*人民調解意見芻議

王杏飛 (廣東金融學院法律系副教授 廣東廣州 510521) ■文

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人民調解意見芻議

王杏飛 (廣東金融學院法律系副教授 廣東廣州 510521) ■文

在基層司法所的調研過程中，筆者發現，人民調解在解決糾紛過程中確實發揮了非常重要的作用， “調順了民心，調出了和諧”。人民調解員有效運用調解手段來解決糾紛，千方百計地化解矛盾，全力促成調解協議的達成;而對雙方當事人由于意見分歧過大，最終未能達成一致協議的，則出具人民調解意見書，送達雙方當事人。 “人民調解意見書”是在人民調解實踐中所產生的“新事物”，現行法律對此缺乏明確的規范，值得認真思考與深入探究。

一、人民調解意見的涵義解析

應該注意的是，人民調解意見與人民調解建議是兩個根本不同的概念。所謂人民調解建議，是人民法院的立案庭在受理民事案件之前，向當事人發出的建議其就民事糾紛先行提交人民調解委員會調解的，具有建議性質的非規范性文書。簡單地說，人民調解建議就是人民法院建議當事人暫緩訴訟，將案件交由人民調解委員會先行調解。為了緩解日益增長的訴訟壓力，更為合理高效地配置司法資源，促進社會的和諧穩定，在受理案件之前，部分人民法院會向當事人發出人民調解建議書，詳細說明訴訟的成本與風險，人民調解所具有的方便快捷、省時省力、平等協商、不傷和氣、調解免費、協議具有法律保障等諸多的優勢，最終由當事人自己作出選擇。人民調解建議書也不具有強制效力，當事人可以聽從法院的建議選擇人民調解，也可以直接選擇訴訟。

人民調解意見則是人民調解委員會在受理案件之后，依照國家的法律、政策以及社會公德，通過耐心細致的說服教育疏導工作后，仍然無法促成當事人達成調解協議時，就本案糾紛的解決所提出的解決方案與意見。

人民調解意見書的內容十分廣泛，可以針對本案糾紛的程序提出意見，如建議當事人選擇仲裁、訴訟來解決糾紛;也可以針對本案實體問題的解決提出意見，如提出確定當事人之間權利與義務的意見;也可能針對本案之外的第三人，如有的案件涉及第三人，人民調解意見書可以建議當事人與第三人一起協調解決;也可能是對當事人的勸導與安慰，如對親屬與鄰里糾紛，建議當事人暫時冷卻處理，待情緒穩定之后再行商量解決糾紛。

從人民調解意見書的依據來看，其既遵循了“以事實為依據，以法律為準繩”的原則，但又并不局限于此，是“情理法”的有機統一。首先，人民調解意見堅持“講法”，堅持以事實為依據，以法律為準繩，以理服人、依法調解。只有這樣，才能確保人民調解工作的嚴肅性、法律的權威性和調解的公正性，也只有這樣，才能切實維護當事人的根本權益，保障國家的長治久安。其次，人民調解意見“講理”，堅持以理服人，以禮相待。廣大群眾最服的是理，而不是權，只有對群眾把道理講深、講透、講具體，疙瘩才容易解開，矛盾才容易化解。最后，人民調解意見“重情”。堅持以“情”感人，才能贏得得人民群眾的信任。充分運用人情、親情、社情、國情，拉近與當事人的距離，用“情”調解，用“心”化解，把熱心、耐心、真心、誠心、公心貫穿調解工作全過程，從而贏得當事人的認可和信服，最終贏得人民調解工作的主動權。

從形式上來看，人民調解意見書目前缺乏統一的格式，但一般會包括四個部分，即當事人的基本情況、糾紛的簡要情況、人民調解委員會的調解意見與附注。附注通常表明，調解意見書不同于人民調解協議書，不具有強制執行力，僅供當事人協商參考;如雙方當事人能夠形成一致的意見，應在規定的期間內向調解委員會申請制作書面調解協議書①筆者根據調研情況所作出的概括。。

人民調用意見書也不同于人民調解協議書。人民調解協議書是在調解人員的主持下，當事人就糾紛的解決所達到的一致意見，人民調解協議書具有法律約束力，當事人應當按照約定履行②參見趙鋼：《人民調解協議的效力辨析及其程序保障》，《法學》，2011年第12期。。人民調解協議書通常載明當事人的基本情況;糾紛的主要事實、爭議事項以及各方當事人的責任;當事人達成調解協議的內容，履行的方式、期限③參見《人民調解法》第29條。。人民調解協議的達成，意味著人民調解程序的終結。

二、人民調解意見的價值分析

(一)人民調解意見是調解后的“再調解”

人民調解是解決民間糾紛的第一道防線，希望通過調解、勸說，促使當事人互相諒解、平等協商，自愿達成協議，以消除紛爭，從而恢復秩序與安寧。然而，如果雙方當事人利益對抗激烈，情緒對立嚴重，經調解仍然不能達成協議，則人民調解程序結束。按理說，作為“免費的午餐”的人民調解程序 (當事人無需交納費用)完全可以就此結束，不需再過問當事人之間的糾紛。然而，在人民調解的實踐中，人民調解委員會的探索并沒有就此打住，并沒有因為沒能達成調解協議而就此放棄對當事人之間糾紛的關切，而是繼續就如何從程序上、從實體上、從情感上等各方面來解決糾紛表達意見與表達關切?？梢哉f，出具人民調解意見書是調解后的“再調解”，是調解失敗后的再努力。盡管人民調解意見書并不具有法律效力，對當事人也缺乏法律約束力，但人民調解委員會如此“用心良苦”與“煞費苦心”的努力，還是極具價值的。實踐證明，待當事人情緒平復、深思熟慮之后，有很大一部分當事人愿意接受人民調解意見，自行達成和解，或者在人民調解意見書的基礎上達成調解協議，使糾紛得到有效與徹底的解決。

(二)人民調解意見的事實確認功能

眾所周知，部分民事糾紛經人民調解以后，未能達成協議，最終還是要進入訴訟途徑。然而，前期的人民調解如何實現與訴訟之間的有機銜接，卻是制度層面一直沒有解決好的問題，也是理論上鮮有論及的問題④現有的研究成果通常關注的是調解達成協議之后，法院如何審查的問題。對此《人民調解法》已有相應規定，但具體制度與程序還有待完善。參見趙鋼：《人民調解協議的效力辨析及其程序保障》，《法學》，2011年第12期。。但立法的缺位并未影響實踐中的積極探索，也不表示未達成調解協議的人民調解工作就對事后的訴訟毫無價值，風馬牛不相及了。

我們知道，人民法院具有指導人民調解的法定義務⑤參見《民事訴訟法》第16條。該條規定人民法院對人民調解委員會負有“指導”、“糾正”其違法行為的義務。。指導意味著既要指導人民調解組織依法調解，促成調解協議的達成，又意味著對未能達成協議的，應該指導人民調解組織說服和引導當事人進入訴訟程序或者選擇其他途徑。對于進入訴訟程序的案件，人民調解委員會與人民法院之間應該及時溝通調解情況及案件簡情，以便及早解決糾紛。人民調解委員會在調解過程中，通常需要查明案件事實。那么，在人民調解過程中，當事人對案件事實的陳述與描述，或者人民調解意見書中所確認的事實，能否成為法院裁判的事實依據呢?

對此應作具體分析，如果當事人對案件事實存有爭議，人民調解委員會也未能查明案件事實，則人民調解意見書對案件事實的傾向性意見不能作為法院認定事實的依據。即使當事人在法院出示該人民調解意見書，法院也不能據此認定事實。而且應避免對法官形成心證產生不良的影響。

如果當事人對案件事實明確表示沒有異議，人民調解委員會將案件事實載入了人民調解意見書。在此情形之下，即使當事人在法庭上反悔，否認其對事實的陳述，這一事實仍然可以作為法院裁判的事實依據。其主要理由有：其一，真實性的考慮。通常而言，當事人是案件事實的親歷者、參與者與知情者。因此，只要雙方當事人沒有受到外在的脅迫，在完全自愿的情況下對事實的描述是一致的，這一事實往往就是真實可靠的⑥當然，也要謹防利用人民調解侵害國家、社會公共利益與第三人利益的行為。。其二，將人民調解意見書所確認的事實作為裁判的依據并不違反現行的規范。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第六十七條規定，在訴訟中，當事人為達成調解協議或者和解目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。適用該條的前提是“對案件事實的認可”發生在訴訟過程之中，且主觀目的是為了“達成調解協議或者和解”。因此并不適用于人民調解過程當事人對案件事實的認可。其三，訴訟誠信的要求。當事人可以為了自身的利益選擇訴訟，但不應該也不允許為了實現利益而不擇手段，如出爾反爾，謊話連篇。無論是在調解程序中，還是在訴訟過程中，當事人都應該對自己的言行負責，必須誠實守信⑦《 民法通則》第4條明確要求民事活動應該遵循“誠實信用”原則，要求“誠實信用”原則寫入《民事訴訟法》的呼聲也很高。參見劉榮軍：《誠實信用原則在民事訴訟中的適用》，《法學研究》，1998年第4期;孫曙麗：《民事訴訟法應當確立誠實信用原則》，《中州學刊》，1997年第4期。當然也有質疑聲音，參見索站超：《民事訴訟法適用誠實信用原則質疑》，《甘肅政法成人教育學院學報》，2006年第3期。，否則就應該承擔相應的法律后果。因此，除非當事人有相反的證據足以推翻人民調解意見書所確認的當事人無異議的事實，這一事實就可以成為裁判的事實依據。其四，可以節約司法資源提高訴訟效率。準確認定案件事實是實現司法公正不可或缺的前提與基礎，然而，司法資源的有限與經濟成本的昂貴往往影響事實真相的發現。直接確認人民調解意見書對事實的認定，可以節約司法資源、提高訴訟效率。

(三)人民調解意見的溝通功能

人民調解是一種柔性的糾紛解決機制，有利于克服與矯正法律的剛性。這點突出地表現在人民調解所依據的不僅僅是國家法，還包括“情”與“理”。在事實的處理上，審判關注的是“法律事實”，而在人民調解過程中，不僅要注重“法律事實”，而且關注“生活事實”，要耐心傾聽當事人講述完整的故事，哪怕是與法律無關的細節。人民調解意見書對案件事實的記載與確認，搭起了連接“法律事實”與“生活事實”之間的橋梁。法律事實是生活事實的刪減與格式化，法律關系是生活關系的抽象。而那些與法律無關的情節、細節與事實，有時卻恰恰是當事人所關注、所爭議的焦點，是矛盾與糾紛的“發動機”與“總開關”。如果只關注法律事實，忽略這些“與法律無關的因素”，則即使作出的裁判在法律上是完全正確的，其社會效果恐怕也是很不好的。有時不僅沒有真正解決糾紛，反而可能成為新矛盾新問題的起點。譬如那些只為爭口氣的糾紛。正視這一點，對于審判人員正確了解糾紛的起因、經過與結果，選擇調解或者裁判的方式結案，不僅從法律上擺平糾紛，而且從根源上化解矛盾，都具有不可替代的重要意義。

人民調解充分考慮到多種因素，兼顧情理法，因此其所提出的調處意見是一個綜合性的方案，具有“瞻前顧后”的特質與功能性優勢。所謂瞻前是指，在進行調解之前，調解組織須就當事人之間所生糾紛的成因、經過及其結果進行具體、細致的探尋，以便從中挖掘到產生糾紛的深層矛盾，并有針對性地確定和運用解決矛盾的方法及途徑，從而力爭做到全面化解矛盾，真正修復關系。而就審判而言，由于其受制于“依法審判”的嚴格要求，法官只能而且也應該“就事論事”地進行審理，并作出“非黑即白”式的裁斷，而非以雙方當事人“心悅誠服”為基礎的處置，故其往往只是在“法律的層面上”解決了糾紛，而在當事人的心理上則幾乎不可能做到“勝敗皆服”。于是，日后的強制執行往往在所難免;即使勉強執行了，也很難避免相關當事人之間“舊恨未消又添新仇”的情形，甚至還會進而發生“民事轉刑事”的過激反應。而人民調解則不同，由于其系以雙方當事人基于完全自愿之合意作為解決糾紛的深厚基礎，既能夠妥善地解決眼下的爭議，又能夠有效地避免日后潛在的糾紛，所以其所具有的“顧后”特質顯然能夠在促進糾紛的全面、徹底解決方面發揮出獨特的功效⑧參見趙鋼：《法院確認超訴請范圍的調解協議之法理基礎》，《法學評論》，2007年第5期。。即使未能達成一致協議，人民調解仍然是朝這一方向去積極努力與爭取的。在此基礎上作出的人民調解意見書，也就為“法意”與“民情”之間建立了橋梁與紐帶。

(四)人民調解意見為當事人繼續交涉提供了參照

民間糾紛的起因錯綜復雜，解決起來也并非一蹴而就，有時是一個反復交涉的長期過程。經人民調解之后，盡管未達成一致意見，當事人可能選擇訴訟、仲裁，或者暫時擱置，也可能繼續交涉。人民調解組織所作出的調解意見書，無疑為當事人后續的交涉與商談提供了一個具有權威性的參照與依據。無論選擇作出什么樣的行為，理性的當事人都不會無視人民調解意見書的存在，而是會仔細考慮、認真掂量，人民調解意見書對事實的認定是否有出入，對糾紛的處理結果是否合法、合理，服從人民調解意見書所提出的解決方案是否對其有利?總而言之，對當事人送達人民調解意見書并非多此一舉，而是為當事人繼續交涉、作出理性選擇提供了一個很好的參照。

(五)人民調解意見為人民調解與法院裁判之間的競爭提供了依據

即使人民調解意見書的送達不能使當事人“回心轉意”，最終未能達成調解協議，當事人還是選擇了訴訟方式，人民法院依法作出了裁判，人民調解意見書的價值與功能仍然不容低估。當事人面對裁判結果，自然會與人民調解意見書所載的糾紛解決方案進行比較，孰優孰劣，公與不公，合理與否，成本幾何?通過這種對比，當事人以及潛在的當事人，就會對人民調解、法院訴訟這兩種糾紛解決方式形成自己樸素的、具體的判斷與評價。即使某一當事人在某一事件、某一時期的判斷存在偏頗，但長此以往，積少成多，人們就會逐漸形成較為客觀、公允的判斷。更為重要的是，這種認識與判斷是建立在具體個案的基礎之上的，是具有堅實的事實基礎的。而且，隨著信息技術與傳播媒介的日益發達，這種對人民調解與法院審判的認識與評價會迅速傳播開來，成為不可忽視的聲音與力量。人民調解、法院審判等多元糾紛解決機制有望在相互競爭中完善體制機制，改進工作作風，最終服務于國民。

三、人民調解意見的制度化

人民調解意見書是人民調解實踐中的“新生事物”，是人民調解委員會依據調解實踐運用調解智慧，積極承擔社會責任，延伸服務空間，創新服務載體的重要形式。為了充分發揮人民調解意見的作用，當前亟需理論上的深入研討、工作上的大力支持、制度上的有效規范。

第一，及時調整人民調解的觀念，合理定位人民調解意見。人民調解委員會的職能不僅要定分止爭，而且要積極承擔社會責任、延伸服務空間、創新服務載體。發送人民調解意見書，即是人民調解委員會主動服務當事人、化解矛盾與糾紛的有效方式。將人民調解意見書定位于服務，要注意意見書的合法性、合理性;充分考慮當事人及相關主體的立場和感受，注意語言藝術，避免吹毛求疵，從而以真心誠意的服務獲得當事人的認同、理解和接受。

第二，個案建議與類案建議相結合。發送人民調解意見，既要針對當事人之間的具體個案，提出有合法、合理、合情的解決方案，徹底化解矛盾，預防糾紛，做到防微杜絕。又要注重以點帶面，總結提煉，針對某一時期、某類案件反映的具有普遍性的問題，從宏觀角度，向當事人所在基層組織及有關部門提出系統解決問題的意見與建議，做到“解決糾紛一件，教育群眾一片”。

第三，發送意見與推動落實并重。人民調解委員會發送意見書之后，要主動聽取當事人的反饋意見，有條件的做到及時回訪。在收到反饋意見后，人民調解委員會及時進行跟蹤落實，甚至提出新的調解意見書，以做到及時化解矛盾，徹底解決糾紛。

第四，積極探索與建章立制。人民調解意見工作既要積極探索，又要注意建章立制。要規范人民調解意見起草、審查、批準、送達、歸檔等程序;建立配套激勵措施，將人民調解意見工作納入人民調解員的崗位目標考核，確立監督考核、評比獎懲等工作機制。在條件成熟的時候，可以考慮由司法部出臺統一的規范。當前，可由各省、自治區、直轄市的司法行政部門制定相應規范，以保障人民調解意見工作的統一性、規范性與權威性。

(責任編輯 張文靜)

* 廣東省哲學社會科學青年項目《廣東能動司法的理論與實踐研究》(批準號：GD11YFX05);中國博士后科學基金項目《司法規則制定權研究》(批準號：2011M500039)。