法律援助“點援制”初探

許 冷 (北京市司法局法律援助處 北京 100035) ■文

法律援助“點援制”初探

許 冷 (北京市司法局法律援助處 北京 100035) ■文

Exploration on Legal Aid＇Point Aid System＇

與“點援制”類似的周邊概念并非近兩年的新生事物，十余年前便有相關介紹。但近年來，實踐和理論研究的重心一直著眼于如何更好滿足經濟困難公民合理需求、提高法律援助保障水平、改善制度實施環境等實體方面，因此作為指派方式之一的“點援制”尚未作為一個重要課題予以研究，2009年，司法部在全國推行“法律援助十項便民措施”，“點援制”即為其中一項。作為律師資源較為豐富的地區，北京市部分法律援助機構進行了實踐。在實踐的基礎上筆者對此進行了研究，并力圖搭建一項符合律師資源豐富地區實際的點援制。

一、法律援助指派及方式

法律援助指派是指法律援助機構作出給予法律援助的決定后，將案件指派給法律援助人員承辦的行為。指派是法律援助實施制度的重要一環。

(一)法律援助指派對象

《律師法》規定，法律援助是律師的義務，這意味著轄區內持有律師證的律師都必須接受法律援助機構的指派，一旦被指派，即應當為受援人提供服務。但律師雖然是法律援助服務的主體，卻并非法律援助的指派對象。

《法律援助條例》第21條規定，法律援助機構可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構的工作人員辦理法律援助案件;也可以根據其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件。根據本規定，法律援助的指派對象是律師事務所。立法者對此給出的理由是：一是因為律師事務所是律師的執業機構，律師事務所按照章程組織律師開展業務工作，律師有義務接受所在律師事務所的安排;二是律師事務所相對于法律援助機構更加了解律師的業務特長、職業道德水準和指派時的工作狀況①《法律援助條例通釋》，中國法制出版社2003年版，77頁。。

(二)指派方式

根據前述相關規定，一件法律援助案件指派到承辦律師沿用了以下路徑：法律援助機構→律師事務所→律師。

指派問題是指有m項任務，需要由n個人來承擔，由于這些人的專長不同，各人完成的任務不同，因此，需要科學地指派任務，使完成m項任務的總效率最高或者獲得最高的價值。如果有理由確信律所把案件安排給具有一定業務特長、職業道德水平和工作情況的律師的前提下，我們認為這一路徑是良性的。但如果沒有理由確信所有律所都能做到這一點的前提下，這一路徑則是模糊的。法律援助機構如果嚴格遵循這一路徑指派則屬于“盲指”。因此，筆者認為應當優化指派方式，改善指派效果，做到人盡其用。

二、優化指派方式的論證

近年來，一些法律援助機構為改善辦案質量，招募有志于從事法律援助的律師組成法律援助律師團，將案件指派給本機構組建的律師團隊中的成員。但是在調研中，筆者發現對于改善指派方式的做法也有以下不同意見：一是僅讓部分有參與法律援助意愿的律師承辦案件，與《律師法》規定的“律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務”相沖突，會造成對其他律師義務的免除，長遠看會弱化律師的法律援助意識;二是招募法律援助律師未經公開，部分律師不清楚可以通過自愿報名履行法律援助義務;三是部分經驗豐富、執業時間長的律師沒有意愿履行法律援助義務，法律援助案件大多由執業時間較短的律師承辦。

筆者認為，改善指派方式的做法明確了指派對象，減少了指派環節，提高了指派效率，有助于從源頭上提升法律援助服務質量。針對以上不同意見，現將從幾個方面進行論證。

(一)消滅或免除其他律師的義務辨析

廣義上的義務是指社會主體對他人和社會所承擔的必須作為或不作為的責任②卓澤淵主編：《法理學》，法律出版社1998年版，第116頁。。法律援助機構對律師指派案件是強制性的，凡是持有執業證的律師都必須接受法律援助機構的指派，法律援助屬于律師、律師事務所必須作為的義務。但義務主體履行義務并非主動，而具有被動性，法律援助機構不指派其履行義務，便無需履行義務，也不會產生法律責任。法律援助機構不指派其履行義務，并不意味著其義務已經在法律上消除。因此，法律援助指派方式的改善并不會動搖律師履行法律援助義務的基礎。

(二)律師履行義務“應然”和“實然”問題

律師應當履行法律援助義務是“應然”問題，筆者所在的北京市是律師資源較為豐富的地區，有超過2萬名的律師，“實然”是律師普遍履行義務的可能性較小。據了解，部分律所、律師并未履行過法律援助義務。主要有以下幾個原因：一是以本所主要業務為非訴訟、商事業務為主，不接受訴訟代理為由拒絕承辦法律援助案件;二是與本區律所、律師人數絕對數量很大，部分區縣法律援助案件數量相對較少，律所和律師沒有義務可以履行;三是由于本市法律援助補貼制度沒有覆蓋到咨詢、代書等法律援助服務，部分法律援助中心沒有安排律所、律師開展接待咨詢、代書服務，因此需要的律所、律師數量較少。招募部分律師參與法律援助與律師應當履行義務之間存在法律沖突是一個偽命題。

(三)其他容納更多律師參與法律援助的制度設計

法律援助的方式不僅有代理案件，還有通過各種媒介的免費咨詢。咨詢和代理案件相比，并不特別強調在法律特定領域的專門知識，一般獲得執業資格的律師均能勝任，因此可以在本轄區執業的律師中按一定次序選任。

三、“點援制”的提出

法律援助指派方式主要有選任制和點援制兩種。選任制是指法律援助中心在本區域內按照一定次序排列的律所中選任一家律所安排其所屬律師承辦法律援助案件。目前是法律援助指派的主流方式。點援制是指法律援助中心決定給予代理案件形式的法律援助后，不再為其選任法律援助人員，而是受援人根據案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立的人員名冊內自主選擇法律援助人員。雖然前些年有意見認為“我國目前有關制度中還不宜規定當事人選擇指派法律援助人員的權利”③宮曉冰主編：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年版，第232頁。，筆者認為“點援制”與傳統選任制相比具有一定優勢，在實踐中也得到了一定檢驗，國外也有可資借鑒的先進經驗，可以有選擇性地適用于律師資源較為豐富的地區。

(一)點援制的優勢

“點援制”有供受援人選擇的法律援助人員，指派更具針對性。為了確保受援人可以選擇自己滿意的律師，法律援助機構應當制作法律援助名錄。這個名錄依法律援助人員申請而建立，由此可以照顧到社會律師積極參加法律援助的意愿，同時把缺乏訴訟經驗或參與法律援助熱情的律師排除在外，為提高法律援助質量奠定了基礎。

(二)初步實踐

在2009年6月至2010年底的“法律援助便民服務”主題活動中，北京市豐臺區、順義區、平谷區等區縣試行了點援制，市法律援助中心、朝陽區法律援助中心等法律援助機構也建立了專業的志愿律師隊伍，以提高指派效率和服務質量。

一是遴選、組建、動態管理法律援助律師團隊。豐臺區、順義區從本區注冊律師中，挑選業務能力過硬、公益事業心強、有志于為困難群眾服務的優秀律師，建立本區法律援助律師名錄，在名錄內載明律師個人專業特長、執業情況信息，形成法律援助律師電子信息資料庫，以供受援群眾根據案件需求自主選擇承辦律師。同時豐臺區法律援助中心與區司法局律管部門協作，對在冊律師進行動態管理，不斷吸收符合條件的律師、學者、法律志愿者以及法學專業學生一同投身到法律援助事業中來，壯大法律援助隊伍，對不再符合條件的律師及時勸退，以確保法律援助的公信力和法律援助辦案質量。

二是分類管理法律援助律師隊伍。順義區法律援助中心在法律援助名錄內設置了勞動爭議、刑事辯護、交通事故、醫療糾紛、婚姻家庭、民事爭議專業組，每個專業組設首席法律援助律師，負責辦理該組重大疑難案件并協助區法律援助中心做好案件質量監管。專業組的建立為進一步方便受援人自主選擇律師提供了便利，將“點援制”推向深入。

三是多種方式公示法律援助律師團隊信息。豐臺區、順義區采取網站公示、服務大廳設立專欄、發放“點援”律師名錄折頁等多種形式進行宣傳，讓法律援助“點援制”深入民心，切實提高“點援制”群眾知曉率。

(三)其他國家或地區的相關介紹

多數國家的立法中都規定受援人可以自己選擇法律援助人員，但一般是賦予受援人有限選擇權，即規定受援人只能從法律援助機構提供的名冊中選擇律師等法律服務人員，并且在選擇律師時應遵守一些既定的規則。但也有的規定不允許受援人選擇法律援助律師，或在特定案件中不給予其選擇權。《英國1988年法律援助法》規定：(2)當委員會根據第四章 (即民事法律援助)給予的代理許可限制為根據與委員會達成的一項協議進行代理時，委員會可在其認為適當時，給受援人指派一位或幾位法律代理人，或者指令他只能從與委員會簽有此類合同的法律代理人中選擇一位法律代理人④宮曉冰主編：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年版，第231～232頁。。在香港民事法律援助案件中，受助人可以指定自己的法律代表，他們可以從辦理法律援助案件的律師名冊中挑選一位私人執業律師，或者請法律援助署署長為他們挑選一位私人執業律師⑤鄭自文：《香港法律援助制度簡介》，載于宮曉冰主編《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版，第246頁。。在芬蘭，一個提交法庭的案件，經常地情況是申請人自己先來挑選律師，也可以來找法律援助機構的律師，通常都是當事人自己確定律師⑥《芬蘭法律援助簡介 (二)》，載于宮曉冰主編《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版，第113頁。。

四、“點援制”的初步設想

(一)點援制的適用條件

適用于法律援助機構為民事案件、行政案件、刑事附帶民事案件受援人指派法律援助人員。由于刑事法律援助的受援人一般屬于被羈押人員，因此，在與公安機關、人民檢察院、人民法院溝通協調的基礎上，也可以開展針對在押犯罪嫌疑人、被告人自主選擇法律援助人員工作。

(二)被點援的范圍

法律援助機構應當建立法律援助人員名錄以供受援人自主選擇法律援助人員。為使受援群眾心中有底，名錄應當載明法律援助人員的姓名、性別、年齡、照片、執業時間、業務專長等信息，并實行電子信息化管理。

此外法律援助機構可以根據指派工作和便民需要，設立法律援助人員名錄的分支名錄，例如人身損害賠償名錄、婚姻家庭繼承名錄、房屋土地拆遷名錄等。

(三)名錄的形成

市和區縣法律援助機構應當在各自的指派范圍內分別建立法律援助人員名錄。執業律師可以自行申請加入法律援助人員名錄，律師事務所也可以推薦本所律師加入法律援助人員名錄。申請或者被推薦加入法律援助人員名錄的律師應當符合一定的條件：熱心于法律援助事業，有較強的社會責任感和奉獻精神，品行良好;具有大學本科以上學歷、身體健康、年齡在60歲以下;執業兩年以上，于申請當年通過年檢注冊，從未受到過行政處罰或者行業協會懲戒的;具有訴訟工作經驗。每年可以提供的法律援助案件數量上下限、律師在法律特定領域的專門知識、從事法律援助活動的組織形式、對提供的法律援助的責任等。

(四)點援制的動態管理

法律援助機構每年第四季度接受法律援助人員申請，形成次年法律援助人員名錄，已經加入法律援助人員名錄的律師無需重新提出加入申請。違反職業道德、執業紀律的，應當清退出法律援助人員名錄。

(五)點援制的運行

法律援助機構指派符合點援制條件的案件時，受援人可以從法律援助人員名錄中自主選擇1名法律援助人員。群體性案件，應當告知全體受援人選擇的法律援助人員不得超過2名。受援人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由法定代理人代為選擇法律援助人員。受援人或者法定代理人放棄選擇，或者案件屬于先行給予法律援助的，法律援助機構可以根據案情從名錄內的律師事務所中輪流指派，也可以從名錄外的律師事務所中輪流指派。受援人自主選擇的法律援助人員承辦法律援助案件完成本市關于法律援助人員承辦案件數量最高限額的，受援人應當另行自主選擇或者由法律援助機構為其選任法律援助人員。受援人自主選擇法律援助人員，法律援助人員有正當理由不能接受指派承辦案件的，受援人可以另行自主選擇或者由法律援助機構為其選任法律援助人員。

(六)司法行政機關的監管職責

司法行政部門應當對設立法律援助人員名錄予以指導。各地律師協會應當為名錄的建立提供相關資料。法律援助人員名錄形成后，應當公示，并向市司法行政機關法律援助監督管理部門備案。

“點援制”立足于為受援人提供便捷服務，著眼于從源頭上提高法律援助服務質量，在律師資源豐富的地區推行“點援助”具有一定實踐價值，筆者提出的制度框架實為拋磚引玉，期望有法援同行開展更深入研究。

(責任編輯 趙海鷗)