準確把握司法行政在社會管理創新中的定位

繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書記、廳長 江蘇南京 210024) ■文

準確把握司法行政在社會管理創新中的定位

繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書記、廳長 江蘇南京 210024) ■文

當前，隨著我國經濟社會的不斷發展，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念深刻變化，經濟成分、就業方式、分配方式日趨多樣，社會階層進一步分化，人口大量流動，社會整合更加困難，不同群體的利益訴求、政治訴求也不斷增多，社會結構的巨大變遷使得社會管理范圍擴展、難度加大，社會管理面臨一系列新情況、新問題。在這種大背景下，加強和創新社會管理必然要求提升社會管理的法治化水平，走法治模式。司法行政機關作為推進社會主義民主法治建設的重要力量，其職能優勢為參與社會管理創新奠定了根本基礎，提供了廣闊空間，也決定了在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局中具有重要地位和作用。其特征是：

——職能作用上的基礎性。經濟社會轉型過程中最核心的價值就在于社會秩序的維系。當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等七個方面。司法行政職能與這七項基本任務直接相關，發揮司法保障、法治服務功能顯得尤為重要。比如，罪犯勞教人員、社區服刑人員、刑釋解教人員等特殊人群的教育轉化、幫困扶助等工作，是維系社會秩序、促進社會和諧穩定的重要基礎;律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定等法律服務工作，對于依法維護群眾權益、促進社會公平正義具有重要作用。同時，社會穩定的關鍵還在于社會基層的安定。司法行政機關通過遍及全國城鄉的人民調解網絡，可以及時發現、疏導、化解社會成員之間的矛盾糾紛，減少社會矛盾積累，在動態的問題解決過程中實現社會基層的穩定。司法保障和法治服務功能使司法行政直接進入社會管理，并對社會管理目標的實現起著巨大推動作用。

——服務對象上的廣泛性。社會管理作為系統工程，涉及政治、經濟、文化、社會等方方面面，涵蓋管理領域的眾多環節。這就要求參與社會管理的政府部門要有能力將工作觸角深入經濟社會的各個層面。司法行政機關“點多、線長、面廣”的行業特點在社會管理中呈現出較強的資源優勢。監獄、勞教、律師、公證、司法鑒定、司法考試等各項職能服務定位不同、服務對象有別、服務領域各異，多樣化的工作職能使得參與社會管理的覆蓋面十分廣泛，服務群眾更加直接和貼近。特別是，司法所的設置是我國司法行政制度的一大顯著特色，使得司法行政扎根于廣大人民群眾之中，直接承擔服務群眾的使命，這更易于在加強和創新社會管理中發揮職能作用。此外，服務對象的廣泛性還體現在與許多行政管理部門有著直接聯系，在社會管理力量資源的整合上發揮著重要的橋梁和紐帶作用。比如，以人民調解為基礎的“大調解”載體，讓基層黨政組織、行業管理組織、群眾自治組織多方參與到矛盾糾紛的化解當中，既形成了解決社會問題、化解社會矛盾的整體合力，更推進了社會管理新格局的形成。

——工作手段上的多樣性。加強和創新社會管理關鍵在于綜合運用法律規范、行政管理、經濟調節、道德約束、心理疏導、輿論引導等多種手段規范社會行為、調節利益關系，推動社會問題的解決。司法行政機關與其它許多政府部門的顯著差別，在于同時具有司法保障和法律服務兩大功能，具有準司法權和行政權的雙重屬性，被賦予了客觀公正執法者和管理服務社會行政者的雙重身份。這也使得司法行政工作涉及國家政治、經濟、文化和社會生活的各個方面，成為社會管理法治化和法治建設社會化有機融合的重要領域。功能上的雙重屬性決定了工作手段的多樣化，司法行政兼備剛性管控、柔性服務和理性調和等多種工作手段，在加強和創新社會管理中具有獨特優勢。比如，可以綜合運用宣傳、教育、引導、調解等手段，最大限度地預防化解社會矛盾糾紛;可以有機整合律師、公證、司法鑒定、法律援助等手段，最大限度地維護群眾合法權益;可以統籌采取強制管控、教育引導、幫扶救助等手段，最大限度地減少特殊人群對抗社會的心理和行為傾向。

——管理效果上的長效性。加強和創新社會管理，最終是要把社會管理納入法治化、規范化軌道，實現長效治理。這除了要求立法層面具備比較完善的法律體系架構外，還需要通過法治實踐形成人人知法守法、各方面嚴格依法辦事的良好局面。中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依。在這樣的背景下，實現社會管理的法治化，更加需要加快法治實踐步伐，在加強法治理念和法治精神等“軟件”建設上下功夫。司法行政機關作為開展法制宣傳教育的主導部門，通過開展全民普法，促進全社會法律素質的提高和法制觀念的養成，對于安定社會秩序、促進人際和諧、推動經濟社會發展有著根本性作用。特別是，通過加強對領導干部、公務員、企業經營管理人員的學法用法和法律顧問工作，促使其依法決策、依法行政、依法經營，可以從源頭上減少社會矛盾、社會問題的產生，這相對于其它社會管理更具有長效作用。

因此，加強和創新社會管理，既對司法行政機關的履職能力提出了嚴峻挑戰，也為司法行政機關實現新一輪科學發展提供了重大機遇。作為政法機關重要組成部門，司法行政機關在加強和創新社會管理中必須充分發揮主力軍作用，圍繞發揮職能作用，努力提高社會管理科學化水平。江蘇司法行政在加強和創新社會管理中，重點要構建“六個新機制”：

(一)著力構建更好地服務經濟社會又好又快發展新機制。轉變經濟發展方式，實現又好又快發展是保障和改善民生的源頭，是形成和諧穩定社會結構的核心，也是推進社會管理創新的重要前提。中央確定今年經濟社會發展的總基調是穩中求進，我省把轉變經濟發展方式、加快經濟轉型升級作為突出任務。這就要求我們適應這種階段性的變化，整合資源和力量，進一步提高服務質量和服務能力。一是繼續圍繞促進經濟轉型升級、推進社會管理創新。大力實施“萬名法律服務人員、萬名調解員助萬企升級、促萬村 (社區)和諧”的“四萬工程”，通過“村 (居)法律顧問全覆蓋”、“公證服務進鄉村、入農戶”、“矛盾糾紛大排查、大調處”等專項活動，進一步提高服務經濟社會發展的水平。一方面，對照省委、省政府《轉型升級工程推進計劃》、《萬企升級行動計劃》，著力做好投資融資、兼并重組、知識產權保護和節能減排等領域的法律服務，推動重要產業鏈和重點領域骨干企業、中小企業、科技創新型企業轉型升級。另一方面，結合加強和創新社會管理，深化政府法律顧問工作，積極參與重大決策、重大項目論證和社會穩定風險評估，為黨委政府提供切實可行的法律意見和建議。二是按照省第十二次黨代會提出的“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”的部署，大膽創新，加快建成覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系。主要是：(1)建立布局合理、覆蓋城鄉的服務網絡，形成由城市到鄉鎮再到村居的站點輻射網絡體系;(2)建立政府主導、保障有力的供給模式，積極引導社會力量以多種形式參與法律援助、法制宣傳、矛盾調解等公益服務;(3)建立功能完善、快捷高效的運行機制，因地制宜建立具有綜合功能的縣 (市、區)法律服務中心，推進法律服務在線咨詢、網絡法制學校等建設，打造“科技化、網絡化、數字化”服務新格局。

(二)著力構建更好地預防和減少重新犯罪新機制。加強特殊人群的服務管理，是深入推進社會管理創新的關鍵環節。從江蘇來講，工作重點：一是大力健全安全防控體系，深入推進監所安全穩定長效機制建設，加快建立全過程、全覆蓋、全員性的“大情報”網絡，扎實開展監所基層基礎建設，強化與武警、公安等機關的應急聯動，不斷完善人防、物防、技防、聯防體系。對社區服刑人員實施動態風險評估，建立嚴密的監管信息網絡，實現重點人員24小時隨機查控，確保持續安全穩定。二是進一步創新教育改造方法，堅持管理與服務相結合的理念，在加強管控的同時，注重心理矯治和引導，全面實施個別化矯正，加大技能培訓和幫扶力度，完善重點刑釋解教人員必接必送機制，盡快形成適應“首要標準”要求的教育改造體系和工作機制。三是積極構建“一體化”治理模式，針對特殊人群服務管理工作涉及面廣的特點，在系統內部，推進監獄勞教、社區矯正、安置幫教工作的緊密銜接;在系統外部，形成與公檢法、工商、稅務、民政之間的配合協作機制，增強整體合力。同時，進一步強化社會協同，運用社會力量提升教育改造和服務管理水平。在此基礎上，著重探索建立與開放、動態社會環境相適應的工作方式，以做好特殊人群的銜接管理為重點，加快推進社區服刑人員、刑釋解教人員異地委托管理工作，加強社區矯正管理服務中心、安置幫教基地等工作載體規范化建設，不斷提高工作科學化水平，最大限度地降低重新違法犯罪率。

(三)著力構建更好地維護社會和諧穩定新機制。從我國發展的階段性特征來看，人民內部矛盾凸顯將是今后一段時期內政法工作面臨的基本態勢，維護社會安全穩定至關重要。這就要求我們更加充分發揮調解工作柔性化與前置性的特色優勢，切實將社會矛盾糾紛化解在基層、消滅在初始階段。一是深化大調解機制規范建設，真正把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，推進對接機制、專業調解機制的深化和完善，實現對矛盾糾紛的統一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理，增強以人民調解為基礎的大調解工作功能與實效。二是深化矛盾糾紛排查調處效能建設，立足預警疏導，全面推行網格化矛盾糾紛排查新模式，實施矛盾糾紛零報告和直報制度，進一步完善特殊時期、突出問題滾動排查機制和分析研判、分級預警制度，扎實開展“人民調解化解矛盾糾紛專項攻堅”等活動，提高對各類矛盾糾紛的調處能力，進一步創造人民群眾安居樂業的社會環境。三是深化調解工作網絡建設，推進調處中心實體化運作，進一步調整和加強縣、鄉、村三級人民調解委員會，穩步推進企事業單位和新經濟組織、新社會組織以及專業性人民調解組織建設，形成多層次、全覆蓋的調解網絡體系。

(四)著力構建更好地服務保障民生幸福的法律援助新機制。法律援助是一項惠及民生的工作，是黨和政府聯系群眾的重要橋梁和紐帶。對此，一是持續加大援助力度，按照“應援當援、應援盡援、應援優援、應援共援”的要求，不斷完善“半小時法律援助服務圈”，通過“法律援助服務為民創優年”主題活動等形式，鼓勵支持有條件的地方根據公民法律服務需求和法律援助資源情況適度放寬經濟審查標準，不斷擴大惠及面。二是推進服務標準化建設，完善工作程序和服務標準，探索推行法律援助“點援制”，健全完善集中辦案機制、農民工維權機制、企業職工維權機制、服務質量監督機制，加強案件辦理質量評估檢查和投訴查處，不斷提高群眾滿意度。三是積極打造便民平臺，強化援助機構規范化和接待窗口建設，推動黨委、政府將窗口規范化建設列入為民辦實事項目，加強“12348”法律援助專線技術改進和平臺保障，確保群眾通過撥打“12348”專線就能獲得法律咨詢和相關法律信息，實現法律咨詢、法律援助和法制宣傳的有效銜接。

(五)著力構建更好地加強法治文化建設新機制。法治文化作為社會主義文化的重要內容，是法治社會的內在動力、精神支柱、思想保證和文化支撐，要通過推進法治文化建設，更好地運用法治的力量教育人民、引導社會，形成學法尊法守法用法的濃郁氛圍。一是提升重點對象法律素質，加大流動人口、外來務工人員等難點群體、盲點區域的法制宣傳教育，針對群眾法治需求詮釋法理、宣傳法治，傳播法律思想，弘揚法治精神。二是提升法治文化引領能力，推進法治文化陣地多樣化、系列化、規模化建設，大力扶持引導法治文化精品的創作生產，探索建立公益法制宣傳監測評估體系，拓寬法治文化傳播渠道。三是提升普法工作實際成效，加強對各時期普法重點的把握，積極為黨委政府解難題、辦實事提供法律支持，變事后被動宣傳為事先主動引導，切實做到“普法宣傳深入到一線、普法成效在一線顯現”。

(六)著力構建更好地加強基層基礎建設新機制。始終堅持基層在先，統籌整合各類服務管理資源，探索將法律援助中心、專業性調委會、法律服務工作室等加以優化集聚，建設“一站式、窗口化、綜合性”的司法行政平臺，形成司法行政系統服務管理的特色優勢。一是增強基層執法管理能力，加強“忠誠、為民、公正、廉潔”的政法干警核心價值觀教育，深入開展創先爭優活動，深化以兩輪推薦、績效評價、差額票決等為主要內容的干部人事制度改革，完善科學的選人用人機制，切實造就一支政治上可靠、業務上精通、作風上過硬的高素質司法行政隊伍。二是增強基層一線實戰能力，深入推進縣 (市、區)司法局向實戰單位轉型，大力加強“五好司法所”建設，打造司法行政加強和創新社會管理的一線平臺。三是增強信息技術支撐能力，加快“數字司法”建設步伐，構建司法行政基礎網絡平臺、信息資源共享交換平臺和地理信息服務平臺，提高司法行政業務系統應用水平。

(責任編輯 張文靜)