監獄崗位廉政風險防控機制建設的探索與思考

洪泉陽 (福建省泉州監獄監獄長 福建泉州 362000)

蔡建峰 (福建省泉州監獄紀委書記 福建泉州 326000) ■文

監獄崗位廉政風險防控機制建設的探索與思考

洪泉陽 (福建省泉州監獄監獄長 福建泉州 362000)

蔡建峰 (福建省泉州監獄紀委書記 福建泉州 326000) ■文

崗位廉政風險防控機制建設，是反腐倡廉建設中的一個新領域。廉政風險防控，簡而言之就是查找出黨員干部在日常工作和生活中的廉政風險，有針對性地制定防范措施，在工作流程和權力運行的各個環節對廉政風險實施控制，從而最大限度地降低腐敗行為發生的可能性。筆者結合泉州監獄“思想、制度、監督、科技”四防一體防控機制中的實踐與探索，淺談監獄單位在進行崗位廉政風險防控中的體會和思考。

一、“四防一體”廉政風險防控機制建設的實踐

2009年9月，泉州監獄作為福建省司法行政系統崗位廉政風險防控機制建設試點單位，在省司法廳、省監獄管理局黨委和紀委的正確領導下，經過兩年多來的探索和發展，構建起一套集“思想、制度、監督、科技”四防一體的防控新機制，全力壓縮和減少發生廉政風險的空間和幾率，為民警打造“不敢犯錯誤、不易犯錯誤、涉險能預警、有錯早糾正、行為更規范”的反腐倡廉“防火墻”，有力促進了監獄各項工作的全面、協調、可持續發展。

2010年下半年，福建省司法行政系統在泉州監獄“四防一體”崗位廉政風險防控機制建設經驗的基礎上，先后出臺《關于在全省司法行政系統建立廉政風險防控機制的意見(實行)》、《關于切實做好廉政風險防控機制建設工作的通知》等文件，全面鋪開了廉政風險防控機制建設，有力推進了全省司法行政系統反腐倡廉建設的科學發展。我們的實踐做法主要有：

(一) “虛功”做實，在思想防線上突出廉政心防。針對思想教育工作長期給人以“看不見，摸不著”、 “易走形式，虛無難做”的虛功概念和思想誤區，提出了“廉政心防”理念，認為“廉政是一種安全，廉政安全是可防可控的”，虛功完全可以做實，通過富有特色、吸引人心、深入持久的教育、文化熏陶，入腦入心，使民警樹立起正確的廉政觀。在工作中，通過“兩大刊物” (《紀檢監察工作動態》、《廉政教育?？?、“兩大平臺”(局域網《廉政教育信息》和《廉政建設圖文轉載》)，開展“兩大活動”(警示教育日和“1013”廉政宣傳日)，設立民警崗位廉政格言牌、戶外廉政宣傳牌、發送廉政短信、廉政賀卡和年歷、電子屏幕登載廉政格言警句，將廉政法律法規和書籍印發給領導干部和民警，推行上崗先考廉的“硬指標”和手寫廉政承諾書等好做法。

(二) “內功”做全，在制度防線上突出精細管理。采取“精細化管理”舉措，創新按照“對照崗位職責——梳理崗位職權——找準風險源點——公示接受建議”的4個流程，通過自己找、同事幫、群眾提、領導點、問卷查、組織評的“六步”法，形成民警廉政風險排查動態更新機制。從第一步排查出144個崗位686個廉政風險點，精準為367個廉政風險點，在分類劃級的基礎上，有針對性地進行明權、限權、規權，先后確定了93個工作流程 (權力運行)圖，29份崗位廉政行為規范，構建了涵蓋行政管理、政工紀檢、教育改造和生產經營共4個類別23項制度236條規定的系統機制，鑄造了全面、嚴密、有效的防控廉政風險“制度鏈條”。

(三) “硬功”做強，在監督防線上突出風險預警。強化黨風廉政建設責任制考核，細化為6項機制25項考核指標，督促領導干部充分承擔起“一崗雙責”，納入黨委和支部重要議事日程。持之以恒堅持四級警務督察網絡和監獄長、紀檢監察雙接待日活動“兩大渠道”，創新建立機關紀檢干部、大隊紀檢委員、中隊廉政監督員三級廉政風險信息采集系統，對廉政風險實施動態監控。將工作作風及效能建設方面存在的問題納入預警談話范圍，采取具有閩南文化特色的“鐵觀音約談法”，以喝茶這種富有人情味的“軟文化”形式，以柔中帶剛方式，提醒民警的廉政風險，讓民警樂于接受，易于接受，做到有了苗頭早預防，有了問題早糾正。在基層開拓性采取“三橫四縱”的考核問責制度，按照橫向到邊、縱向到底的要求，上下級之間互相承擔違規違紀問題的連帶責任，形成聯保。同時，幫助領導干部和全體民警算好廉政賬，樹立起監督是保護，監督是關愛意識，形成了監督受歡迎、監督受擁護的廉政風險防控環境。

(四) “軟功”做好，在科技防線上突出兩大平臺。充分利用泉州監獄數字化建設起步較早，科技和信息化建設水平較高的優勢，大力開展軟件建設，創新構筑起“網絡+監督”和“制度+科技”兩大平臺：在“網絡+監督”平臺上，借助局域網，相繼開通了“警情溝通平臺”、“網上紀檢信箱”等平臺，增強民警學習、交流溝通、舉報建議的便利性，兩年多來，共接受民警建議、詢問、投訴600余件，其中有28條風險防控機制建議得到采納，同時，通過電腦監控網絡終端，可以實時監控和監聽民警執法與履職情況，通過“千里眼”和“順風耳”助推公正廉潔執法。在“制度+科技”上，組織力量開發了全省監獄系統首套干部人事管理監督軟件，植入全程紀檢監察模塊，規范了干部人事任免全過程，為監獄黨委科學、公正選人用人提供便利和強大支持。

二、當前監獄單位開展廉政風險防控可能遇到的問題

(一)主體意識不強，認識有偏差。廉政風險防控立足的是可能引發廉政問題的隱患和風險，并不是已經存在的廉政問題。風險點的查找、防范制度的設計和構建，往往都是由各部門來完成，紀檢機關只是檢查、幫助和督導。在實踐中，很容易產生有的部門對廉政風險防控管理工作的重要性認識不足，缺乏主體意識，認為這是紀檢部門的事，思想上存在不愿管、不想管，多一事不如少一事的意識，當成交差，被動應付，消極防控，流于形式。

(二)風險點找不準，民警有誤解。風險防控中，查找風險點是對崗不對人。在實際操作中，很容易產生“人崗不分”的情況，許多民警和領導，認為崗位風險點就是個人的風險點，主要產生了三種思想誤區：一是“無險”思想，風險點是領導崗位、權力崗位的事，“小人物”沒風險點;二是“抵觸”心態，認為查找風險就是“交代問題”、 “曝丑”;三是“畏難”情緒，少數民警認為崗位分得這么細、風險點查找這么全，其實還是過去的老一套，做樣子，嫌麻煩。沒有看到，查找風險、強化教育、健全制度，不僅是反腐倡廉建設的內容，更是做好監獄工作的內在要求。

(三)制度未成鏈條，防控有紕漏。防控機制建設要產生實效，就不能是簡單的立幾項制度而已，而是要針對性地形成完整、環環相扣的制度鏈條，這樣才能擺脫的“亡羊補牢”、“破洞補衣”式的被動管理，形成真正的風險防控機制。在實踐中，可能存在一是對廉政風險的防控不嚴。缺乏廉政風險防控的科學理念和系統意識，程序和制度設置不科學、不嚴密，缺乏科學性和系統性，影響了廉政風險防控的實效。二是對廉政風險防控責任的劃分不清。制度設置的權與責不掛鉤，責與險不相應，不能引起相關人員對廉政風險的高度警覺和自覺防范，從而使防控措施不科學。

(四)監督機制不全，落實有水份。一方面，機關職能部門沒有制定明確的考核機制、責任機制，紀檢部門也缺乏對相關單位有效的監督機制，對廉政風險防控工作無法用量化的手段進行評估，僅停留在檢查“做了沒有”的表層，難以觸及到“做得怎么樣”的深層;另一方面，廉政風險防控是一個動態的過程，監督防控措施也需要與時俱進，否則，就容易導致難以有針對性地開展監督，厘清廉政風險防控的責任，進行責任追究，從而妨礙了監督的效果。

三、對監獄單位開展廉政風險防控的幾點思考

從各地的實踐操作來看，廉政風險防控大體上可以分為四個環節：一是查找廉政風險點;二是制定相應的防范措施;三是建立相應的考核、監督和問責機制;四是督促這項制度落到實處。同時，監獄單位有其廉政建設上不同于其他部門的“自我個性”：一是每位民警都有權。監獄作為刑罰執行機關，承擔著關押管理和教育改造服刑罪犯的重要職責，每位民警或多或少都有執法權，有權必然有風險。二是環境相對封閉。監獄屬于省垂直管理單位，環境相對封閉，執法工作基本上都在監獄高墻內，且許多監獄都位于郊區，導致了監督上相對比較困難。雖有駐監監察室，但也存在“山高皇帝遠，省里不常來，市里管不著”的情況，更需要自身強化廉政建設力度。三是人財物權力大。監獄對罪犯開展勞動改造，有監獄企業，也就意味著監獄有自身資金來源，雖然已經實行監企分開，但只要監獄企業員工還是服刑罪犯，就難以將監、企完全隔斷，監獄在人財物上自成體系，權力較大。

結合泉州監獄的實踐，針對可能存在的問題，以及監獄單位自身特點，筆者有如下思考：

(一)要重視思想教育，夯實風險防控的基礎點。思想教育是風險防控機制建設的基礎。在廉政風險防控中，不能簡單地“繼承”原有方式方法，作為一項科學的風險管理機制，要走出一條思想教育的新路子。廉政風險防控必須從民警的內心做起，創新分類分層次崗位廉政教育“模塊”，注重內容豐富性、教育長期性、形式多樣性，讓領導干部和民警感受到正面力量的引領，時刻聆聽警鐘長鳴。同時，更是要加大廉政文化建設力度，結合2011年來國家提出“文化建設”的東風，加大“教育搭臺，文化唱戲”的力度，把民警吸引過來，以喜聞樂見、生動活潑的文化活動形式，在寓教于樂、潤物無聲中使廣大民警受到潛移默化的影響。這樣才能變以前灌輸式、被動接受的教育方法，及時、有效化解民警在崗位風險防控中，諸如“查廉政風險是不是要查自身違法違紀問題”、“沒貪沒占，就沒有風險點，不需要防控”、“沒當官，沒風險”等誤區，從而為下一步風險防控機制建設開好路。

(二)要重視制度建設，抓住風險防控的關鍵點。沒有規矩不成方圓，防控風險主要靠制度。為此，一是排查風險點要精準化。實踐中，我們感到風險點的確不容易查找，而且是動態的，隨著時間和制度的完善，或者編制的改革、崗位的撤換，風險點都是可以發生變化的，所以要建立動態更新和定期復查機制，可以1～2年為周期進行“回頭看”。同時，應該根據崗位和具體廉政風險點進行研判分類，為制定針對性防控措施和制度提供了“精確制導”。二是完善制度要精細化。在以往的反腐倡廉建設中，出現問題的原因一般不是沒有制度約束，而是制度沒有到點子上，執行上沒有效果，產生不了制約作用，更遑論防控了。筆者認為，制度的健全完善就是要精細化，采取“三措并行”的辦法：全面清權，寫清廉政風險點、已有制度機制 (上級和本級)、需健全完善的內容三大要素，做到廉政風險家底清。科學管權，將各崗位職責流程圖標準化、規范化、制度化;特別是重點圍繞掌握“核心權力”人員，包括上至監獄長，下至中隊長等各級“一把手”，以及掌握重要權力的部門以及關鍵崗位工作人員，有針對性地進行明權、限權、規權。公開“曬”權，充分利用局域網公開平臺，大力推行辦事公開制度，對權力進行定期公開、隨時公開、點題公開、專題公開，保障權力的陽光運行，減少廉政風險的發生。三是防控機制要體系化。廉政風險防控絕不僅僅只是紀委、紀檢部門出臺監督制約制度，而是要一個單位形成合力，靠得是全監上下的共同配合，要積極運用“規范化管理年”活動成果，將廉政風險防控機制建設與監管安全、教育改造、生產經營等制度建設有機結合，形成互通有無、相互融合的工作機制，實現制度化、系統化管理，形成嚴密、有效的防控廉政風險“制度鏈條”。

(三)要重視監督制約，完善風險防控的保障點。監督是保障，監督同時也是一項“硬功”，需要堅持原則，敢于問責，敢于較真碰硬，同時也需要講求方式方法，讓硬功夫有好套路。一是監督制約上要有渠道。要保持上面能接地氣、下面能連上情的監督暢通渠道，通過多種多樣的監督制約方式讓監督工作有更大的力度。二是預警糾錯上要響警報。要建立一套從上至下的廉政風險預警系統，注重平時各類動態信息的收集，并對信息進行研判，對其中的廉政風險隱患，必須提前介入預警糾錯，制止苗頭性、傾向性問題。三是考核問責上要嚴落實。要求各級領導承擔“一崗雙責”，將廉政風險防控機制建設納入黨風廉政責任制考核范圍，確保納入黨委、支部的重要議事日程，建立起考核問責制度，讓上下級之間為廉政和違規違紀問題承擔連帶責任，形成聯保制度，督促上下級、同志間互相重視廉政風險，防患未然，推進風險防控機制常態化建設。

(四)要重視持續創新，把握風險防控的靈魂點。創新是防控和發展的靈魂。廉政風險防控本身就是反腐倡廉建設思路方法的重要轉變和創新，在探索實踐過程中創新必不可少;同時，崗位廉政風險防控機制建設是一項系統工程，沒有統一的現成模式，只有緊密結合實際，創新理念、創新載體、創新制度、創新方法，才能走出符合本單位實際的反腐倡廉新路子。一方面，要善于借鑒新技術。通過現代科學技術尤其是信息化手段能夠推動風險防控體系更好更快發展，能夠彌補人為操作中的不足，提高工作效率和公平公正性，從而用“無情的電腦制約有情的人腦”。當前，根據司法部監管安全35條規定和司法行政信息化“六項建設”的要求，為提升監管安全穩定水平，各監獄基本上都開始信息化建設，在監獄單位風險防控中，需要充分發揮數字化網絡科技功能，開發建立風險預警控制信息收集和處置網絡系統，在重點廉政風險點中植入科技監督，讓“鐵將軍”把門，實現網上信息互通、網上信訪、網上咨詢、網上投訴監督，通過監控網絡、軟件控制等形式進一步規范行政審批、執法行為，最大限度減少人為操作空間，提高風險防控水平，逐步形成“制度+科技”的廉政風險防控體系。另一方面，要善于開拓防控新路子。廉政風險防控現在是“摸著石頭過河”，在各單位具體實踐之時，也會各有特點，不能完全一樣，風險防控需要我們具體問題具體分析，針對重點對象 (掌握核心權力的領導干部，管理錢財物人員)、重點領域 (人事、執法、財務、紀檢、采購)、重點任務 (權力行使前著重查找廉政風險點，制定和落實風險防控措施;權力行使中著重進行實時動態監控，及時發現各種苗頭性、傾向性問題;權力行使后著重通過警示提醒、誡勉糾錯和責令整改等手段，及時糾正偏差和失誤，避免廉政風險演化為腐敗行為)，創新建立行之有效、形式靈活的廉政風險防控機制，確保廉政風險防控落到實處。

(責任編輯 趙海鷗)