騰籠換鳥與擴大有效投資——對推進騰籠換鳥、擴大有效投資的對策思考

□文/朱李鳴 何壘

騰籠換鳥與擴大有效投資
——對推進騰籠換鳥、擴大有效投資的對策思考

□文/朱李鳴 何壘

在土地、能源、環境容量等資源要素新增指標有限的條件下，騰籠換鳥與擴大有效投資是互為條件的，在有限空間實現無限發展

去年下半年以來，浙江省有效投資規模和結構均出現明顯好轉跡象，但穩固有效投資好轉態勢仍面臨相當挑戰，一個很重要的原因是要素資源支撐能力在弱化。在要素資源新增空間十分有限的條件下，非做活騰籠換鳥的文章不可。

“騰籠換鳥”，就是以“壯士斷腕”的勇氣，改變粗放型的增長方式，把現有的低效率落后產業轉移出去，騰出空間培育發展高附加值新興產業，即有效投資。在土地、能源、環境容量等資源要素新增指標有限的條件下，騰籠換鳥與擴大有效投資是互為條件的，在有限空間實現無限發展。

騰籠換鳥工作的直接操作主體——市縣政府在推進力度上不平衡。相當多市縣對騰籠換鳥在行動上有畏難情緒，主要有“五憂”：一憂有效投資不足，“舊鳥已去，新鳥不來”；二憂“騰籠換鳥”的財政支出負擔過重；三憂激勵手段不夠，現行的城鎮土地使用稅“高征高返”等政策激勵措施還很有限；四憂卷入法律糾紛，主要是因企業經營問題未到使用年限提前收回土地目前還缺乏法律支持；五憂影響投資環境。

“兩弱”中，一是省級部門合力較弱。對于騰籠換鳥，省級部門積極行動，但相互銜接配合不夠，部門間在產業、用地、環保、用能等準入標準設置及相應措施上還不完全配套，降低了政策執行的效力。

二是激勵較弱。省里調動市縣工作積極性也還不夠，目前省里對地方開展騰籠換鳥工作還缺乏具體細致的利益激勵政策，

難在“五憂兩弱”

尤其是對土地等要素資源新增指標分配上缺乏競爭性安排；對騰籠換鳥涉及到的跨行政區產業合作還缺乏相應的利益共享機制安排，難以調動市縣之間推進合作共贏的積極性。

破解難題可取他山之石

廣東、江蘇、上海等省市在國內較早較全面地開展騰籠換鳥擴大有效投資的工作，主要有以下經驗值得借鑒：

——整體謀劃全省產業升級和產業轉移。廣東、江蘇均從調整優化全省產業布局、推進產業結構升級的角度，推進“騰籠換鳥”工作，明確全省不同區域產業升級的要求，引導地方制定相應的產業轉移規劃和實施方案，給予投資者明確產業引導信號，實現區域間產業梯次有序轉移。

——產業轉移與引進新投資的進度相銜接。珠三角、蘇南地區推動產業轉移的底氣來自有大量好的、新的投資項目待安排。尤其是蘇南地區，特別注意“引”和“騰”的銜接，一方面緊盯上海和海外，大規模引進技術含量高、附加值高的新投資項目；另一方面緊盯與蘇北共建的產業園區，好騰出空間安排新投資項目，防止鳥去籠空。

——建立轉出地與轉入地的利益共享機制和載體。上海與江蘇、蘇南與蘇北的產業梯度轉移進行得如火如荼，很重要的原因是雙方政府在異地產業園區這個平臺載體上結成利益聯合體。如外高橋啟東產業園，上海、啟東各占股本60%和40%，稅收等收益按照6∶4分成。

——政策法規倒逼與利益誘導相結合。嚴格依照國家產業政策，制定行業準入差別對待政策，倒逼企業轉型升級。同時各地對積極參與“騰籠換鳥”的企業給予更充裕的利益獎勵，如上海閔行區“倫敦城”項目，為充分調動原土地使用者的積極性，建立了由原土地使用者與地方政府的資產經營公司以股份形式聯合開發機制。

——結合擴籠壯鳥擴大有效投資。“栽好梧桐樹，引得鳳來棲”，各地強化對騰出空間的投資環境的再優化，其中完善都市區和城市群的綜合交通網、高速信息網以及創新能力基礎設施，是當前擴大有效投資的重要內容。廣東省啟動總投資額達3700億元的珠三角城際軌道交通項目。

——注重引導民間投資。廣東、江蘇積極開展民間金融創新，通過多種方式把分散的民間資金集聚為金融資本，參與實體經濟投資和地方政府融資平臺。廣東省發改委組織編制民間投資重點項目計劃，推動民間資本參與重點項目建設。

思路深化謀劃

工作類型：分類推進，先易后難。對高能耗、高污染、低技術的“壞鳥”，要堅決按照國家和省的要求予以淘汰；對征而未用的“懶鳥”，要限期開、竣工或回收進行“二次開發”；對低效運作的“瘦鳥”要限期改造轉移，改造后仍難達標的要遷出；對高效低耗的“好鳥”，既要加快引進，也要重視自身培育。首先要把培育“好鳥”與推進“壞鳥”、“懶鳥”兩類工作結合起來，對第三類“瘦鳥”要進行細致排查，逐步優化推進。

工作格局：全省統籌，市縣為主。要統籌安排全省“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作，指導地方制定工作目標計劃，做到全省“一盤棋”。充分發揮市縣在“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作中的主體作用，進一步推動相關管理權限、激勵獎懲落到市縣政府，形成全省上下互動的工作格局。

工作手段：多樣結合，多管齊下。要綜合運用法律、行政、經濟等手段。對“壞鳥”和“懶鳥”要以法律手段為主，并輔以行政和經濟手段加快推進；對“瘦鳥”要突出行政手段與經濟手段，“倒逼”和“激勵”相銜接，扶優汰劣。

工作載體：共建異地產業園區，共享開發收益。無論是有序引導產業轉移，還是吸引新興產業投資，都要把聯合興辦異地產業園區作為跨行政區產業合作的重要載體，重點做好利益共享機制安排。

工作重心：聚焦產業升級主平臺，強化政策疊加。把中心城區、開發區（園區）、省級產業集聚區等事關產業升級的主平臺作為推進“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作的重心。制定土地、能耗、環境容量等指標跨行政區轉移的利益分享機制，引導騰出來的相關指標重點向平臺集中高效使用。

工作保障：擴大民間投資領域，推進金融創新。結合中央各部委近期陸續出臺《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》，破除不合理的進入壁壘；凡是中央各部委未禁止的，都要允許民營企業進入。深入推進金融改革和創新，為民間資金參與實體經濟投資提供多樣化金融服務。

若干建議

全省統籌建立片區性產業準入標準體系。根據資源承載能力、經濟發展水平、區域聯系等因素，把全省國土劃分為若干個片區，把投資強度、產出效率、用能“雙控”管理、污染物排放等指標要求落實到各個片區上，形成全省性的片區發展標準體系。市縣標準要以其所處的片區的標準為基準，允許結合發展實際進行適當的調整，既保證全省產業布局的一致性，又體現了市縣產業發展的特色。

相關權限和激勵機制向市縣傾斜。“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作具體操作主要集中在市縣層面，相關審批權限、激勵獎懲應向市縣政府傾斜，資源性產品調價收益返還市縣開展工作。把市縣土地畝產稅收水平、騰籠換鳥進展等與年度新增建設用地指標分配相掛鉤，單位產出節能降耗水平與能耗、排污指標優化配置分配相掛鉤，建立土地等要素資源指標競爭性分配機制。

多措并舉推動騰出空間的二次開發。無論是對要淘汰的產能用地、征而未用的閑置土地的處置，還是低效利用土地的再開發，在利益上要兼顧建設用地原使用權人的合法權益。按照有利于盡快啟動二次開發的原則要求，在具體方式上要靈活多樣，既可要求建設用地原使用權人限期改造提升，考慮給予建設用地原使用權人更多便利盤活存量土地，也可有條件由政府協商收回或收購儲備。

加快完善資源性產品價格和交易機制。深化資源性產品價格形成機制改革，健全資源性產品市場體系，是市場利益誘導“騰籠換鳥”的重要內容。要探索建立土地價格與土地利用水平的聯動機制；結合行業限額標準，深入實施工業企業差別化水電氣價格政策；積極推進資源性產品使用權交易，開展限制性產能指標交易，實現資源性指標從單一的行政配置向行政配置與市場化共同配置轉型。

探索建立跨行政區利益共享機制。建立符合雙方利益要求的共享機制及組織框架是異地產業園區高效開發建設的根本。探索共建產業園區由合作雙方成立的合資股份公司管理，公司負責園區規劃、招商引資和經營管理等工作，收益按照雙方股本比例分成；對地方稅收增量部分也可考慮按照雙方股本比例分成。在有條件的地區，按照共建共管共享原則推進國家級開發區直接參與山海協作示范區的建設。

突出產業升級主平臺擴大有效投資功能。盤活的存量資源要素和有效投資應優先向產業升級主平臺集中。中心城區要在建設用地安排上突出保障生產性服務業發展的空間，適當配置都市型工業園區（樓宇）；開發區、省級產業集聚區要進一步強化產業功能培育，在建設用地安排要突出先進制造業和生產性服務業的主導地位，以引進世界500強、中央企業和行業龍頭企業建立專業園作為重點。

主動落實民間投資實施細則。主動落實中央各部委《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》，對國有企業既成高壁壘現狀以及相關產業領域民間資本具體如何介入、行業競爭規則等方面，在細則中沒有更多體現的，要按照“非禁即入”政策精神制定具體解決把法。把“浙商回歸”作為擴大有效投資的重要渠道，建設若干“浙商總部”，吸引浙商回歸、反哺家鄉。

推進地方金融創新。抓住溫州金融綜合改革試驗區建設的契機，積極發展股權投資基金。加快建立以科技型、高成長的中小企業為主體的場外股票(股權)交易市場。擴大直接債務工具融資規模，完善地方金融體系，率先建立國內領先的、有效服務實體經濟和創新性企業成長的金融體系。

強化對新興產業投資的指導扶持。新興產業投資是推動“騰籠換鳥”的根本力量。要強化政府對新興產業發展方向的引導，在重點產業領域建設啟動“一個產業、一個政策、一個省級領導聯系、一個專家咨詢團隊、一個基金、若干個專業行業協會”的“5+X”的培育指導服務機制，實施差別化稅費優惠和政府采購政策，鼓勵新興產業投資和產業發展。

浙江省發展規劃研究院）