參政黨民主監(jiān)督效能評估及影響因素的實(shí)證研究

鄧凌

民主監(jiān)督是參政黨的基本職能，是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，也是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是一種非權(quán)力性質(zhì)、高層次、“異體”的政治監(jiān)督。參政黨民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨與民主黨派互相監(jiān)督的重點(diǎn)，共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，更加需要民主黨派的監(jiān)督。衡量參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮、價值彰顯的標(biāo)準(zhǔn)即是參政黨民主監(jiān)督效能。參政黨民主監(jiān)督效能，是指在中國民主政治運(yùn)行過程中參政黨民主監(jiān)督達(dá)成預(yù)期結(jié)果或影響的程度。在參政黨民主監(jiān)督效能方面，過往研究較少，且已有研究大多集中于對提高民主監(jiān)督有效性的對策的探討，而疏于對其進(jìn)行客觀而系統(tǒng)的評估。本研究以實(shí)證的思路和方法，構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督效能評估體系，對參政黨民主監(jiān)督效能現(xiàn)狀進(jìn)行評估，分析其主要影響因子，探析提高民主監(jiān)督效能的有效途徑，以期厘清當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督職能發(fā)揮中存在的根本問題，更好地發(fā)揮參政黨的這一基本職能，從而不斷鞏固和發(fā)展中國多黨合作制度。

一、研究方法與研究設(shè)計(jì)

本研究主要采用訪談法、問卷調(diào)查法和文獻(xiàn)分析法，在全國選取了較有代表性的四個城市(北京、西安、重慶、廈門)進(jìn)行抽樣調(diào)查，調(diào)查對象包括民主黨派人士、一般群眾和中共黨員。本研究通過開放式問卷調(diào)查及專家評分來構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督效能評估體系的各主要因子，形成“參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷”，該問卷包括兩個分問卷，即自評問卷和他評問卷。自評問卷施測于民主黨派人士;他評問卷施測于中共黨員和一般群眾。

(一)研究工具:參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷的編制

參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷的編制是對參政黨民主監(jiān)督效能進(jìn)行客觀評估的重點(diǎn)。整個問卷編制的思路和步驟如下:

1.采用開放式調(diào)查和訪談對民主黨派人士、中共黨員、一般群眾進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查。問題包括:作為參政黨成員，您在民主監(jiān)督方面做過些什么工作?您認(rèn)為您在民主監(jiān)督工作中的長處和不足是什么?您在民主監(jiān)督過程中遇到的困難主要是什么?您對自己參與過的民主監(jiān)督工作有些什么樣的看法?如果用0—10分(0分為最低，10分為最高)來說明您對民主監(jiān)督工作效果的滿意度，您打幾分?您對當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督的看法如何?您認(rèn)為當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督效果好(或者不好)的原因是什么?為了取得更好的民主監(jiān)督效果，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取哪些措施?

2.對參政黨民主監(jiān)督的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析。

3.在以上兩個預(yù)備研究的基礎(chǔ)上結(jié)合初步的參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷的理論框架，形成參政黨民主監(jiān)督效能評估初測問卷。

4.對初測問卷進(jìn)行試測，運(yùn)用探索性因素分析等統(tǒng)計(jì)方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，剛好抽取到6個因子(“自評”和“他評”各三個因子)，方差貢獻(xiàn)率為55.296%，結(jié)合專家評定調(diào)整問卷的框架和題項(xiàng)，形成參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷第二稿。

5.對問卷第二稿施測，根據(jù)結(jié)果再次調(diào)整題項(xiàng)，如此反復(fù)，至第四稿，參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷的結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，題項(xiàng)確定。最終的問卷包括兩部分，即自評與他評。自評問卷包含三個因子，即“參政黨成員民主監(jiān)督效能感”、“參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能”、“參政黨民主監(jiān)督效果”;他評問卷包含三個因子，即“參政黨民主監(jiān)督地位和作用的認(rèn)知”、“參政黨民主監(jiān)督滿意度”、“參政黨民主監(jiān)督期望值”。

(二)研究過程

1.對參政黨成員的調(diào)查。主要采用自編調(diào)查問卷“參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷(自評)”、深度個人訪談、座談和以網(wǎng)絡(luò)為平臺的調(diào)查。調(diào)查發(fā)出“參政黨成員民主監(jiān)督效能評估問卷(自評)”400份，問卷返回后，對問卷進(jìn)行了回答完整性與真實(shí)性檢驗(yàn)，剔除無效問卷24份，保留有效問卷376份，有效率為94.0%。調(diào)查結(jié)果用spss18.0進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和處理。并對其中的12人進(jìn)行了深度訪談。

表1 被試(民主黨派人士)結(jié)構(gòu)表

對參政黨成員的調(diào)查中，被調(diào)查者年齡最小為28歲，年齡最大為62歲，從表1可以看出被調(diào)查者以41到50歲年齡段最多，占到總數(shù)的44.95%，這部分人既年富力強(qiáng)又具有較高的能力和水平，是參政黨履行民主監(jiān)督職能的中堅(jiān)力量;從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，90.96%的調(diào)查對象具有本科以上學(xué)歷，體現(xiàn)出參政黨成員高學(xué)歷、高素質(zhì)的特點(diǎn);調(diào)查對象中有各級人大代表11人，各級政協(xié)委員65人，各級特約人員55人。

2.對中共黨員和群眾的調(diào)查。主要采用自編“參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷(他評)”、深度個人訪談和以網(wǎng)絡(luò)為平臺的調(diào)查。調(diào)查發(fā)出“參政黨民主監(jiān)督效能評估問卷(他評)”300份，收回后，經(jīng)真實(shí)性和完整性檢查，剔除無效問卷34份，最后有效問卷為266份，有效率為88.67%。結(jié)果用spss18.0進(jìn)行對測評因素指標(biāo)和項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和處理。266名有效被試均來自重慶，并對其中5人進(jìn)行了深度訪談。

表2 被試(中共和群眾)結(jié)構(gòu)表

二、參政黨民主監(jiān)督效能評估結(jié)果分析

本次問卷調(diào)查采用自編的自評和他評問卷，分別對不同人群進(jìn)行了抽樣，調(diào)查表明:總體而言，參政黨民主監(jiān)督效能不高。自評問卷的三個維度中，除了參政黨成員民主監(jiān)督效能感得分較高之外，參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能和參政黨民主監(jiān)督實(shí)效的評價得分都偏低。他評問卷的三個維度中，對參政黨民主監(jiān)督地位和重要性的認(rèn)同度較高，但對其作用發(fā)揮的評價不同人群存在一定差異，另外，對參政黨民主監(jiān)督的高期望與民主監(jiān)督實(shí)效之間的落差使得參政黨民主監(jiān)督的滿意度較低。

(一)參政黨民主監(jiān)督效能的自評結(jié)果分析

參政黨民主監(jiān)督效能的自評主要從“參政黨成員民主監(jiān)督效能感”、“參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能”、“參政黨民主監(jiān)督實(shí)效”三個維度予以考察。

1.參政黨成員民主監(jiān)督效能感較高

民主監(jiān)督效能感屬于政治效能感的范疇，是指個體對于自身在民主監(jiān)督中所產(chǎn)生的影響力的認(rèn)知和信念，包括內(nèi)在和外在兩個層面。具體而言，內(nèi)在民主監(jiān)督效能感是指個體相信自己有能力理解和影響與民主監(jiān)督相關(guān)的政治事務(wù)、政治過程及政治活動的程度，即個體認(rèn)為自己具備影響民主監(jiān)督的能力，這是面向自我民主監(jiān)督能力的認(rèn)知。而外在民主監(jiān)督效能感則是指個體相信政府對其建議、意見會有所反應(yīng)并予以重視的程度，即個體對于外在政治體系回應(yīng)度的認(rèn)知程度。一個民主監(jiān)督效能感高的人，在民主監(jiān)督中會更積極、更主動。參政黨成員民主監(jiān)督效能感是預(yù)測參政黨成員產(chǎn)生民主監(jiān)督行為及其民主監(jiān)督活動參與度的重要指標(biāo)之一。

研究表明，總體上，參政黨成員民主監(jiān)督效能感較高。分別來看:(1)內(nèi)在民主監(jiān)督效能感較高，但存在一定差異。參政黨成員普遍對自身參與民主監(jiān)督的資格、理解政治事件的能力評價比較高，平均分值分別為4.8分和4.6分(5分為最高分)，且沒有出現(xiàn)年齡、學(xué)歷、地域和加入黨派時間長短的差異。他們普遍認(rèn)為民主監(jiān)督有利于集思廣益、促進(jìn)民主決策、科學(xué)決策、減少失誤、糾正偏差、遏制腐敗，作為參政黨的一員應(yīng)該也有能力履行好民主監(jiān)督這一重要職能。但對履行民主監(jiān)督職能的可能性和對政治信息的知曉程度評價存在顯著差異:一是年齡差異顯著，50歲以上的被調(diào)查者自我評價得分顯著高于其他兩個年齡段(40歲以下、40－50歲)。究其原因，發(fā)現(xiàn)這一年齡段的參政黨成員相較于其他兩個年齡段者的不同在于:加入黨派時間較長，絕大多數(shù)是黨派的領(lǐng)導(dǎo)、特約人員、政協(xié)代表之類，其職務(wù)決定了他們擔(dān)負(fù)著更多的民主監(jiān)督責(zé)任、可能接受到的政治信息更多，并擁有更多的民主監(jiān)督機(jī)會。二是地域差異凸顯，北京、廈門的被調(diào)查者自我評價得分顯著高于西安、重慶的被調(diào)查者。這與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平和思想的開放度相關(guān)，一般來講，經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化水平越高，政治意識越強(qiáng)，思想也越開放，當(dāng)?shù)攸h和政府也越愿意接受民主監(jiān)督，參政黨成員履行民主監(jiān)督職能的可能性也越大。(2)外在民主監(jiān)督效能感較高。對于黨和政府對其民主監(jiān)督中所反映的問題或提出的意見、建議的回應(yīng)度的評價，有41.2%的人認(rèn)為“高”，32.4%的人認(rèn)為“比較高”，10.8%的人認(rèn)為“一般”，僅有不到6%的人認(rèn)為回應(yīng)度“很差”。這與當(dāng)前各級黨和政府更加重視民主監(jiān)督，民主監(jiān)督不斷規(guī)范化、程序化、制度化有很大關(guān)系。但不可忽視的是，目前的民主監(jiān)督所涉及的問題多是微觀而非宏觀，多是提建議而非作批評，針對黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的監(jiān)督極少，并未觸及尖銳問題，所反映的問題一般都較好解決，因而可能得到黨政較高的回應(yīng)度。

2.參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能偏低

參政黨民主監(jiān)督機(jī)制，主要包括民主監(jiān)督權(quán)利的保障機(jī)制、民主監(jiān)督程序運(yùn)行機(jī)制、民主監(jiān)督主客體的約束與激勵機(jī)制、民主監(jiān)督的溝通聯(lián)系機(jī)制以及民主監(jiān)督的反饋回應(yīng)機(jī)制。參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能是指在參政黨民主監(jiān)督活動過程中各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行所達(dá)成的預(yù)期結(jié)果或影響的程度。

研究顯示，黨派成員對參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的評價都較為趨同，沒有顯著的年齡、地域等的差異。(1)認(rèn)為民主監(jiān)督權(quán)利保障機(jī)制效能不高。有61.4%的人表示“保障不到位”;最不滿意的是“民主監(jiān)督內(nèi)容缺乏制度化，可操作性不強(qiáng)”。(2)多數(shù)人對民主監(jiān)督程序運(yùn)行機(jī)制效能不滿意。有53.7%的人認(rèn)為“民主監(jiān)督還未程序化，隨意性較大”;93.6%的人認(rèn)為“民主監(jiān)督應(yīng)該有嚴(yán)格的程序制度”。(3)民主監(jiān)督主客體的約束與激勵機(jī)制效能低，大多數(shù)人認(rèn)為現(xiàn)有制度基本沒有對民主監(jiān)督的主客體形成有力的約束和激勵。(4)民主監(jiān)督溝通聯(lián)系機(jī)制效能較好。67.2%的人表示“目前民主監(jiān)督溝通聯(lián)系情況較好，機(jī)制比較健全”;但也有人認(rèn)為“知情渠道有限，信息不對稱”、“溝通不暢通”，信息和溝通的缺乏導(dǎo)致監(jiān)督往往觸及不了問題的實(shí)質(zhì)和根本。(5)民主監(jiān)督反饋回應(yīng)機(jī)制效能不高。52.4%的人認(rèn)為“黨政部門對參政黨民主監(jiān)督態(tài)度誠懇、反饋及時”;有30.6%的人認(rèn)為“民主監(jiān)督的反饋機(jī)制還不夠完善”，缺乏反饋的對象、內(nèi)容、形式、時間等的明確規(guī)定。

總的來看，參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能評估平均得分(各項(xiàng)總分均為10分)從高到低排序，依次為:民主監(jiān)督的溝通聯(lián)系機(jī)制效能(7分)、民主監(jiān)督的反饋機(jī)制效能(5分)、民主監(jiān)督程序運(yùn)行機(jī)制效能(4分)、民主監(jiān)督權(quán)利保障機(jī)制效能(3分)、民主監(jiān)督主客體的約束與激勵機(jī)制效能(2分)。參政黨民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效能評估平均得分總分僅為21分(總分50分)，效能偏低。

3.參政黨民主監(jiān)督實(shí)效不強(qiáng)

參政黨民主監(jiān)督實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)可從以下六個方面衡量:(1)各民主黨派對執(zhí)政黨和國家的方針政策、各項(xiàng)工作進(jìn)行民主監(jiān)督的權(quán)利是否能夠得到切實(shí)保障;(2)各民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督的渠道是否暢通，政治環(huán)境是否寬松，是否能夠做到知無不言、言無不盡;(3)執(zhí)政黨和政府工作人員對各民主黨派提出的意見、批評和建議是否能夠及時研究處理、鄭重作出答復(fù)、充分吸收采納、切實(shí)用于改進(jìn)工作;(4)執(zhí)政黨和政府有關(guān)部門是否能夠通過各種有效方式積極為各民主黨派履行民主監(jiān)督職能創(chuàng)造條件;(5)各民主黨派的民主監(jiān)督是否能夠有利于增強(qiáng)黨和國家的活力、維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益、促進(jìn)正確決策和減少失誤;(6)各民主黨派的民主監(jiān)督是否走上制度化、規(guī)范化的軌道。其中，最重要的標(biāo)準(zhǔn)是保障民主黨派的民主監(jiān)督權(quán)利和充分吸納民主黨派提出的不同意見①張新杰等:《參政黨的民主監(jiān)督功能研究》，載張惠康主編:《參政黨民主監(jiān)督功能研究》，中共中央黨校出版社2011年版，第19頁。。

依據(jù)以上衡量標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查顯示，被調(diào)查者對參政黨民主監(jiān)督實(shí)效的評價較低，普遍認(rèn)為我國參政黨民主監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)很好，但是實(shí)際效果不令人滿意。比如，在總體評價“我國參政黨民主監(jiān)督實(shí)效如何”的問題上，只有7.2%的人認(rèn)為“好”，15.2%的人認(rèn)為“較好”，也就是說，認(rèn)為參政黨民主監(jiān)督實(shí)效一般、較差、差的人達(dá)到了70%以上。在如何評價“執(zhí)政黨和政府相關(guān)部門對民主黨派提出的不同意見的吸納程度”上，僅有23.9%的人認(rèn)為執(zhí)政黨和政府工作人員對各民主黨派提出的意見、批評和建議能夠及時研究處理、答復(fù)、采納并以之改進(jìn)工作。對執(zhí)政黨、政府有關(guān)部門為參政黨民主監(jiān)督職能的履行創(chuàng)造條件方面評價較高，黨政有關(guān)部門正逐步建立健全對口聯(lián)系制度、特邀檢察員制度、專題調(diào)研制度等多種監(jiān)督制度，為參政黨民主監(jiān)督提供了一定條件和保障。

(二)參政黨民主監(jiān)督效能的他評結(jié)果分析

參政黨民主監(jiān)督效能的他評主要從“對參政黨民主監(jiān)督地位和作用的認(rèn)知”、“參政黨民主監(jiān)督滿意度”、“參政黨民主監(jiān)督期望值”三個維度予以考察。

1.對參政黨民主監(jiān)督地位和重要性認(rèn)同度較高，對其作用彰顯看法不一

關(guān)于中共黨員及一般群眾對參政黨民主監(jiān)督地位和作用的認(rèn)知，調(diào)查發(fā)現(xiàn):(1)普遍認(rèn)同參政黨居于民主監(jiān)督的主體地位，表示“非常認(rèn)同”和“認(rèn)同”的人達(dá)到89.2%。(2)在評價“民主黨派民主監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中的重要程度”上，認(rèn)為民主黨派民主監(jiān)督居于“重要”和“比較重要”的位置的人達(dá)到81.3%。但也有少數(shù)人認(rèn)為，“民主監(jiān)督說起來重要，實(shí)際沒什么重要的”。(3)對于參政黨民主監(jiān)督的作用，有的群眾認(rèn)為，“參政黨在政治地位上比較超脫，不受部門利益的影響，應(yīng)該將監(jiān)督重點(diǎn)放在對執(zhí)政黨和政府部門的決策、為政清廉等政務(wù)監(jiān)督方面，而不僅僅只是對一些具體問題進(jìn)行事務(wù)監(jiān)督”，“民主監(jiān)督的作用和影響還不夠大”;有的則表示“不太清楚民主監(jiān)督有何作用”。有47.9%的中共黨員則認(rèn)為，“當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督是起作用的”，“特約人員對對口聯(lián)系部門的監(jiān)督效果比較好”;但也有部分中共黨員認(rèn)為，“特約人員制度雖然在目前參政黨民主監(jiān)督各種形式中相對效果較好，但是這項(xiàng)制度還不夠完善，一年一兩次的評議使得監(jiān)督缺乏持續(xù)性和長期性，往往會流于形式”，對民主監(jiān)督目前所起的作用持“保留態(tài)度”，表示“不好評價”，這與參政黨成員對此的看法頗具一致性。由此，可以看出，對于參政黨民主監(jiān)督作用的評價，中共、群眾和參政黨成員有一定差別的。

2.參政黨民主監(jiān)督的高期望值與監(jiān)督實(shí)效之間的落差導(dǎo)致民主監(jiān)督滿意度不高

從調(diào)查結(jié)果來看，目前參政黨民主監(jiān)督的實(shí)際效果與人們的期望相比，還有一定的落差，這種差距導(dǎo)致了對參政黨民主監(jiān)督的低滿意度。(1)中共黨員和一般群眾對參政黨民主監(jiān)督的期待普遍很高。一位中共黨員談到，“黨執(zhí)政60多年來，成績很顯著，但是黨內(nèi)腐敗事件也層出不窮，其重要原因之一就是權(quán)力沒有得到有效監(jiān)督和約束，太‘集中’了。希望參政黨在監(jiān)督方面能做得更多”。群眾也表示，“沒有監(jiān)督的權(quán)力的可怕的，我們對參政黨民主監(jiān)督寄予厚望”。也有人指出，“中共太強(qiáng)大，參政黨民主監(jiān)督太‘軟’，實(shí)際效果欠佳”。(2)中共黨員和一般群眾對參政黨民主監(jiān)督的滿意度較低，表示“滿意”、“比較滿意”的人僅有24.5%，而表示“一般”、“比較不滿意”、“不滿意”的人達(dá)到了75.5%。“不滿意”的原因在于期望值與實(shí)效的差距較大。但兩者“不滿意”的側(cè)重點(diǎn)有所不同，中共黨員大多出于對監(jiān)督質(zhì)量欠佳的不滿，“一些民主監(jiān)督所作的批評、建議不切合實(shí)際，太理論化，沒法采納”、“有的監(jiān)督者說外行話，監(jiān)督水平不高”;而群眾則是認(rèn)為民主監(jiān)督重點(diǎn)沒有放在政治監(jiān)督上，“民主監(jiān)督不到位，尤其在反腐倡廉中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用”、“看不到參政黨對中共及政府部門領(lǐng)導(dǎo)尤其是‘一把手’的監(jiān)督”。在對我國幾種監(jiān)督形式的評價中，參政黨民主監(jiān)督得分最低，認(rèn)為“參政黨民主監(jiān)督還沒有輿論監(jiān)督作用大”，并且不少人表示對民主監(jiān)督不太了解。

三、參政黨民主監(jiān)督效能的影響因素分析

民主監(jiān)督作為參政黨的重要職能之一，與政治協(xié)商、參政議政相比最為薄弱，存在著很多不盡如人意之處。造成目前參政黨民主監(jiān)督效能偏低的原因是多方面的，通過對調(diào)查問卷及深度訪談的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，其主要影響因素存在于民主監(jiān)督的外部環(huán)境、主體、客體及機(jī)制四個方面。

(一)民主監(jiān)督外部環(huán)境欠佳

首先，參政黨民主監(jiān)督是“柔性”監(jiān)督，不具有法律的約束力和紀(jì)律的強(qiáng)制性，其意義和作用往往不易為人理解而被忽視。其次，由于封建殘余思想的影響造成民主觀念淡化，導(dǎo)致民主氛圍不濃，民主程度不高，民主意識不強(qiáng)，官本位思想嚴(yán)重，民主監(jiān)督在中國步履維艱，功能脆弱。再者，參政黨民主監(jiān)督的社會宣傳力度還不夠大，民主監(jiān)督還未深入人心，不知民主監(jiān)督為何物的人仍不在少數(shù)。雖然，隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，人們的政治意識逐漸增強(qiáng)，政治訴求逐漸增多，對參政黨的期望越來越高，但由于多黨合作制度的理論框架與多黨合作制度的實(shí)踐有一定距離，使得人們在參政黨民主監(jiān)督方面的心理落差比較大，部分人對民主監(jiān)督的信心不強(qiáng)。

(二)參政黨成員監(jiān)督意識缺乏與能力不足

從監(jiān)督主體來看，一方面，部分參政黨成員民主監(jiān)督主觀意愿不強(qiáng)。不少參政黨成員對民主監(jiān)督缺少正確的認(rèn)識。有的是不敢監(jiān)督、怕監(jiān)督(怕得罪人、引起領(lǐng)導(dǎo)和部門反感、怕打擊報復(fù)、怕越位)，存在畏難情緒;有的覺得難監(jiān)督(掌握情況難，知情渠道不暢，把握分寸難);有的是不愿監(jiān)督，認(rèn)為參政黨民主監(jiān)督是“軟監(jiān)督”、非權(quán)力監(jiān)督，作用不大，說了也白說，怕有“添亂”之嫌，因而缺乏熱情，與其說了也白說，倒不如不說，裝糊涂了事;有的對民主監(jiān)督的艱難性缺乏充分的認(rèn)識，期望值過高，一旦監(jiān)督愿望無法實(shí)現(xiàn)，便失去信心，影響了繼續(xù)監(jiān)督的積極性。另一方面，隨著現(xiàn)代政府部門的活動越來越專門化和技術(shù)化，對監(jiān)督者所需要具備的知識和能力的要求也越來越高。雖然黨派成員中很多都是專家學(xué)者，但他們對這些部門還是外行，在履行監(jiān)督職能時，有時是心有余而力不足。

(三)某些黨政領(lǐng)導(dǎo)對參政黨民主監(jiān)督認(rèn)識的不到位

針對“互相監(jiān)督”，毛澤東曾指出:“打倒一切，把其他黨派搞得光光的，只剩下共產(chǎn)黨的辦法，使同志們很少聽到不同意見，弄得大家無所顧忌，這樣做很不好。我們有意識保留民主黨派，就是要聽不同意見。”①參見李維漢:《回憶與研究》(下)，中共黨史出版社1986年版，第814頁。鄧小平也認(rèn)為，“由于我們黨的執(zhí)政黨地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補(bǔ)短，克服缺點(diǎn)，減少錯誤。”誠然，自己監(jiān)督自己就如同讓左手管右手一樣，總是很難的，如果再失去黨外監(jiān)督，就很容易滋生腐敗。但現(xiàn)在某些部門的中共領(lǐng)導(dǎo)干部對參政黨履行民主監(jiān)督的重大意義仍然認(rèn)識不足，缺乏主動接受監(jiān)督的自覺性。

(四)民主監(jiān)督機(jī)制的制約

民主監(jiān)督機(jī)制的不完善是直接導(dǎo)致參政黨民主監(jiān)督無章可依。一是缺乏具體的制度規(guī)定，監(jiān)督權(quán)利保障機(jī)制不完善。中共中央在1989年的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，以及人民政協(xié)在1995年的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，對參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、原則、內(nèi)容、形式、渠道、機(jī)制方面做了總的框架性的規(guī)定，但是這些規(guī)定對于監(jiān)督的具體程序、監(jiān)督結(jié)果和效力等都沒有詳細(xì)規(guī)定，因而，實(shí)際政治生活中的民主監(jiān)督職能不清晰，很多時候被參政議政職能所替代或包含。再者，監(jiān)督形式較為單一。某黨派秘書長表示，“目前，參政黨民主監(jiān)督主要通過:一是主委、副主委在協(xié)商會議等場合婉轉(zhuǎn)提出，二是特約人員的監(jiān)督。其他形式就很少了。”監(jiān)督隨意性較大。二是缺乏有效的民主監(jiān)督客體的約束和激勵機(jī)制。三是溝通聯(lián)系機(jī)制不完善，知情渠道有限，信息不對稱，溝通不暢通，尤其是政府主動與參政黨的溝通欠缺①鄧凌:《當(dāng)代中國政治生態(tài)變遷情境下參政黨民主監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新探析》，《理論導(dǎo)刊》，2011年第4期。。在中央層面，決策層比較注重發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督作用，但越往下，到了基層，能經(jīng)常與參政黨協(xié)商、主動接受監(jiān)督的單位就不多了。四是監(jiān)督的反饋回應(yīng)機(jī)制不完善，民主監(jiān)督結(jié)果的反饋不及時或是敷衍了事，“虛心聽取，堅(jiān)決不改”、解決問題難的情況時有出現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)督的實(shí)效大打折扣，也嚴(yán)重挫傷了參政黨成員監(jiān)督的積極性和熱情。

四、提高參政黨民主監(jiān)督效能的有效途徑

(一)優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境，保障參政黨民主監(jiān)督權(quán)利

民主監(jiān)督效能的高低在很大程度上取決于社會的大環(huán)境，與人們對它的知曉度、認(rèn)同度和支持度有直接關(guān)系，因此良好的民主監(jiān)督環(huán)境，對提高其效能極為重要。優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境，必須發(fā)展社會主義民主政治;端正中共各級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識，樹立“和而不同”的理念，提高他們對于民主監(jiān)督的認(rèn)同、重視和配合程度，增強(qiáng)接收監(jiān)督的自覺性;營造寬松和諧的政治氛圍，保障參政黨履行民主監(jiān)督的權(quán)利;借助媒體，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)民主監(jiān)督的民眾知曉度和社會影響力。

(二)明確參政黨民主監(jiān)督內(nèi)容，突出監(jiān)督重點(diǎn)

參政黨民主監(jiān)督不是事務(wù)性監(jiān)督而是政治監(jiān)督。因此，監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況，中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面，放在決策監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督上，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化監(jiān)督的目的、范圍、對象、任務(wù)、時間、內(nèi)容、形式、效力、評估等，積極履職。

(三)加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督能力

參政黨作為民主監(jiān)督的主體，其自身素質(zhì)和能力的高低直接決定了參政黨民主監(jiān)督效能的大小。因此，要提升民主監(jiān)督效能就必須加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督能力。這就要求參政黨要不斷加強(qiáng)理論建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升參政黨成員的政治理論水平、民主監(jiān)督意識，增強(qiáng)民主監(jiān)督責(zé)任感和使命感，努力學(xué)習(xí)當(dāng)前我國民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)的一些程序、規(guī)則、方式、方法，注重發(fā)揮個人專業(yè)優(yōu)勢，把專業(yè)知識和民主監(jiān)督工作結(jié)合起來，找準(zhǔn)民主監(jiān)督的角度和切入點(diǎn)，敢于監(jiān)督更要善于監(jiān)督，不斷提高民主監(jiān)督能力，從而提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。

(四)創(chuàng)新參政黨民主監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化

監(jiān)督機(jī)制是否規(guī)范、合理、切實(shí)可行，是參政黨民主監(jiān)督能不能保證產(chǎn)生實(shí)效的重要因素。創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化可從以下四方面進(jìn)行:一是細(xì)化《意見》要求，建立健全民主監(jiān)督權(quán)利的保障機(jī)制。在制度上，建立健全與之相關(guān)的具體條例或辦法;賦予監(jiān)督者在知情、質(zhì)詢、督辦、合法反對等方面的權(quán)力;解決監(jiān)督所需經(jīng)費(fèi)，規(guī)定經(jīng)費(fèi)來源。在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上，可在人大和政協(xié)中建立以負(fù)責(zé)監(jiān)督為主要職能的專委會，以此為重要依托，開展監(jiān)督工作;相關(guān)政府部門設(shè)專人負(fù)責(zé)民主監(jiān)督中的相關(guān)事宜。二是建立健全民主監(jiān)督主客體的約束與激勵機(jī)制。針對民主監(jiān)督主體，一方面要加強(qiáng)約束管理，制定“特約監(jiān)督人員管理辦法”和“特約監(jiān)督人員工作條例”;對監(jiān)督能力、監(jiān)督力度、監(jiān)督質(zhì)量進(jìn)行系統(tǒng)評價，定期考核評估;實(shí)行民主監(jiān)督責(zé)任制。另一方面也要加大在精神和物質(zhì)上的獎勵，對在履行監(jiān)督職能中做出突出貢獻(xiàn)者予以表彰。針對民主監(jiān)督客體，主要是對黨政領(lǐng)導(dǎo)，必須建立責(zé)任制度，確定責(zé)任人;將各級黨政部門接受民主監(jiān)督的數(shù)量、內(nèi)容及效果評估納入政府考核環(huán)節(jié)，作為評價主要領(lǐng)導(dǎo)干部績效的標(biāo)準(zhǔn)之一。三是建立健全民主監(jiān)督的溝通聯(lián)系機(jī)制，做好“事前”、“事中”、“事后”的溝通，拓展知情渠道。除進(jìn)一步加強(qiáng)已有的情況通報制度、對口聯(lián)系制度、民主評議制度、特約人員工作制度、監(jiān)督意見報送制度等之外，要創(chuàng)新信息獲取渠道，積極利用網(wǎng)絡(luò)，搭建信息交流網(wǎng)絡(luò)平臺，組織民意調(diào)查，從而健全監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)互動溝通機(jī)制。四是建立與黨委、政府共同督辦及情況反饋制度。做到有確定的反饋對象、明確的反饋內(nèi)容、適當(dāng)?shù)姆答佇问健⒋_切的反饋時間、反饋具有完整性和準(zhǔn)確性，促進(jìn)民主監(jiān)督落到實(shí)處。五是建立民主監(jiān)督與多種監(jiān)督形式相結(jié)合的協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮整體作用。