異地開發:山區轉型發展的模式創新——以金華市金磐扶貧經濟開發區為例

□文/胡新民

(作者為金華市農辦調研員、研究員)

山區，往往是經濟欠發達地區，同時又是生態保護區，承擔著經濟發展與生態環境保護、修復、重建的雙重任務。位于金華經濟技術開發區內的金磐扶貧經濟開發區17年的發展實踐證明，山區貧困地區實施異地開發是山區轉型發展的有效外部支持模式，對于促進山區生態環境的保護和支持山區經濟的發展具有“雙贏”的效果，這一做法在全省全國都具有極其重要的借鑒意義。

1994年12月，省政府批復同意在金華經濟開發區內建立浙江金磐扶貧經濟開發區，1995年6月正式啟動。至2011年8月，共規劃開發面積2.3平方公里，已完成開發面積1.5平方公里。17年開發建設的成效大大超出了預期的設想，不僅在經濟上給磐安縣發展提供了有力的支持，而且促進了磐安山區的轉型發展。異地開發成為磐安經濟增長的重要源泉、磐安農民就業致富的重要平臺、磐安發展生態經濟的重要引擎和磐安縣加強生態建設的重要支撐。金磐扶貧經濟開發區的異地開發之所以能夠促進磐安山區的轉型發展，其模式創新的內在機理主要在于有以下四個方面:

(一)正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持局部發展與全局發展的統一，切實強化全局意識

根據公共產品理論，生態是一種公共產品，同時生態產品也是自然物品，是與人類可持續發展有著密切關系的純自然物品。按照生態文明建設的要求，山區人負有保護流域上游生態環境不受破壞，保持土地、水源、天然林、地下礦產、動植物資源、大氣等自然資本的保值、增值、永續利用，以避免環境污染和退化給全流域造成短期災害和長期不利影響的責任。但是，流域是一個整體的生態系統，必須通過建立流域生態補償機制，才能協調和理順系統內的各要素的關系，改善生態系統的物質流向，促進生態系統的良性循環，實現整個流域系統保持良好的生態環境。山區(流域上游)人為了提供或保護這種生態產品而付出了代價、喪失了發展機會，平原(流域下游)人在享受生態產品帶來的好處的同時，必須按照“受益者付費”的原則作出補償。這就需要山區與相關的平原、流域上游與下游都跳出局部，從全局的視角正確處理生態環境保護與經濟發展的矛盾，正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持生態環境保護與經濟發展、局部發展與全局發展的有機統一，切實強化生態環境保護意識和全局意識。同時，在當前財政“分灶吃飯”的體制下，確定合理的生態補償政策，逐步探索建立生態補償機制，是促進山區加強生態環境保護、實行經濟轉型發展的關鍵所在。

金華市創造的建立金磐扶貧經濟開發區，實施磐安人到金華進行異地開發的做法，實際上就是基于“受益者付費”原則以及生態保護區域所支出的生態保護成本、發展機會成本，運用行政手段調整生態保護區域與受益區域相關各方之間利益關系的做法，是政府主導的實行區域性生態保護、具有經濟激勵作用的生態補償方式。像磐安這樣的山區實行生態補償，在相當程度上就是保護和提供錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大流域，特別是錢塘江流域人們生存的安全棲息之地，也就是保護浙江生態安全和發展所需的生存環境處于不受破壞和威脅的狀態，使自然生態系統狀況能夠維系我省經濟社會的可持續發展。在金華市政府給予金磐扶貧經濟開發區以大力支持的同時，省政府也通過財政轉移支付、省級機關部門與磐安結對幫扶等形式給磐安以極大的支持。磐安人也從生態環境保護的大局出發，積極實施生態環境保護的各項措施，為保持磐安山區良好的生態環境做出了卓有成效的努力。

(二)正確處理異地開發與屬地管理的關系，堅持獨立開發與融入當地的統一，切實強化融入當地

金磐扶貧經濟開發區的運行模式是，由金華市政府在金華經濟技術開發區內劃出地塊，劃定規劃范圍，明確開發紅線，由金磐扶貧經濟開發區實行自主開發，開發區域外圍的市政大配套由金華市政府負責建設，開發區域內的市政配套由金磐扶貧經濟開發區負責實施；行政管理職能通過金華市政府和磐安縣政府雙重授權，統一由金磐扶貧經濟開發區管委會實施；金磐開發區設立投資發展公司，承擔開發建設職能，實行企業化運作和管理；金磐扶貧經濟開發區管委會列入金華市委、市政府及有關部門的發文單位，列席參加金華市政府有關會議，執行金華市委、市政府的有關工作決策，社會治理納入金華市屬地管理。

經過不斷地探索，逐步形成了目前的“三獨立三接軌三融入”運行體制。“三獨立”是金磐扶貧經濟開發區管委會作為磐安縣人民政府的派出機構，獨立行使園區內的縣級經濟管理權；區內產生的產值和稅收歸磐安所有；園區內的建設管理由金磐扶貧經濟開發區管委會自行組織實施。“三接軌”是園區總體規劃與金華市城市總體規劃接軌；稅收等經濟政策與金華市區保持一致；土地征用由金華市經濟技術開發區管委會統一組織實施。“三融入”是園區開發建設融入金華市建設，主動與金華市發展配套協調；園區產業融入區域生態產業發展戰略；園區企業融入國際化大循環。這一運行體制，實行了區內開發主體與管理主體、責任主體與利益主體的統一，體現了金華市委、市政府及金華經濟技術開發區管委會的大力支持，促進了園區開發管理融入當地，實現開發建設的城市化、園區管理的社區化、園區發展的現代化。

(三)正確處理自主開發與外部支持的關系，堅持自力更生與各方支持的統一，切實強化各方支持

異地開發沒有現成的經驗可以借鑒，金磐扶貧經濟開發區管委會堅持在探索中不斷創新，用創新的舉措破解發展的難題、完善體制機制，建立了職能齊全、職責明確的運行體制，投資環境不斷優化，取得了豐碩的開發建設成就。這些成就的取得，還在于得到了省市縣各級黨委政府的大力支持。1996年2月，省委、省政府在《關于“九五”期間進一步加強扶貧工作的通知》中明確“異地開發是貧困地區加快脫貧的一條新路子。”并“決定采取以下優惠政策:一是貧困地區到開發區辦企業，地價從優，對繳納耕地占用稅有困難的，按管理權限報批，可以減免照顧。二是貧困縣在開發區內所辦企業，其地方稅收應返還給貧困縣；企業所得利潤，除留作企業擴大再生產和開發區建設必要費用外，大部分也應返還給辦企業的貧困縣、鄉鎮、村。三是貧困縣(包括鄉鎮、村)在扶貧經濟開發區內新辦企業，經稅務部門批準，從投產之日起免征所得稅三年。四是開發區內企業所需的勞動力，除少量技術人員外，70%以上要從貧困地區招收。五是財政金融部門要對扶貧經濟開發區增加資金和信貸規模，省財政繼續每年安排扶貧周轉金，重點用于溫州、景鄞、金華等扶貧經濟開區內新辦企業和技術改造。”

2005年12月，省委、省政府下達《關于推進欠發達地區加快發展的若干意見》指出:要深入實施“山海協作工程”、“繼續辦好鄞景、金磐異地扶貧開發區”。2006年，省政府將金磐扶貧經濟開發區確定為山海協作示范區，將開發項目列為省重點項目予以扶持，從區域經濟統籌發展的高度繼續支持扶貧經濟開發區的可持續發展。省扶貧辦每年給予200萬元基礎設施建設專項扶持。金華市授權金磐扶貧經濟開發區擁有相對獨立的工商、財政、建設、環保等行政管理自主權，分期分批給予金磐開發區發展空間，給予落實開發建設區塊的市政大配套。磐安縣政府將金磐扶貧經濟開發區定位為磐安縣“重要的工業經濟發展平臺”，集中優勢要素資源，從人力、物力、財力上予以重點傾斜，保證了開發區持續穩健發展。正是在“合力支持”的氛圍中，金磐扶貧經濟開發區走出了“從無到有、從小到大、創業創新、轉型升級”發展的新路子，吸引了上海、杭州、溫州、臺州等地以及美國、日本等發達國家的工業企業進區，形成了具有較高科技含量、外向型經濟占經濟總量70%以上、環境友好型的特色工業園區。

(四)正確處理異地開發與本土生態環境保護的關系，堅持異地開發與本土生態環境保護的統一，切實加強本土生態環境保護

設立異地經濟開發區既是一種扶貧開發模式，更是區域生態補償機制的探索，是由河流下游發達地區以提供發展空間的方式，對上游欠發達地區保護生態環境作出一種具有成長性、可持續性的經濟補償，從而實現經濟發展和生態環境保護的“雙贏”。因此，在做好異地開發的同時，更要做好本土的生態環境保護。自從建立金磐扶貧經濟開發區以來，磐安縣以建設“國家生態示范區”為目標，實施“生態立縣”戰略，著力發展生態經濟，走生態保護和經濟發展的雙贏之路。2001年，磐安縣編制了全國第一個生態經濟發展規劃和全省第一個綠色農產品發展規劃；2003年，編制了全市第一個生態縣建設規劃；2004年，制定了《關于加快推進生態縣建設的若干政策意見》，編制了20個鄉鎮和6大部門(農業、林業、工業、旅游、文化、城建)的生態建設規劃，縣財政局和縣生態辦制定了生態縣建設項目專項資金管理辦法；2006年，編制了《磐安縣產業結構調整專項規劃》、《磐安縣污染防治規劃》、《磐安縣飲用水源保護規劃》；2007年，編制了《磐安縣生態環境功能區規劃》；2009年，編制了《磐安縣循環經濟發展規劃》；2010年年底，磐安縣又委托中國環境科學研究院編制《磐安縣生態文明建設規劃綱要(2011-2020年)》和《磐安縣生態文明建設規劃(2011-2020年)》。

同時，磐安縣建立了嚴格的生態縣創建工作責任考核體系，每年列入縣有關部門和各鄉鎮年度工作考核內容，切實加大實施生態建設各項規劃的督查和考核力度。磐安縣專門成立了招商引資項目生態評估機制，堅決拒絕高污染、高能耗項目。

在保護生態環境方面投入了大量的資金，建設了一大批環境基礎設施。2003年以來，磐安縣累計投入生態項目建設資金5億多元，完成重點生態建設項目和示范整治項目1300多個，生態環境得到了明顯改善，森林覆蓋率達到80.1%，全年70%左右的天數空氣質量保持在I級標準，全縣95%的河道水質保持在I類標準，出境地表水基本上達到Ⅱ類以上水質標準，實現了“保浙江中部一方凈土，送下游人民一江清水”的承諾。2011年7月，磐安縣獲得了中國最高生態保護榮譽——“國家生態建設示范區(生態縣)”稱號。