我國科研合同責任的立法不足及其完善*

徐英軍

我國科研合同責任的立法不足及其完善*

徐英軍

科研合同是國家實施科技計劃、配置科研資源的法律載體。目前我國有關科研合同責任的法律制度存在責任內容不完整、責任形式不完備、責任主體不明確、責任追究機制不完善等缺漏，應考慮科研合同的公法、私法雙重特征及其承攬性和不完全契約性，借鑒國外行政合同理論，結合我國現行民商事合同制度，構建完整的科研合同責任制度體系尤其是責任追究機制。

科研合同;合同責任;責任追究機制;行政立法建議

本文中的科研合同是指國家科研計劃歸口管理部門與科研主體(高校、科研機構、科研項目承擔人等)之間簽訂的旨在形成公共性科研成果的縱向科研合同，它是國家實施科技計劃、配置科研資源的一種方式和法律載體，實踐中一般表現為《項目合同書》、《研究任務書》或由《立項申請書》(含《誠信承諾書》)、《立項通知書》、《項目計劃書》等共同組成。科研合同的主體一般包括三方當事人:一是項目委托方，即科研計劃項目歸口管理部門，包括分管國家科研計劃項目的國家機關以及法律法規授權的組織;二是項目承擔人，即主持和負責項目研究的個人或單位(當項目承擔人為單位時，有時把該單位的行政主管機關作為一方當事人);三是項目依托單位(含協作單位)，即項目承擔人、參與人的人事關系所屬單位?？蒲泻贤穆男行Ч匈囉诤贤熑误w系的健全，本文擬在梳理現行相關法律制度、多角度分析科研合同特征的基礎上，提出完善科研合同責任法律制度的建議。

一、我國有關科研合同責任的法律規定及其不足

一般認為，縱向科研合同屬于行政合同①。我國對行政合同尚無對應法律，已經幾易其稿的《行政程序法》(專家建議稿)中擬設專章對行政合同進行規范，也有學者倡議專門制定《行政合同法》。目前，起到科技基本法作用的《科技進步法》中并未提及科研合同制度，但對主要的科研違規行為的法律責任作出了原則性規定，如該法第67條規定了對虛報、冒領、貪污、挪用、截留科技財政資金行為的處罰處分，第70條規定“違反本法規定，抄襲、剽竊他人科學技術成果，或者在科學技術活動中弄虛作假的，由科學技術人員所在單位或者單位主管機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;獲得用于科學技術進步的財政性資金或者有違法所得的，由有關主管部門追回財政性資金和違法所得;情節嚴重的，由所在單位或者單位主管機關向社會公布其違法行為，禁止其在一定期限內申請國家科學技術基金項目和國家科學技術計劃項目”，第73條規定“違反本法規定，其他法律、法規規定行政處罰的，依照其規定;造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。行政法規層面涉及科研合同的主要是國務院頒布的《國家自然科學基金條例》。該條例未使用“科研合同”的術語，但其中的申請書和項目計劃書實際上是科研合同的表現形式。該條例第21條、22條、23條要求項目負責人按照項目計劃書的要求使用基金資助經費、按照項目計劃書組織開展研究工作，第34—36條分別規定了項目承擔人、參與者和依托單位違犯相關規定的法律責任。有關科研合同的行政規章或規范性文件，比較重要的有:科技部、財政部、國家計委、國家經貿委于2001年聯合發布的《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》、2005年聯合發布的《國家科研計劃課題招標投標管理暫行辦法》和《國家科研計劃課題評估評審暫行辦法》;全國哲學社會科學規劃辦公室2001年發布的《國家社會科學基金項目管理辦法(修訂版)》;國家自然科學基金委員會2002年發布的《國家自然科學基金項目管理規定(試行)》;科技部2001年發布的《國家科技計劃項目管理暫行辦法》、2002年發布的《國家科技計劃項目承擔人員管理的暫行辦法》。鑒于違反科研合同的行為往往與科研不端行為糾結在一起，各科研計劃項目歸口管理部門制定的規制科研不端行為的規章也構成了科研合同制度的重要組成部分，主要有2005年《國家自然科學基金委員會監督委員會對科學基金資助工作中不端行為的處理辦法(試行)》、2006年科技部發布的《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》和2009年教育部發布的《關于嚴肅處理高等學校學術不端行為的通知》。

上述有關科研合同責任的法律規定存在的主要缺漏有:第一，責任內容不完整。如沒有締約過失責任的規定，難以應對項目申報過程中的弄虛作假、重復立項等不誠信行為?！秶易匀豢茖W基金條例》第34條僅僅規定，申請人、參與者偽造或者變造申請材料的，由基金管理機構給予警告。第二，責任形式不完備。除了中止撥付經費、委托方單方解約、終止經費資助、追回剩余科研經費等終止合同性責任外，缺乏明確的懲罰性、追償性責任。第三，責任主體不明確。雖然《國家自然科學基金條例》和《國家科技計劃項目承擔人員管理的暫行辦法》對項目依托單位的職責作出了規定，但項目依托單位在科研合同法律關系中究竟居于什么地位?其系項目共同承擔人、項目承擔人的保證人還是項目委托方的授權代理人?其違反合同義務的法律責任應如何確定?這些問題均無相關法律規定。第四，責任追究機制不完善。《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》明確規定科研計劃項目“歸口部門主要履行管理、指導和監督職能”，即科研合同責任的追究主體是項目委托方，各歸口管理部門各自行使履約監督和違約追究職責。實踐中，各歸口管理部門面對數量眾多、專業復雜的科研活動力不從心，有的干脆不管，監督形同虛設。有的歸口管理部門授權地方政府對口主管機關代為行使監督權力，有的授權項目依托單位代為履行對科研項目承擔者的監管、查處權。第五，爭議解決渠道不暢通。實踐中涉及科研合同的糾紛一旦發生，極易陷入裁決無門的尷尬境地——通過民事訴訟難以得到根本解決，提起行政訴訟又往往不被法院受理。上述責任制度的缺位，造成科研合同的違約責任模糊、違約成本低廉、責任追究無力。

二、科研合同的法律特征

(一)科研合同兼具公法和私法雙重屬性

科研合同處于屬于行政法范疇的科技法與屬于民商法范疇的合同法的交叉領域，呈現出公法與私法的雙重特征。主要表現在四個方面:第一，締約目的兼具公益性和私益性。作為項目委托方的科研項目歸口管理部門主要追求國家目標、社會公益的實現，其締約行為實際上是一種以契約為外殼來推行國家科技政策和科研計劃、取得公共性科研成果的具體行政行為;作為項目承擔方的科研機構或科研人員則主要追求自身的個體利益，包括職業理想的實現、聲譽地位和相關物質利益等。第二，法律關系兼具管理性和平等性。在科研合同的簽訂過程中，從項目招標、立項申請到評審遴選、立項簽約，項目委托方一直以一種近乎平等的身份與項目申請人發生交往。同時，為了保障公益目標的實現，項目委托方還保留著行政主體特有的行政權力，主要包括監督權、制裁權和行政優益權等。第三，合同內容兼具強制性和自治性。科研合同總體上更多地體現出民事合同的特點，其簽訂和履行遵循自愿有償、協商一致、誠實守信等民法原則，但有關科研經費的數額及使用、項目成果的評價及驗收、研究成果的歸屬和利用等內容不得自主協商，而需遵照相關法律規定。第四，調整方式兼具獎勵性和懲戒性。科技法與其他部門法的顯著區別之一就是“更多采取肯定、鼓勵、獎勵合法行為的方式來調整科技活動領域的社會關系”②，那些故意違反科研合同、妨害科研秩序和科技進步的行為則主要受到具有約束力和懲戒功能的法律規范的懲戒。

(二)科研合同的委托、承攬性

科研合同具有承攬合同的屬性，即特定主體以特定的條件和方法完成委托人確定的特定科研任務，并形成和交付相應科研成果給委托人。正是基于這種委托、承攬關系(并非有的學者所主張的委托代理關系)，“科研合同就不能不在其主體、標的(客體)、權利義務、違約責任等方面，表現出這樣或那樣與此相聯系的特殊性”③。第一，科研合同主體的特殊性。作為承攬方的項目承擔人(科研機構、項目負責人和參與人)多是以科研為業的特殊主體，科研合同的簽訂是基于科研項目歸口管理部門對項目承擔人的知識水平、研究能力、團隊組織和既有信譽等研究要素的綜合考量，項目承擔人應當親自完成主要研究工作。第二，科研合同客體的特殊性?？蒲泻贤目腕w是特定的科研工作，而科學研究的進展及其最終結果是難以預先確定的，研究失敗的風險不可避免，這導致委托方的經費投入、承攬方的智力投入均與科研績效之間難以形成正相關關系，進而導致承攬方在不斷修正自己的預期收益目標的過程中容易出現不誠信不守約的機會主義行為。并且，在科學研究這種以腦力勞動為主的知識生產和應用過程中，只有科研人員本人能夠控制其智力的投入進而影響履約質量、進程和結果。也就是說，科研合同的履行幾乎完全依賴于科研人員的誠實和勤勉。第三，科研合同權利和義務的特殊性。其一，科研合同的締約主動權在委托方，但處于委托承攬關系鏈條上游的委托方根本不可能對項目承擔人的履約過程進行全方位、連續性監督，委托方在同意立項、締結合同之后就往往處于被動局面。但根據我國《合同法》第268條的規定，“定作人可以隨時解除承攬合同，造成承攬人損失的，應當賠償損失”，如果科研項目委托方已不再需要某項科研任務的完成，則其有權單方解除合同，以避免對經費、人力等科研資源的浪費。其二，承攬方負有“后合同義務”。在科研合同履行完畢、項目驗收結項后，項目承擔方仍負有信息保密、技術解釋和對委托方占有、使用科研成果的配合、協助等義務。

(三)科研合同具有不完全契約性

有學者從契約經濟學的角度，提出科研合同具有“不清晰契約特征與不完全契約性質”④。筆者亦認為科研合同的“監督”、“責任”條款缺失(既未載于法律法規，也未寫入合同之中)，使得科研合同表現出明顯的不完全契約性:在合同訂立時，項目任務、主要技術指標和經濟指標等主要合同義務難以準確約定;在合同履行中，資助單位難以有效監督履約情況;在項目結項時，項目指標和成果的評價依據很難具體量化而顯得模糊。事實上，科研合同的不完全契約性與其承攬合同的法律性質是一脈相承的，均受制于其主體、客體和權利義務在客觀上的特殊性。也正是科研合同的承攬性與不完全契約性阻礙了科研合同義務的細化和責任追究，成為導致我國科研合同責任制度粗糙、殘缺的客觀原因。

三、完善科研合同責任制度的立法建議

對于作為委托方的科研計劃歸口管理部門的違約責任(實踐中其違約幾率遠低于其監管缺位)，可遵照行政賠償、國家補償等程序進行追究。這里主要討論科研項目承擔人的科研合同責任的完善。

(一)細化項目承擔人的合同責任

科研合同責任應該是一個涵蓋民事責任、行政責任和刑事責任的完整的責任體系。第一，增加科研合同締約過失責任。締約過失責任是指在合同訂立過程中，一方因違反誠實信用原則(產生先合同義務)而給對方造成損失時所應承擔的損害賠償責任。如果科研機構和人員在項目申報過程中實施了故意隱瞞與訂立科研合同有關的重要事實或提供虛假資料、信息等不端行為，則其即便未獲立項也應承擔締約過失責任。第二，豐富違約民事責任的形式。除了現有的中止撥付經費、委托方單方解約、終止經費資助、追回剩余科研經費等責任形式外，建議在科研合同中增加返還全部(而非剩余)科研經費、扣繳履約保證金和賠償損失等責任形式，將之適用于嚴重的故意違約行為，如擅自將主要研究任務轉交他人承擔，以欺騙手段獲取科研資源，挪用、揮霍科研經費等行為。建議建立全國性或者各歸口管理部門的“科研項目征信系統”(或稱“科研信息網絡平臺”)，適時公開獲準立項課題的立項申請資料、結項成果資料等，以便群眾監督科研不端行為和舉報違約事實。第三，完善違約行政責任形式?？蒲泄芾聿块T可適當運用行政處罰方式追究違約人的行政責任:重點適用聲譽罰(警告、通報批評、取消榮譽稱號等);適當適用資格罰，即視違約情節的嚴重程度，取消申報人一定期限內(甚至終生)的國家資助科研項目的申報資格或者參與研究資格;謹慎適用財產罰，即對那些任意挪用、侵占或者揮霍科研經費的行為酌情給予罰款、沒收違法所得等財產處罰。第四，設置必要的刑事責任。在科研合同履行過程中，對于個別嚴重的科研不端行為如篡改合同原始數據、編造實驗數據且情節嚴重的科研欺詐行為，如其對科技創新、公共安全乃至國家安全已造成嚴重危害，則應當通過補充立法將其“入罪”。科研犯罪的刑事責任承擔方式應當多樣化、輕緩化，慎用監禁刑，避免“一棒子打死”。

(二)明確科研合同責任的承擔主體

科研合同違約民事責任的承擔主體應為項目承擔方，不包括項目依托單位(項目主持人所在單位及其他協作單位)。因為科研合同具有人身承攬性，項目承擔方應當親自完成主要工作，輔助性工作可由第三人或者子課題成員完成，但項目承擔方應對完成整個項目工作成果負責。科研合同違約行政責任的承擔主體應分情況確定:聲譽罰和財產罰可同時適用于項目承擔方和依托單位，但資格罰應限于承擔項目的直接責任人或者項目負責人，不應殃及科研團隊的其他成員和依托單位。這里涉及對依托單位的合同責任的確定。根據《國家自然科學基金條例》，項目依托單位的主要義務是:作為項目立項申請的推薦者，負責組織項目申報、審查監督項目申報信息的真實、準確性;作為項目實施的協助者，提供必要的研究支持條件;作為項目實施的管理者，督導項目承擔人全面履行科研合同，配合協助項目委托方監督項目承擔人執行項目研究計劃、及時完成研究任務，管理和監督科研經費的使用，報告項目經費決算情況等。據此，項目依托單位負有受托監管的職責，應對項目承擔人的違約行為承擔行政責任，而無須承擔民事或者刑事責任，除非其與項目承擔人一起構成通同作弊的“共犯”。

(三)統一科研合同責任的追究主體

教育部《關于嚴肅處理高等學校學術不端行為的通知》授權項目依托高校行使科研合同履約監管和科研不端行為處罰權，這種委任性行政方式在我國科研管理體制復雜、科研主體多元化的現實情況下，“不失為一種可以嘗試的思路”。⑤尤其是項目終止后的經費結算、資產清理處置等，均離不開依托單位的配合執行。但是，現實中項目依托單位與項目承擔人存在“共損共榮”關系，一些依托單位還在國家資助之外給予項目承擔人科研配套經費或其他獎勵，因此，依靠依托單位調查、追究項目承擔人的科研合同責任難免流于形式。筆者建議依據《行政處罰法》中關于調查權與處罰權相分離的規定，分學科遴選、組建全國性的“科研違規行為調查委員會”或稱“科研誠信建設委員會”，統一負責(其下設各學科委員會具體實施)對科研合同違約和科研不端行為的調查認定工作(最好同時承擔項目成果的評價、驗收職責)，經費由國庫在科技經費中列支撥付;該委員會在必要時可以請求公安、司法等行政機關給予必要協助，還可以借助社會力量輔助調查，如聘請注冊會計師、律師等提供財務審計、法律意見等。該委員會的調查結果交付國家資助科研項目歸口管理部門，作為是否追責、如何追責的依據。這樣，“專業的問題歸專家，行政的問題歸行政”，科研評價主體的作用得到發揮，政府的行政績效也得以提高，科研合同責任制度得以落到實處、起到實效。當然，專家委員會的調查職權、調查程序和方式、相對人的救濟措施等需要立法作出規定或者授權有關部門予以明確。

(四)明確科研合同糾紛的裁決機制

對于科研合同委托方與承擔方、依托單位之間的合同糾紛的司法處理，應按行政爭議、遵循行政訴訟程序進行。許多國家的合同糾紛就采取行政法上的救濟方式，如德國《行政法院法》第40條規定，合同履行請求、違約賠償請求以及因準備或簽訂合同的過錯而產生的請求，均由行政法院管轄;法國行政法院擁有對行政合同糾紛的審判管轄權;行政合同爭訟在日本等同于其公法上的當事人訴訟。

注釋

①參見熊文釗:《現代行政法原理》，法律出版社，2000年，第459—466頁;葉必豐:《行政法學》，武漢大學出版社，2003年，第183頁;張樹義:《行政法學》，北京大學出版社，2005年，第279頁。②羅玉中:《完善我國科技法律制度的戰略思考》，《科技與法律》2003年第1期，第1頁。③王家福:《論科技合同》，《王家福法學研究與法學教育六十年文選集》，法律出版社，2010年，第293頁。④馬健:《科研合同的本質:一個特別的不完全契約》，《當代經濟管理》2005年第6期，第72頁。⑤褚寰舸:《我國科研不端行為調查處理的法律關系論要》，《山東科技大學學報(社會科學版)》，2011年第1期，第69頁。

D923

A

1003—0751(2012)01—0080—04

2011—10—09

國家軟科學研究計劃項目《科技發展與科研不端行為的法律規制》(2010GXS5D234)、河南省軟科學研究計劃項目《科研不端行為治理的博弈研究》的階段性成果。

徐英軍，男，鄭州航空工業管理學院法律系教授(鄭州 400015)。

責任編輯:鄧 林