淺論海洋生態損害的法律問題
——以蓬萊19－3油田溢油事故為分析案例

2012-01-28 02:45:55楚道文

政法論叢 2012年5期

楚道文

(山東政法學院經濟貿易法學院，山東濟南250014)

一、案例回顧

蓬萊19－3是迄今為止中國國內建成的最大海上油氣田，面積覆蓋約3200平方公里，由中海油和美國康菲石油公司合作開發，康菲石油公司的全資子公司康菲石油中國有限公司為作業方，負責該油田的生產、開發。2011年6月4日，蓬萊19－3油田海面發現少量油膜帶;6月30日，海洋局介入調查。7月5日，國家海洋局初步調查認定:溢油污染840平方公里(劣四類海水面積)，單日溢油最大分布面積158平方公里，附近海域海水石油類平均濃度超過歷史背景值40．5倍，最高濃度是歷史背景值的86．4倍。國家海洋局同時認定:作業者康菲公司對本次溢油事故負全責。截至9月6日，溢油累計造成5500多平方公里海水污染，給渤海海洋生態和漁業生產造成嚴重影響。［1］在國家海洋局規定的8月31日“兩個徹底”的大限之后，9月14日，國家海洋局發布消息，監測結果顯示，蓬萊19－3油田的C平臺附近仍有間歇性油花溢出，并且每天上午都發現有小范圍油帶。11月11日，蓬萊19－3油田溢油事故聯合調查組公布事故原因調查結論:經調查，康菲石油中國有限公司在蓬萊19－3油田生產作業過程中違反總體開發方案，制度和管理上存在缺失，明顯出現事故征兆后、沒有采取必要的防范措施，由此導致一起造成重大海洋溢油污染的責任事故。［2］2011年12月29日，中國海洋石油總公司正式向民政部提交成立“中國海油海洋環境與生態保護公益基金會”的注冊申請，基金會將重點關注海洋生態環境保護。據中新網2012年4月27日電:國家海洋局公布蓬萊19－3油田溢油事故處理的最新進展，康菲公司和中國海油總計賠償16．83億元人民幣。其中，康菲公司出資10．9億元人民幣，賠償本次溢油事故對海洋生態造成的損失;中國海油和康菲公司分別出資4．8億元人民幣和1．13億元人民幣，承擔保護渤海環境的社會責任。［3］

另據報道，“十一五”期間，我國海洋石油勘探開發溢油污染事故共41起，其中渤海19起，南海22起。［4］雖然海洋石油勘探開發溢油污染所占比例并不大，但由于海上情況復雜，一旦發生溢油污染，消除其危害及影響的成本巨大，風險極高。［5］P91－100

二、海洋生態損害:不同于一般利益的損害

本文探討的海洋生態損害并非因蓬萊19－3油田溢油事故所產生的全部損害。海洋生態損害是指對海洋生態環境本身所造成的損害。［6］海洋生態損害屬于環境利益的損害，這不同于一般的人身、財產利益的損害。主要表現在:(1)在權利或利益主體方面，一般意義上的人身、財產都是某個或某些確定主體的權利客體，權利的所屬主體都是特定的。雖然法律賦予每個人以確定的權利范圍，但每個人行使權利的方式都有所不同，由此形成不同主體人身和財產權利狀況并不相同。這些權利受到損害之后也只能由這些特定的主體來主張，這就是包括《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中所規定的利益相關性或關聯性，①否則不能起訴或以其他方式主張權利或利益。海洋生態利益屬于全體社會成員，每個社會成員都處于平等的狀態，不能、也無法排除其他主體的存在和享用。因此，生態環境利益主體具有廣泛性和不確定性，這就導致在海洋生態利益受到損害之后的權利或利益主張往往處于尷尬境地——每個人都傾向于不愿付出利益主張成本，而僥幸地依賴別人的主張行為而使自己也受益。(2)在權利或利益客體方面，一般意義上的人身、財產都為特定的主體所占有、使用，這些客體的物質邊界是清晰的，能夠與其他的人身和財產準確地區分開來，也是法律上對不同主體進行權利分配的客觀基礎。一般意義上的人身、財產的邊界清晰特性也意味著:對一個人身、財產客體的侵害，一般不會直接對另一個人身、財產產生影響;這種影響的范圍和深度往往是可預測的、可控制的。［7］P93－97另一方面，除了人身之外，一般的財產在物質實體上往往不具有唯一性，一旦受到損害，可以相似物或替代物的形式加以賠償或彌補。因此，我們在一般的財產客體保護上采取的是“無損害則無賠償”的原則。然而，包括海洋生態環境在內的幾乎所有的生態環境客體在宏觀或中觀視域上能夠區分為海洋環境、陸地環境，陸地環境還可區分為森林環境、沙漠環境等，但這些生態環境客體在微觀層面上是粘連在一起的，內部在物質實體上都表現為無限的延展，很難確定一個具體的界限將海洋生態環境區分為A、B、C等部分，這就導致全體社會成員在作用于這些客體之時不能實現排他、獨占的享用。生態環境具有唯一性和系統性，我們對生態環境的損害的影響后果往往是不可預測的、甚至是難以控制的。生態環境一旦破壞往往很難恢復，也不能找到一個替代物來完全置換受到破壞的生態環境，而只能在某種接近的程度上進行一定的恢復。所以，對于生態環境的保護不應當以“事后的損害賠償”為原則，而應該以事前的“預防”為最高原則。(3)在權利或利益內容方面，一般意義上的人身、財產在利益性質上可以歸為私益，即私人利益。這種私益性意味著:利益主體以外的其他人既不能享有這一利益，也不能損害這一利益，否則就要承擔法律上的不利后果;私益受到利益主體的“嚴格看管”，別人不能或很難“越雷池半步”;私益一旦受到損害，也往往能得到及時有效的賠償或彌補。與此不同，海洋生態利益屬于典型的公益，即公共利益。這種公益性意味著:每個社會成員都可以享受這一利益，且這一享受公益的行為無需付出相應的對價，容易出現“公有地的悲劇”②現象;環境公益一旦受到損害，因“事不關己”或法律規定的缺陷等原因，往往不能得到及時有效的利益主張和利益賠償。這也是生態環境破壞之后很難得到恢復的法律原因。

海洋生態損害是生態環境本身的損害，具體包括海洋生態環境和生態系統的破壞、海洋生物資源的損失以及海洋環境質量與價值的減損等，也就是海洋生態環境的系統結構(功能)、生物要素和海洋生態服務能力三個方面的損失。(1)海洋環境是海洋生態系統和生物資源的依存根本。［8］P22海洋通過運動、輸運和擴散的物理自凈過程和生物、化學的生化自凈過程，使得海洋自身具有一定的污染自凈能力，即:當污染物的數量低于海洋環境容量時，海洋可以通過自凈能力凈化污染;反之，則構成海洋生態系統的破壞和內部生態過程的阻礙或喪失。所以，海洋生態系統的破壞是因污染程度超過海洋環境自凈能力之時的海洋自身內部的功能損害。這好比是一健康之身因服毒而成為病弱之體。海洋生態系統的損害往往是生物要素損害和服務功能損害的前因，即:正是由于海洋生態系統的損害，導致其無力支撐海洋生物資源的存續;并導致海洋對外服務功能的減弱或喪失。(2)海洋生物物種、種群是海洋生態系統的“活”的要素，是海洋生態系統的有機組成。海洋生物在海洋生態系統中起著穿針引線的作用，海洋生態作用的發揮得益于海洋生物等物質、能量的傳輸。由于海洋生物只適應某些特定的海洋環境條件，因此在決定海洋生態系統內的種群時，海洋環境條件往往發揮重要的作用。海洋環境和生態系統的嚴重污染會導致一個物種在質量和數量的減損、甚至是消失，進一步導致其他物種的質數的改變，且這一改變往往是向著惡化的方向——活力喪失、種群退化、衰竭直至毀滅。如若沒有了海洋生物的存在，海洋也就變成了死水一潭。因此，生物的損害是海洋生態系統損害的結果，也是導致海洋環境和生態系統進一步惡化的原因。(3)海洋環境或生態價值即海洋生態系統服務價值，是海洋生態及其要素對人類的有用性，是人類從海洋生態系統獲得的效益，他維持了人類賴以生存和發展的生命支持系統。海洋生態系統不但向人類提供實物型生態產品(如豐富的漁業資源等)，還向人類提供生態服務等許多方面的精神享受(如觀光、游泳、垂釣等)。應該認識到，價值和功能是不同的。海洋的生態功能是海洋生態系統的生物和化學現象，是一種客觀存在，即使沒有人類，這一現象也會發生;而價值總是客體相對于主體而言的，海洋的價值是海洋生態功能作用于人類的積極方面。可以說，海洋的每一項價值都有相應的海洋生態系統功能做支撐。海洋生態損害破壞了海洋生態系統，造成了海洋價值的減損或喪失，直接威脅到人類的可持續發展的生態基礎。

三、海洋生態損害的確定:范圍與評估

應注意區分的是，海洋生態損害的范圍與海洋生態損害索賠(或賠償)的范圍并不完全相同。海洋生態損害是一種客觀事實，這一客觀事實需要經過主觀化的判斷、遴選、評估之后才能上升為法律上可以主張的索賠范圍。這里有兩個問題需要明晰:索賠范圍的類型化及其評估問題。

生態損害事實一旦確認，則在生態損害索賠訴求中，因預防、治理、補償生態環境的費用及為上述費用的確定而從事的其他法律行為的費用都屬于海洋生態索賠的范圍，都應該由相關責任者承擔。因此，海洋生態索賠的范圍除了包括上述海洋生態損害的直接損失以外，還包括生境修復費(如:清污費用、灘涂修復費和沉積物修復費等)、生物種群恢復費、調查評估費。具體來說，生態損害索賠的范圍主要包括以下幾個方面:(1)預防費用。預防費用是指為了遏制、防止生態損害的發生、擴大或將損害的范圍、程度控制在最小、最輕的限度內所已經或將要采取的合理措施的費用。現實的生態損害發生之前，最起碼的是采取預防性措施。許多國家和地區的法律都對生態損害的預防性費用的索賠進行了明確的規定。例如，歐盟2004年的《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》第2條第10項將“預防性措施”定義為“對造成即將來臨的環境損害威脅的事件、行動或不作為所采取的旨在防止或降低損害的任何措施”。在實踐中，因政府在獲取信息、物質儲備和組織能力等方面有著天然的優勢，預防性措施往往是由政府主動采取的，相關法律也賦予了政府采取這一措施的職權。③(2)治理費用。與預防費用不同的是，治理費用是針對已經產生的污染和破壞問題進行清除、清理并使生態環境得以修復和恢復等方面的措施而花費的費用。治理費用可以分為兩個方面，分別是清除措施的費用和恢復措施的費用。一方面，在生態損害發生之后，必須及時地對損害源加以分離、降解或轉化，以在最短的時間內阻斷生態環境的進一步損害。從這個角度來看，清除措施對已經發生的損害是事后救濟，但對將來發生的損害之虞卻有預防的效果。也正因為此，有的國家或地區將清除措施作為防范性措施的一種具體表現。［9］P99但我認為，清除措施主要是針對已經產生的損害后果，它與預防性措施的出發點是不同的，應該將清除措施歸為治理措施。另一方面，恢復措施是采取生物的、物理的、化學的及生態的行動，將已被污染損害的生態環境恢復到未污染之前的功能和狀態，使得受污染的生態環境不再對系統中生物或其周圍環境產生負面影響。清除污染物并不意味著生態功能的恢復，因此，清除措施的費用無法涵蓋恢復措施的費用，我們有必要將恢復措施的費用進行單獨的考慮。(3)補救性費用。上述治理費用的確定有一個前提，即:生態損害是可以恢復的，且這一恢復過程在技術上是可行的、經濟上是合理的。但是，由于生態環境的不可逆性等特點，生態環境的某些方面(例如物種的滅絕等)一旦污染或破壞則無法或很難治理和恢復。④在蓬萊溢油事故中，因污染而導致的海洋底土的損害以及目前還不可知的(因為本次事故的生態損害評估結果尚未出臺)物種的損失都將很難進行恢復性治理，這就難以在法律上確定一個明確的賠償數額，原告的賠償之訴求缺乏支撐。損害是客觀的，但費用卻難以確定，難道施害者就不承擔責任了嗎?答案是否定的。當無法通過治理措施將生態的生態環境恢復到被損害前原有的狀況時;或者，雖然能夠恢復，但費用的支出具有不合理性，則對生態損害采取補救性措施幾乎已經成為環境法中的一種共識。［9］P105例如，德國《聯邦自然保育法》第19條第4款規定:聯邦的州……可以單獨規定補償性措施和貨幣賠償;如果聯邦的州批準的對自然干擾的行為，但對自然環境的損害無法補救或抵消時，必須提供替代性的環境修復措施的貨幣賠償。［10］此外，因主張海洋生態損害賠償而產生的費用，包括評估費用、訴訟費用等都應屬于索賠的范圍。

還應該認識到:只有法律規定中的利益才是受到法律保護的利益，也就是說，海洋生態損害的索賠也只是受害方的利益主張;這一主張是否獲得實現，還必須有法律的支持。海洋生態損害或相似概念規定在了我國多個法律文件中。較早的相關規定出現在1982年制定、并于1999年修訂的《海洋環境保護法》中。按照該法第95條第1款之規定:海洋環境污染損害是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。這里規定的環境污染損害與理論上的海洋生態損害的內涵較為接近。此外，該法第90條第2款也做了相關規定。直接對“海洋溢油生態損害”進行定義的法律文件是2007年國家海洋局發布的《海洋溢油生態損害評估技術導則》。該《技術導則》對海洋溢油生態損害的范圍做了較為全面的規定。該《技術導則》第3條規定:所謂海洋溢油生態損害是指因海洋石油、天然氣勘探開發、海底輸油管道、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發事故造成的石油或其制品在海洋中泄漏而導致海域環境質量的下降、海洋生物群落結構破壞及海洋服務功能的損害。該《技術導則》第7條又進一步規定:海洋溢油生態損害的對象包括海水質量損害、海洋沉積物環境損害、潮灘環境損害、海洋生物損害、典型生態系統損害和海洋生態系統損害等六個方面。

索賠范圍不等同于索賠數額。對于海洋生態損害的索賠，還需要根據污染的范圍和程度，進行相應的海洋生態損害評估。評估的主要目的在于:通過現場調查、資料收集，結合溢油鑒別技術、數值模擬技術等確定受損害的對象范圍及程度，進行損害評估工作，為海洋溢油事故的調查、處理及生態損害費用計算等提供技術依據。［11］P29－34遺憾的是，《海洋環境保護法》作為我國專門的環境保護的法律規定，并未對生態損害的評估問題做出規定。于是，許多學者認為我國缺乏海洋生態損害評估的法律規定，并由此認為這是蓬萊19－3油田溢油事故而造成的海洋生態損害的國家索賠工作所面臨的主要障礙。［12］其實不然，前述《海洋溢油生態損害評估技術導則》(HY/T 095—2007)就是2007年國家海洋局發布的專門適用于海洋溢油生態損害的行業標準。該《導則》規定了海洋溢油對海洋生態損害的評估程序、評估內容、評估方法和要求。2011年5月，環境保護部頒布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環境污染損害數額計算推薦方法(第I版)》。其中規定的環境污染損害評估范圍包括:人身損害、財產損害、生態環境資源損害、應急處置費用、調查評估費用、污染修復費用、事故影響損害和其他應當納入評估范圍內的損害。在地方性法規方面，山東省走在了全國的前列。2010年6月，山東省在國內率先出臺了《海洋生態損害賠償和損失補償的相關辦法》，其中規定，凡違規建設項目用海所造成的海洋生態破壞為損害賠償，凡合法建設項目用海所造成的海洋生態破壞為損失補償。造成50公頃用海生態損失，應當繳納1000萬元海洋生態損失補償費;造成1000公頃用海生態損失，應當繳納2億元損失補償費。依據這些規定和標準，我們是能夠較為全面和準確地評估蓬萊19－3油田溢油事故所造成的生態損害的。可以說，我國已經初步具備了關于海洋溢油生態損害評估的法律規定。但是，上述標準在性質上屬于國家或行業標準，在海洋溢油生態損害索賠的主體、程序要求、限額、責任類型等方面都沒有、也不可能做出規定。而山東省的地方性規定顯然也不能適用于全國性的海洋溢油生態損害的索賠。據悉，國家海洋局已經完成了《海洋生態損害國家索賠條例(草案建議稿)》的起草工作，但遠水解不了近渴，就海洋溢油生態損害的評估問題我國還面臨著較大的法律障礙。

在評估的操作方面，還有兩個具體問題需要強調。一是關于評估的主體。在蓬萊19－3油田溢油事故發生后，我們主要是在國家海洋局、漁業局等政府機構主導下開展評估工作，而并未引入市場化的評估機構。這樣做的原因在于國家海洋局等政府機構掌握著專業的評估人員和評估設備、技術，而市場化的生態評估活動卻發育不全。［13］P86－92但我們認為:國家海洋局等機構在委托評估機構進行評估時，應當盡量委托與自己沒有所屬關系的中立機構進行評估;如果國內不具備條件，甚至可以委托國際上的專業評估機構。否則，一旦訴諸法庭審判，由其所屬機構做出的評估報告在證據效力上將會大打折扣。二是關于評估的時點。評估應全面、詳細地反應溢油事故發生前、后受損對象的狀況。海洋已有生態損害的評估應該首先進行現場調查，而且在時點的選擇上應該合理。《海洋溢油生態損害評估技術導則》第4．2條規定:海洋溢油生態損害評估的現場調查應在溢油事故發生后盡可能短的時間內啟動。之所以這樣規定，是因為污染物質、損害程度等都會隨著海水流動、海風、水溫的變化而發生自然的降解、遷移或轉化，這就無法客觀地評估損害的實際情況。

四、海洋生態損害的索賠:主體與舉證

在墨西哥灣漏油事故后，英國石油公司在美國官司纏身。有司法部這樣的政府部門提起的訴訟，也有環保民間組織(環保NGO)提起的公益訴訟，還有私人律師事務所代理污染受害者提起的侵權訴訟。［14］英國石油公司自事故發生伊始，不僅迅速采取有效措施，而且積極承擔責任。6月16日，在不到兩個月的時間里，美國政府就與英國石油公司達成共識，由英國石油公司創建一筆200億美元的基金，專門用于賠償漏油事件的受害者。墨西哥灣漏油事件能如此迅速處置，基于三點:一是美國政府的強硬態度;二是美國《油污法》為應急處理和事后賠償提供了法律保證;三是美國人強烈的環保意識。［15］P19

海洋生態損害屬于公益性的損害。現在的問題是:誰來向公益性的損害主張權利?國家是我國海洋自然資源的所有權人，《物權法》、《民法通則》等一般性法律均為這一國家所有權提供了堅實的實體法依據。油污泄漏導致海洋生態環境損害，同時也侵害了國家的海洋資源所有權。［16］P72－78因此，由作為所有權人的國家據此提起民事訴訟是保護這一國家所有權的有法可依的法律救濟途徑。《海洋環境保護法》第90條第2款規定:對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。根據這一規定，國家海洋局在海洋環境遭受破壞、國家遭受重大損失的情況下，肩負著代表國家提起損害賠償訴訟的重任。2010年最高人民法院發布了《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，要求各級法院依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件。因此，2011年8月16日，國家海洋局北海分局表示要向溢油事故責任方提起訴訟，并向全社會公開選聘法律服務團隊代理此案。⑤不過，一個棘手的問題是我國法律是否為海洋所有權提供了足具操作性的指引來實現權利救濟?答案是否定的，由于我國尚未建立起完善的海洋生態損害索賠訴訟機制，盡管國家海洋局公開招聘了法律服務團隊，但要真正進入訴訟程序還將面臨許多困境。

然而，就生態損害而言，國家政府部門直接起訴侵權人多有不當。一方面，中國現有法律法規并未規定生態法益屬于國家利益;另一方面，相關政府部門已經享有行政處罰權力。能否如美國墨西哥灣漏油事故中，由環保NGO提起公益訴訟呢?與財產損害不同，生態損害體現為侵害了作為公共利益的生態環境。此種法益并不屬于任何具體的個人或者組織，而是屬于一種極為重要的公共利益。由于公共利益并不等同于政府利益，因此政府組織并不必然作為生態利益的權利人。從目前各國普遍的做法來看，環保NGO往往成為提起保護生態法益的合法訴訟主體。遺憾的是，在現階段，環保NGO可以提起環境公益訴訟的規定僅見于一些地方的規范性文件;我國還沒有關于環保NGO作為原告而直接提起環境公益訴訟的全國性立法。但這并不意味著NGO在訴訟中不能發揮任何作用。2011年8月17日，中華環保聯合會委托律師向國家海洋局發出律師函，建議國家海洋局盡快向有管轄權的法院提起民事訴訟，從而對康菲石油啟動民事司法程序。當然，從長遠看，現實問題的復雜性要求環境保護立法與環境公益訴訟應有整體眼光和大局觀念，改革的著力點應當特別突出環境公益訴訟中公眾參與機制的構建，從而將環境保護法的定位從行政管制法本位向社會法本位推進。

案件事實的確定，需要通過證明責任的分配來實現。侵權訴訟中證明責任的承擔，法律采取一般規定加特別規定的做法。即如果法律對某種侵權訴訟的證明責任沒有特別規定，則采用“誰主張誰舉證”的一般規定，即由受害人首先承擔事實的證明責任。因此，如果法律沒有明確規定，包括因果關系在內的一系列證明責任，都由受害人即原告來承擔。如果法律對某類案件事實證明責任的分配有明確規定，則要依照該特別規定來確定。環境污染侵權責任因果關系的證明責任如何來承擔，我國現行法律有明確的規定。我國《侵權責任法》第66條規定:因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。最高人民法院的司法解釋對此也有明確規定，該司法解釋第4條第1款第3項規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。據此，在該案中，致害者康菲中國應當按照《侵權責任法》和《海洋環境保護法》的規定，就自己不承擔責任以及自己的行為和生態損害之間不存在因果關系予以舉證。如果康菲中國不能證明污染不是自己造成的，也不能證明自己無責任，法律則推定該種因果關系的存在，康菲就應當承擔損害賠償的法律責任。

證明責任分配的目的，在于產生盡可能發現案件事實真相的激勵。法律及法院在分配證明責任由原告還是由被告承擔時，一個主要考慮是，將證明責任配置在哪方當事人身上，更有助于案件事實的發現。在環境污染侵權訴訟中，法律及最高人民法院的司法解釋之所以將因果關系的證明責任加在加害人身上，也是基于同樣的考慮。我們應該認識到，在蓬萊19－3油田溢油事故等環境污染案件中，生態損害具有漸進性、復雜性特點，有些時候可能還會超出人類現有認識水平，案件事實真相并非在所有的情況下都能夠被發現。這種情況下，也是證明責任制度的真正內涵，即當無法證明因果關系是否存在時，則由負有證明責任的一方來承擔可能的敗訴后果。從另一個角度來看，加害人是具有較強經濟實力的大型跨國公司，掌握專業知識。因此，相對而言，加害人離案件事實更近;將證明責任分配給加害人，更有利于包括因果關系在內的案件事實的發現。

也應該認識到，因果關系舉證責任的倒置并非意味著原告方不承擔任何舉證責任。按照前述我國《侵權責任法》第66條的規定，法律也僅僅是就因果關系的舉證規定了特殊規則。因此，在訴訟活動中，原告方仍然應該拿出證據證明生態環境受到了損失、受到多少損失以及污染者和生態破壞者可能是誰?具體來說，這些證據包括:(1)受溢油污染損害的時間、地點、范圍、對象。(2)受污染損害的損失清單情況。(3)有關科研部門鑒定或公證機關對損害情況的鑒證。(4)盡可能提供受污染損害的原始單證，有關情況的照片。(5)清除費用報告書包括以下內容:清除污染物的時間、地點、對象;投入的人力、機具、船只、清除材料的數量、單價、計算方法;組織清除的管理費、交通費及其他有關費用;清除效果及情況。(6)其他有關索賠的證明單據、材料。另外，還應當注意收集污染存在的證據，比如采集的油污、有關檢測機構對油污的檢測報告等。就生態損害而言，政府部門應承擔損害證據收集的重要角色，尤其考慮到中國目前環境保護的非政府組織在證據收集方面明顯弱于政府，這就要求政府部門必須承擔起提供損害證據的任務，如海洋主管部門應當定期公布油污權威報告。塔斯曼海輪溢油案索賠之所以進展困難，最大障礙就在于取證不夠迅速、準確。在蓬萊19－3油田溢油事故中，有關部門顯然是吸取了塔斯曼海輪溢油案的教訓。從2011年8月起，國家海洋局就聯合七部委成立了溢油事故調查組，并先后4次開展調查工作，獲得了大量數據。經過深入調查，聯合調查組做出了康菲中國沒有盡到合理審慎作業責任的認定結論。［17］這些數據材料非常重要，對接下來的訴訟起著決定性的作用。此外，要求加害人——康菲石油公司參加相關權力機關舉辦的公開聽證會，也是符合國際慣例的一種做法。如在豐田汽車案件、國際新聞集團案件中，美國國會和英國議會都及時召開了聽證會。

五、海洋生態損害的彌補:海上溢油生態損害基金

針對海上溢油事故，我國法律規定了接受調查處理、限期治理、限期改正、采取補救措施、罰款及對有關責任人員由其所在單位或者政府主管機關給予行政處分等行政責任。然而，行政責任無法解決生態損害的賠償或補償問題。以罰款為例，《海洋環境保護法》第85條違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款。據此，康菲公司在此次事故中最多只需要承擔20萬元的罰款。這樣的處罰力度不抵國際石油巨頭英國石油公司在墨西哥漏油事件中受罰的零頭。⑥相對于其造成的污染損害和違法者所得到的巨大利益而言，這些數額太微不足道，不能起到有效的懲戒作用，從而克服違法成本低、守法成本高的非正常現象。

不過，行政罰款和民事賠償是兩個截然不同的概念。在行政手段無法有效規制污染行為的情況下，民事責任的承擔顯得十分必要。［18］P36－42我國《環境保護法》第41條明確規定:造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。我國《侵權責任法》第65條規定:因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。我國《海洋環境保護法》第90條規定:造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。據此，只要污染環境造成損害的，行為人就應當承擔民事責任。

就民事責任承擔方式而言，法律對受害人給予的民事救濟一般包括停止侵害、排除損害、恢復原狀和損害賠償。然而，要排除原油對海洋生態環境造成的損害絕非易事。且撇開復雜的科學和技術挑戰不說，單是繁重的財務負擔和人力資源的負擔就足以令任何責任方試圖拖延。法院的一紙命令容易，要看到責任人投入大量資金和人力清理油污和恢復資源生態則難上加難。原因在于，環境損害尤其是重大環境損害具有范圍廣、危害大、潛伏期長等特點，其往往超出一般民事賠償的范圍，因此設立賠償基金成為普遍的模式，其能夠較好地協調各方利益，以保證對環境損害事故的受害者的充分賠償。目前包括美國“9·11”賠償、英國石油公司墨西哥灣石油污染事故都采取了基金賠償模式。蓬萊19－3油田溢油事故爆發至今已近一年，清污、生態恢復工作尚未全部完成，凸顯中國的海洋生態修復工作極其繁重，但用于生態修復的資金卻嚴重缺血。因海上溢油事故頻頻發生，負責應急處置的基層單位每年墊付的大量應急監視監測、清污費用，以至于“誰清污誰吃虧”;資金周轉困難也使應急工作陷入被動，從而導致溢油污染擴大。因此，中國海洋行政主管部門應當及時發揮行政權力，將司法判決與民眾訴求融入到公益賠償基金的設立中。［19］

設立海上溢油事故賠償基金的法律依據，肇始于1992年頒布的《國際油污損害民事責任公約》。然而，該公約針對的是船舶漏油事故，對近年來新興的鉆井平臺溢油事故并無規定。我國《海洋環境保護法》第66條規定，國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度;按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度;實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規定。雖然這一規定所涉及的賠償基金僅限于“船舶油污損害”，但即使如此，在我國《海洋環境保護法》施行超過10年后的今天，其中列明的建立油污損害賠償基金條款的實施辦法的制定工作連啟動都沒有。也就是說，基于康菲公司承擔環境生態損害責任的賠償基金在中國現行法律體系中找不到依據。早在2011年9月6日，康菲公司宣布將就蓬萊19－3油田溢油事故設立渤海灣基金，旨在根據中國相關法律承擔公司應盡的責任并有益于渤海灣的整體環境。2011年9月19日，康菲石油又宣布，該公司董事會批準設立第二項基金，并將與其合作方中海油或其他有關方面合作，以專門響應中國渤海灣環境問題。但是，由于沒有法律的強制性約束力，康菲并沒有及時地兌現諾言。現在，雖然康菲已經設立了渤海生態建設基金，但這不能不說是因為中國政府及公眾的強大壓力下的結果，而并非“法律”義務的承擔。這也是為什么在設立基金的公告中對溢油事故及責任只字未提的原因。美國雖未加入上述國際公約，但1990年頒布了《油污法》。相對于1951年《責任限制法》，美國將船東的油污損害賠償責任提高了8倍。此外，當船東存在重大過失或故意不當行為、沒有按照法律要求報告油污事故等條件時，船東將喪失使用責任限額的權利，這就是俗稱的“賠償額度判決依法做出、上不封頂”。在2010年發生的墨西哥灣漏油事故中，當事方英國石油公司曾承諾用200億美元建立賠償基金。而后，美國政府仍于去年底就墨西哥灣漏油事故提起訴訟。根據美國《清潔水法》，最終英國石油公司被判定負有完全責任，面臨超過210億美元的罰金。筆者認為:當前最重要的，是基于對墨西哥灣溢油事故和蓬萊19－3油田溢油事故的比較中，認識到生態損害賠償基金的重要意義，并著手建立我國生態損害賠償基金制度。

注釋:

①例如:我國《民事訴訟法》第108條第1款規定:原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。我國《行政訴訟法》第2條規定:公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。最高院《行政訴訟法》司法解釋第12條規定:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這些法律規定都要求原告必須有“直接利害關系”的人。

②經濟學家哈丁講過一個“公有地悲劇”的寓言，說的是公有的草地由于過度的放牧，無人養護而寸草不生。美國經濟學家曼昆在暢銷全球的《經濟學原理》中引用這個概念，而廣為人知。這一說法的主要含義為:由于公有地的產權不明確，歸屬不明確，形成資源流失、資源被掠奪的現象。

③例如，我國1983年《防止船舶污染海域管理條例》第7條規定:船舶發生海損事故造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的，港務監督有權強制采取避免或減少這種污染損害的措施，包括強制清除或強制拖航的措施。由此發生的一切費用，由肇事船方承擔。

④我國《海洋溢油生態損害評估技術導則》將這種不能或很難恢復的生態環境稱為“海洋生態環境敏感區”。按照該標準3．5條的規定:所謂海洋生態環境敏感區是指海洋生態環境功能目標很高，且遭受損害后很難恢復其功能的海域。包括海洋漁業資源產卵場所、重要漁場水域、海水增養殖區、濱海濕地、海洋自然保護區、珍稀瀕危海洋生物保護區、典型海洋生態系統(如珊瑚礁、紅樹林、河口)等。

⑤8月16日，國家海洋局北海分局發布公告，面向全社會公開選聘一家法律服務機構為主、多家法律服務機構為輔的法律服務團隊代理渤海溢油索賠案。

⑥墨西哥灣發生漏油事故后，光是美國政府向英國石油公司開出的首筆清理油污賬單就高達6900萬美元，而隨后開出的罰單和索賠更是高達數百億美元，導致英國石油公司不得不在全球出售資產來籌措資金。

［1］國務院聽取蓬萊溢油處理匯報［EB/OL］．中國政府網:http://www．gov．cn/ldhd/2011－09/07/content_1942692．htm，2011年10月21日訪問．

［2］國家海洋局．蓬萊19－3油田溢油事故聯合調查組公布事故原因調查結論［EB/OL］．http://www．soa．gov．cn/soa/news/importantnews/webinfo/2011/11/1320551791757083．htm．2011年11月13訪問．

［3］王崢．康菲和中海油就渤海溢油事故生態損失共賠近17億［EB/OL］．中國新聞網http://finance．chinanews．com/ny/2012/04－27/3852640．shtml?_fin．2012－05－25訪問．

［4］王立彬．我國近5年發生海洋溢油污染事故41起［EB/OL］．http://news(．xinhuanet．com/2011－10/10/c_122139117．htm．2011年10月20日訪問．

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［6］林燦鈴．從康菲漏油事故看重大環境損害的歸責與賠償［N］．中國社會科學報．2011－09－29(7)．

［7］阮麗娟．論農村環保中法的缺失及解決路徑［J］．政法論叢，2011，4．

［8］劉家沂．海洋生態損害的國家索賠法律機制與國際溢油案例研究［M］．北京:海洋出版社，2010．

［9］竺效．生態損害的社會化填補法理研究［M］．北京:中國政法大學出版社，2007．

［10］Federal Nature Conservation Act［EB/OL］．Available at:http://www．bmu．de/english/nature/doc/4854．php．2011－11－23．

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［12］梁嘉琳．海洋生態損害索賠缺乏國家標準［N］．經濟參考報．2011－08－08(7)．

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［14］薄曉波．能從康菲公司獲得賠償嗎?［N］．中國環境報，2011－09－16(3)．

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