處理好政府和市場的關系 推進經濟體制改革向縱深發展

□文/陳時興

（作者為浙江省委黨校教授）

十八大報告在論及經濟體制改革中明確指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。改革開放以來的浙江經驗證明，尊重市場規律和發揮政府作用的有效結合，是浙江經濟市場化改革率先推進和經濟持續快速發展的保證。今后攻克經濟體制改革縱深推進中的難題，實現2020年比2010年經濟增長、人均收入翻一番的目標，更需要努力處理好政府和市場的關系。

政府與市場關系在浙江的實踐和特點

改革開放后，在國內國際新經濟的推動和影響下，浙江地方政府與市場的角色定位發生了深刻的變化。政府慢慢從全能政府中淡化，市場機制逐漸在經濟生活中發揮重要作用。尤其在民營經濟發達的溫州地區，早在市場經濟還未被主流意識形態接受的改革開放初期，當地政府就對民營化和市場化的發展采取了默認和放任的態度。這種默認和放任實際上是一種保護和支持，客觀上為經濟市場化和民營化創造了比較寬松的發展環境。而在富有經商傳統的義烏，在上世紀80年代，地方政府就已經開始著手規范市場秩序，培育市場健康發展的環境。這表明，當時浙江地方政府已經開始從一些經濟生活領域中退出，并著手維護市場發展秩序，市場機制已經在微觀經濟生活領域中發揮了重要作用。

黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，政府與市場的關系發生了根本性的變化。浙江各地政府普遍以積極的態度推進經濟市場化改革和發展，市場的力量得到了迅速的擴張。但在市場擴張過程中，諸如假冒偽劣商品、環境污染、地方保護主義等問題也逐步顯現，對市場的健康發展產生了一定的負面影響。在中央和省委省政府的領導下，浙江各級地方政府十分重視市場發展中的規范有序問題，及時制定出臺了一系列規范市場發展的政策措施，從而有效地遏制了假冒偽劣產品、減少了環境污染、規范了市場秩序，促進了市場健康有序發展。

黨的十六屆三中全會作出完善社會主義市場經濟體制的決定后，浙江地方政府和市場的關系又進入了新的發展階段。這時全國統一的大市場已經基本形成，加上我國加入了WTO，各國之間和國內各地區之間的競爭日益加劇，浙江市場化、民營化改革領先的相對優勢逐漸喪失，與其他省市的體制落差也逐步消失。在這樣的背景下，浙江地方政府加大了自身改革的力度，在政府職能轉變、機構改革、審批制度改革、效能建設、政府績效評估制度改革等方面采取了一系列卓有成效的措施，政府重心轉向了為市場運行營造良好的環境、擴大公共物品和公共服務的供應，努力建設法制浙江、信用浙江、科技支撐體系和社會保障體系。政府在基礎設施建設和管理、公用事業建設和管理、環境保護和治理、緊缺資源的開發利用等領域更好地發揮主導作用的同時，也比較有效地引入了民間資本，較好地發揮了市場機制的作用。

在30多年的改革開放中，浙江政府和市場關系的演變體現了以下特點：第一，政府和市場關系調整的重點是減少政府干預。針對傳統計劃經濟體制下政府的全能和強力干預所導致的生產發展阻礙、資源配置效率低下等問題，浙江不斷減少政府干預，進行行政體制改革，逐步確立了市場在經濟生活中的地位和作用。浙江實踐表明，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，同時政府給以積極引導，既是保證改革開放順利進行的前提，也是保證社會主義初級階段經濟社會文化各項事業健康向前發展的根本保證。

第二，政府和市場關系的演進體現了市場化改革的效率。從計劃經濟到計劃經濟為主、市場調節為輔，再到有計劃的商品經濟，最后到社會主義市場經濟，這一演進過程是一個資源配置基礎逐漸由政府計劃向市場轉變的過程，也是逐步改善政府和市場關系的過程。在這個過程中，浙江既基于民本經濟，比較有效地發揮了市場自組織的功能；同時也比較好地發揮了政府為市場健康運行提供制度保障的功能，如法律和秩序、產權的界定和交易、風險分擔和控制的法規等等，從而促進了富有特色的浙商群體的形成、市場大省的崛起，激發了全省干部群眾創新創業的積極性。

第三，政府和市場的關系是動態發展的，需要逐步完善和深化。改革開放30多年來，浙江社會經濟生活各個領域在不同程度上實現了市場對資源的有效配置，政府的作用也由包攬一切經濟社會活動逐步轉向維護市場秩序、提供公共物品和公共服務及糾正市場失靈，引領全省人民建設物質富裕精神富有的現代化浙江。但目前政府部門權力尋租及對經濟的不合理干預問題還存在，市場機制不健全和市場運行無序的問題也沒有根本解決。因此，政府和市場的關系還需要繼續調整、完善與深化。在國家的宏觀調控下，讓市場發揮對資源的基礎性配置作用，這是處理政府和市場關系的基本指導思想。

今后深化經濟體制改革中進一步處理好政府和市場的關系，必須厘清政府與市場的邊界，依據時間、地點和條件的變化調整、完善兩者關系，努力達到兩者的最優組合

進一步處理好政府和市場關系的思考

在浙江，由于較好地處理政府和市場的關系，有力地推進了經濟市場化改革，因而取得了率先發展的體制機制優勢。今后浙江推進經濟體制改革向縱深發展，促進經濟發展方式轉變，從而實現十八大提出的經濟社會發展目標，更加需要尊重市場規律，更好發揮政府作用，進一步處理好政府和市場的關系。

首先，厘清政府和市場的邊界。在社會主義市場經濟中，政府與市場各有其不同的功能和發揮作用的領域。市場在信息傳輸和利益激勵兩個方面有其獨特的優勢，因此在微觀經濟領域，經濟資源配置的基礎是市場，對私人物品的供求要充分發揮市場機制的自發調節作用。政府的職責是為不同的市場主體提供公平有序的市場環境。目前民營企業與國有企業等市場主體之間還缺乏公平競爭的環境。盡管國企通過戰略性調整和改組，形成了比較合理的國有經濟布局和結構，建立了比較完善的現代企業制度，提高了經濟效益，增強了科技開發能力、市場競爭能力和抗御風險能力，但由于國企發展具有政府與金融機構給予的額外優惠待遇，并在一些行業和領域占據壟斷地位，民營企業被“彈簧門”、“玻璃門”和“鐵門”拒之于外，因而民營企業與國有企業之間的關系尚不協調，在社會上出現了“國進民退”的抱怨和爭論。對此，政府就需要加快落實民營企業與國有企業、外資企業公平競爭的政策。有了公平競爭前提，民營企業和國有企業等市場主體就能夠協調好彼此之間的關系，實現相互促進、相互競爭、共同發展。

一般來說，政府在對市場正確認識的基礎上，可以在以下兩個方面發揮積極作用：一是市場失靈的地方。如外部性強的行業和領域，包括公共衛生、公共教育、弱質農業等，以及公共物品和公共服務的供給，環境保護，提供經濟信息，為維護市場有效競爭對壟斷行為的干預，為維護市場經濟秩序而制定和實施市場規則，調節收入分配，等等；二是特殊時期或緊急情況下，如天災、人禍、經濟危機、國外境外經濟金融危機對國內經濟發展的影響。如2008年以來國內經濟發展受國際金融危機的影響，政府就采取宏觀經濟政策進行了調控。但政府的調控作用不能擴大，必須十分注意防止政府代替市場對資源進行配置。如果把政府宏觀調控與市場作用恰當地結合起來，就能共同發揮兩者的積極作用。

其次，政府和市場的關系要不斷調整和完善。政府與市場關系不是亙古不變的，要隨時間、地點和條件的變化而變化。一是政府和市場的作用范圍要隨著經濟發達程度不同而變化。其中最典型的是公共物品和公共服務的提供。由于除了由政府提供的純公共物品和純公共服務與市場提供的純私人物品和純私人服務外，還存在大量的準公共物品和準公共服務，比如科教文衛等。在經濟不發達時期，政府囿于經濟實力和財力限制，許多準公共物品和準公共服務需要市場來提供，但隨著經濟發達程度逐步提高，一些準公共物品和準公共服務就要逐步轉變為由政府來提供。

二是政府宏觀調控或干預的強度會隨著經濟形勢發展而變化。近些年應對國際金融危機中，以及去年以來解決溫州民間借貸風波中，政府加大了對經濟的干預或調控，但這只是應對國際金融危機沖擊所作的短期調控，或者化解區域金融風險所作的短期干預，并不能使這種干預或調控成為常態。市場是經濟資源配置的主體，政府在經濟走出低谷后就要逐步減少宏觀調控的強度，在區域金融風險得到控制后就要將重心轉向規范市場制度，更好地讓市場發揮調節作用。

三是政府支出規模和結構隨著經濟增長和發展而變化。根據馬斯格雷夫和羅斯托的“政府支出增長的發展模型”，政府在經濟增長和發展早期階段主要投資于公共基礎設施領域，并且政府投資在社會總投資中所占的比重比較大；但到中期階段，政府投資就只是對私人投資的補充，政府支出的重點要轉向糾正市場失靈，以及增加教育、保健與社會福利服務的支出；到經濟達到成熟階段，政府支出就要從以社會基礎設施投資為主的支出結構，逐步轉向以教育、保健與社會福利為主的支出結構。目前浙江經濟發展階段已經進入工業化后期，投資的主體是民間投資，經濟資源配置的主體是市場，政府支出的重點應轉向維護市場秩序、為企業創造良好的經濟社會環境、支持科教文衛發展和社會保障體系建設、加強公共物品和公共服務供給，增進全省人民的福祉。

第三，政府與市場要互相配合，努力達到兩者最優的組合。社會主義市場經濟需要充分發揮市場機制有效配置資源的功能，提高經濟效率；同時也要充分考慮社會公平，防止貧富差距過大，而后者是市場本身不能達到的，需要政府進行宏觀調控、統籌安排。只有處理好政府與市場的關系，兩者共同發揮作用，才能既保持經濟發展的速度和效率，又保證社會的公平和平等，實現社會主義共同富裕的最終目標。十八大提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”，是從住房制度層面提出了處理好政府與市場的關系。即商品房資源由市場配置，保障房采用政府主導、企業參與的形式來建設和分配。此前，商品房一度占據我國住房供應主體，保障房建設缺位，導致當前保障房的供應力度仍顯不足。近年來政府部門大力推進保障房建設以后，“兩條腿走路”的局面逐漸開始形成。目前所實行的樓市限購、限貸等政策，是以對市場需求的暫時抑制來換取保障房和普通商品房供應增加的時間，即以“時間換空間”。但從長期來看，那些行政干預性質的措施應逐漸退出，信貸、稅收等市場化調控手段應成為樓市調控的主體。

深化經濟體制改革中處理政府和市場的關系，不僅會碰到舊有的許多問題，還會不斷涌現出種種新的問題。對此，需要立足國情，調整思路。一方面，將政府自身的角色定位擺正，克服傳統的強勢慣性，進一步推進以行政體制改革為主線的政府轉型，讓市場競爭和資源配置更充分地發揮基礎作用；另一方面，要盡快培育發展市場體系，完善市場制度，包括健全社會保障制度和企業制度、改革金融制度、完善要素市場制度等等，不斷提高市場微觀主體的素質，從而找到政府與市場的最優組合，促進社會主義市場經濟體制走向完善。