法律援助服務(wù)民生的分析與思考

蔣建秀 (重慶市榮昌縣司法局研究室 重慶榮昌 402460) ■文

法律援助服務(wù)民生的分析與思考

蔣建秀 (重慶市榮昌縣司法局研究室 重慶榮昌 402460) ■文

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)、深化，利益格局不斷調(diào)整，也帶來社會(huì)矛盾凸顯。各類社會(huì)矛盾呈現(xiàn)集中多發(fā)態(tài)勢(shì)，倘若處理不當(dāng)，社會(huì)負(fù)面影響極大。然而，有限的法律援助資源與大量的法律援助需求之間也呈現(xiàn)矛盾突出現(xiàn)象。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及重視程度等因素的制約，法律援助受到人力財(cái)力等條件的限制，加上法律服務(wù)和運(yùn)作成本不斷增加，法律援助集中在城區(qū)而遠(yuǎn)郊區(qū)縣資源稀缺的不平衡日益凸現(xiàn)。如何最大限度地彰顯法律援助“救濟(jì)弱者、匡扶正義”的工作理念，增強(qiáng)服務(wù)民生的功能，關(guān)系到千家萬戶的和諧安寧，關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

一、法律援助服務(wù)民生的現(xiàn)狀分析

(一)法律援助的職責(zé)有待加強(qiáng)

《法律援助條例》第3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”但由于我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)，另外，基層政府和少數(shù)部門對(duì)法律援助工作在改善民生建設(shè)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)中的重要意義認(rèn)識(shí)不足，協(xié)調(diào)機(jī)制失衡，政令不暢通，導(dǎo)致部門間配合不力，經(jīng)費(fèi)保障不到位，影響了法律援助律師及法律援助工作者的工作進(jìn)

程，法律援助工作開展不力。

(二)法律援助力量薄弱

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年需要辦理的法律援助案件約有74萬件，而實(shí)際能夠得到法律援助的只有19萬件，僅占四分之一。我國(guó)約有律師13萬人，其中從事專職法律援助的律師約有4500人，僅僅依靠人數(shù)很少的法律援助律師、法律援助工作者是很難以勝任龐大的受援需求的。目前，全國(guó)省市各級(jí)法律援助中心人員少、任務(wù)重、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。特別是縣級(jí)法律援助中心只有2～3人，很難完成既管理又辦案的艱巨任務(wù)。由于缺少專職律師，法律援助工作受到很大影響。制約了法律援助工作的開展。一方面，由于法律援助補(bǔ)貼較低，在辦案中確實(shí)存在個(gè)別律師為完成任務(wù)工作不仔細(xì)，走過場(chǎng)、敷衍了事的現(xiàn)象，直接影響案件的質(zhì)量;另一方面，錯(cuò)綜復(fù)雜案件增多，群體性糾紛增加，現(xiàn)有的專業(yè)法律援助人員少，業(yè)務(wù)不精，不堪法律援助案件的重負(fù)，不能適應(yīng)新形勢(shì)下法律援助工作的需要。因此，急需引進(jìn)業(yè)務(wù)精、愛崗敬業(yè)的高素質(zhì)專業(yè)人才。

(三)法律援助服務(wù)民生體系運(yùn)作和管理機(jī)制有待進(jìn)一步健全

全國(guó)各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序、工作制度、管理體系以及援助人員工作量的確定和評(píng)估等缺乏科學(xué)的規(guī)定。法律援助中心實(shí)施的管理是指對(duì)法律援助人員提供法律服務(wù)情況進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和評(píng)估的活動(dòng)，它貫穿于法律援助實(shí)施的整個(gè)過程，以確保案件的質(zhì)量和效率。雖然我國(guó)對(duì)法律援助的咨詢接待、受理申請(qǐng)、審查指派、代理辯護(hù)、監(jiān)督管理等各環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范、完善，但由于中心工作人員少，缺乏專人對(duì)法律援助案件的管理尤其是對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、追蹤、評(píng)估。如為民事、行政案件的當(dāng)事人減免訴訟費(fèi)，為刑事被告人指定辯護(hù)人等援助項(xiàng)目，均由法院管理，其余項(xiàng)目或由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，或由社團(tuán)組織負(fù)責(zé)。而這些部門各自為政，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織管理機(jī)構(gòu)或組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。特別是法律援助工作的保障機(jī)制尚不健全，福利政策落實(shí)不力，這在一定程度上影響了法律援助隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體功能的發(fā)揮。

二、增強(qiáng)法律援助服務(wù)民生功能的思考與對(duì)策

法律是國(guó)家給予公民的最高福利，權(quán)益保障是最大的民生。而要全面改善民生，既要重視物質(zhì)層面上的民生問題，努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，也要重視精神層面上的民生問題。做好新形勢(shì)下的法律援助工作，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必然要求。增強(qiáng)法律援助服務(wù)民生功能，將有助于法律援助事業(yè)的健康良性發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供正常有序、和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

(一)切實(shí)加強(qiáng)宣傳力度，讓法律援助更好地惠澤民生

各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用各種新聞媒體和宣傳渠道，采取各種行之有效的宣傳措施，加大對(duì)政府機(jī)關(guān)、相關(guān)部門和社會(huì)各界的法律援助宣傳力度。以開展“法律援助優(yōu)質(zhì)服務(wù)年”活動(dòng)為契機(jī)，讓全社會(huì)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和了解法律援助制度的重要性，讓潛在受援人普遍地了解法律援助、司法救助制度，使困難群眾懂得運(yùn)用法律維權(quán)，讓法律援助、司法救助制度日益深入人心，提升法律援助、司法救助的公眾認(rèn)可度和社會(huì)影響力。并及時(shí)總結(jié)和宣傳、交流法律援助工作中的的新舉措、新進(jìn)展、新成效。力爭(zhēng)在落實(shí)民生實(shí)事、實(shí)現(xiàn)法律援助應(yīng)援盡援活動(dòng)中創(chuàng)出品牌、形成規(guī)模、造出聲勢(shì)，形成全社會(huì)都積極關(guān)心支持法律援助工作的氛圍，為法律援助工作營(yíng)造良好的輿論環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)法律援助事業(yè)的發(fā)展。

(二)擴(kuò)大法律援助范圍，從源頭上預(yù)防化解矛盾糾紛

1、適度擴(kuò)大受援對(duì)象范圍。《重慶市法律援助條例》較《法律援助條例》就對(duì)象范圍作了擴(kuò)大，增加了殘疾人、五保戶、低保對(duì)象、農(nóng)村留守兒童等未成年人等作為法律援助對(duì)象，將更多的困難群眾和特殊人群納入法律援助范圍。

2、適度擴(kuò)大援助案件范圍。針對(duì)困難群眾生產(chǎn)生活等方面出現(xiàn)的新情況和實(shí)際需求，將涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等與民生問題相關(guān)的、困難群眾迫切需要解決的事項(xiàng)逐步列入法律援助的受案范范圍，力爭(zhēng)做到應(yīng)援盡援，能援多援。

(三)多措并舉，進(jìn)一步健全法律援助體系運(yùn)作和管理體制

1、設(shè)立疑難案件討論制度，提高辦案質(zhì)量。近年來，正值矛盾多發(fā)期，由于各種社會(huì)矛盾引發(fā)的群體性、突發(fā)性事件呈上升趨勢(shì)，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定，這些案件代理難度較大、經(jīng)濟(jì)效益較小，而社會(huì)效益要求偏高。法律援助的公益性決定了應(yīng)把改善民生、服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定作為工作重點(diǎn)，而法律援助中心在受理此類援助案件后大多指定一名援助工作者辦理，面對(duì)此類案件，被指派的辦案人員難免感到力不從心，雖然可以向同行取經(jīng)，但畢竟不像法官碰到疑難案件可以采用合議庭的方式共同研究、共同探討，提高辦案質(zhì)量。因此，設(shè)立疑難案件討論制度，讓援助工作者在遇到相關(guān)疑難案件時(shí)，可以申請(qǐng)法律援助中心組織有經(jīng)驗(yàn)的律師或者專家召開案件討論會(huì)，集思廣益，對(duì)案件進(jìn)行研討后，最終商定訴訟方案。對(duì)于提出的無理要求的當(dāng)事人，可以邀請(qǐng)列席會(huì)議，讓其參與法律專家對(duì)案件的分析討論，適當(dāng)主張自己的訴求。這樣一來，不僅可以為孤立無助的法律援助工作者提供制度上的保障，同時(shí)，有助于援助工作者形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓k案作風(fēng)，有效提高法律援助的辦案質(zhì)量與效率，促進(jìn)司法公正，讓法律援助這一“民心工程”真正深得民心。

2、堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先原則，有效減少群眾訴累。援調(diào)對(duì)接是法律援助機(jī)構(gòu)與重大社會(huì)矛盾調(diào)解中心相互配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一種工作模式。實(shí)踐中大量法律援助案件，如婚姻家庭矛盾、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、勞動(dòng)爭(zhēng)議等，程序比較簡(jiǎn)單，受援對(duì)象希望在較短的時(shí)間內(nèi)以較小的經(jīng)濟(jì)、精神成本就能成功維權(quán)，節(jié)約訴訟成本樂于被爭(zhēng)議雙方接受，法律援助工作者具有一定法律專業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，如果能在法律援助中引入調(diào)解優(yōu)先原則，千方百計(jì)促成調(diào)解結(jié)案，一方面可以有效降低當(dāng)事人維權(quán)成本，減少群眾訴累、惠及民生;另一方面也可以避免訴訟程序具有的封閉性，可以將雙方與所爭(zhēng)議案件相關(guān)聯(lián)的糾紛、爭(zhēng)議背后的深層次矛盾從整體上、根本上徹底予以解決，既節(jié)約了國(guó)家行政和司法資源又有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

3、探索建立法律援助基金和司法救助基金。為了增強(qiáng)公民法律信仰、讓法律援助真正惠及民生，筆者擬探索建立法律援助基金，采用企業(yè)或社會(huì)組織募捐、自然人、法人或其他組織自愿捐贈(zèng)等方式，廣泛拓展資金來源渠道，為因經(jīng)濟(jì)困難又急需援助的弱勢(shì)群體先行墊付鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)保全保證金、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等費(fèi)用，保障弱勢(shì)群體享受平等的法律保護(hù)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》，探索建立司法救助基金，加大對(duì)加害人無力賠償、被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的各類案件受害人以及其他涉訴的困難群眾的救助。并分別設(shè)立專用帳戶，實(shí)行專款專用，接受審計(jì)監(jiān)督。建立法律援助基金和司法救助基金，將大大提高全社會(huì)的法律公信力，有力促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

4、確保法律援助和司法救助工作經(jīng)費(fèi)。以服務(wù)民生為導(dǎo)向，建議各級(jí)政府完善法律援助工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，積極為法律援助和司法救助提供財(cái)政支持，確保法律援助和司法救助工作順利開展。一是加大經(jīng)費(fèi)投入，將法律援助和司法救助經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)法律援助案件增長(zhǎng)情況及時(shí)增加財(cái)政支持。二是提高經(jīng)費(fèi)使用效率，法律援助機(jī)構(gòu)要單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算，做到專款專用，保障法律援助辦案補(bǔ)貼及時(shí)足額發(fā)放，保障各項(xiàng)工作順利開展。加大審計(jì)、監(jiān)督力度，保障經(jīng)費(fèi)合法使用。三是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相應(yīng)提高律師辦理法律援助案件的辦案補(bǔ)貼。對(duì)于復(fù)雜、疑難、群體性法律援助案件，律師的辦案補(bǔ)貼可以適當(dāng)提高，最大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)律師辦理法律援助案件的積極性，激活社會(huì)巨大的潛在法律援助資源，將有效緩解援助案件多、人力資源緊缺的現(xiàn)狀。

三、結(jié)語

得民心者得天下，順民心者聚民力。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，明確要求“十二五”時(shí)期要堅(jiān)持把改善和保障民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，法律援助作為司法領(lǐng)域的民生工作，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和司法公正、保障公民基本權(quán)利的國(guó)家行為，對(duì)于保障和改善民生具有重要意義和作用。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮職能，不斷增強(qiáng)法律援助服務(wù)民生功能，促使其能夠在實(shí)現(xiàn)司法公正的同時(shí)，調(diào)和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)