐富，公共服務合同外包的研究也相對成熟，但在一些重要問題上仍然還沒有形成理論共識。比如在購買公共服務的要素中，非營利組織越來越被視為主要的受托方，但是從購買理論的基石——市場競爭產生高效率——這一點來看，非營利組織間并不存在類似于市場的競爭性，公共服務為何主要外包給非營利組織，而非市場中的經濟主體?薩拉蒙等人的論述顯然還不完全令人信服。在可購買公共服務的范圍、購買形式、動力等問題上同樣意見紛呈，公認的理論框架還未形成。這意味著，國外的研究起步還不算晚，研究者們在沒有成熟理論的束縛下，正可結合本土經驗，建立自己的理論分析框架。為此，研究者需加強對于政府購買公共服務的基本理論的探討，尤其要關注西方學者所援引的“市場化”、“社會化”、“非營利組織”等理論之于中國的適用性，以及從傳統的公共服務提供方式轉向政府購買的可能性、可行性與轉型策略。

其次，加強實證研究。國內對政府購買公共服務的研究不缺乏案例分析，但卻缺乏建立在案例分析基礎上的實證研究。實證研究所要回答的是理論問題，而案例分析只是呈現個別經驗。我國目前處于政府購買公共服務快速發展的時期，購買公共衛生服務、培訓教育服務、養老服務、行業服務等的實踐非常豐富，這些實踐為研究提供了大量的生動案例。研究者們若能將對案例的調查報告式分析上升為理論研究，對于推進政府購買公共服務研究的發展無疑意義重大。同樣重要的是，研究者還需要有比較研究的視野，對國內不同地區、不同類型經驗的比較、國內經驗與國外的比較，將是推進理論發展的重要基礎。薩瓦斯關于民營化的研究和薩拉蒙關于非營利組織的研究正是建立在多國比較的基礎上的，這一點尤其值得國內學者借鑒。

最后，加強與國際前沿理論的對接。國內研究模仿西方有余，參與西方不足。在當前關于政府購買公共服務的熱門討論中，完全沒有國內學者的身影，即使在政府購買方面我們有先進的經驗，也無從傳播，而基于觀點交換的理論成長更無從談起。因此，國內研究者亟需加強與國際前沿理論的對接，就國外學者所討論的熱點開展本土化思考，對購買公共服務中的“競爭”、“風險”和“責任”等問題與西方學者展開討論，借此推進本土化理論框架的建立、提升理論的解釋力。當然，這項任務的實現必須以基礎理論研究和實證研究為前提，總體而言，國內研究者還任重道遠。