保障國家糧食安全“藏糧于水”需要更加重視

文/姜文來

（作者系中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員，博士生導師）

糧食既是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資，也是維護社會和諧穩(wěn)定的最基礎的生活資料，糧食安全作為國家安全的重要組成部分，它與社會的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展休戚相關，世界各國都極為重視。糧食安全在不同的階段具有不同的內(nèi)涵，現(xiàn)階段認為，糧食安全是指任何人在任何時候都能夠獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品滿足其需求。 “藏糧于水”是確保國家糧食安全的關鍵措施。

一、“藏糧于水”內(nèi)涵

“民以食為天，食以安為先”，“手中有糧，心里不慌”，這些民間諺語形象地說明糧食在民生中的戰(zhàn)略地位。水利作為農(nóng)業(yè)的命脈，是影響糧食生產(chǎn)重要的資源要素。在糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略中，曾有人提出“藏糧于地”、“藏糧于庫”和“藏糧于科技”戰(zhàn)略，其實，從糧食與水的關系來看，“藏糧于水”戰(zhàn)略需要更加重視。

“藏糧于水”是指通過改善農(nóng)田水利條件提升糧食生產(chǎn)產(chǎn)量或者儲備糧食綜合生產(chǎn)能力，其本質(zhì)就是將糧食生產(chǎn)能力儲存在農(nóng)田水利中。 “藏糧于水” 是適應氣候變化糧食生產(chǎn)不可缺少的適應性發(fā)展對策，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力重要途徑，更是保障國家糧食安全的重大戰(zhàn)略。

二、“藏糧于水”的必要性

水是糧食生產(chǎn)不可缺少的資源，它和土地、氣候資源構成了糧食生產(chǎn)基本資源要素。僅從水與糧食生產(chǎn)關系考察，無論是宏觀還是從微觀的角度，其重要性不言而喻。之所以要藏糧于水，其主要原因如下：

（1）灌溉耕地在糧食生產(chǎn)中具有難以替代的作用

糧食生產(chǎn)，既可以在旱地中進行，也可以在灌溉地進行。全世界用占耕地18%灌溉耕地生產(chǎn)了占全世界的40%糧食。我國的統(tǒng)計結(jié)果表明，全國灌區(qū)糧食平均單產(chǎn)是旱地單產(chǎn)的2-4倍，我國農(nóng)產(chǎn)品主要產(chǎn)于灌溉耕地，我國用接近全國耕地50%的灌溉耕地生產(chǎn)了約占全國總量75%的糧食，90%以上的棉花、蔬菜等經(jīng)濟作物。 《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要 （2008-2020年）》 和 《全國新增 1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》都提出挖掘糧食生產(chǎn)潛力的首要措施就是建設旱澇保收的高標準農(nóng)田，可見 “藏糧于水”在我國糧食安全中具有難以替代的戰(zhàn)略地位。

（2）我國因旱造成的糧食損失比重高

“水災一條線，旱災一大片”形象地說明了水旱災特征。缺水是制約我國糧食生產(chǎn)的重要因素，特別是旱災對我國糧食生產(chǎn)的影響更大。據(jù)統(tǒng)計，1991-2009年我國農(nóng)作物因旱受災面積平均為3.8億畝，成災面積平均為2億畝，因旱減少糧食平均286億公斤/年，約占同期糧食平均產(chǎn)量的3%，其中2000年高達600億公斤，占當年糧食產(chǎn)量13%，可見，減少旱災糧食生產(chǎn)損失是增產(chǎn)糧食的重要途徑，建立抵御旱澇災害的農(nóng)田水利體系對保障我國糧食安全至關重要，“藏糧于水”在遇到干旱年份其意義更加突出。

（3）我國旱地面積大，糧食生產(chǎn)潛力大

我國擁有18.5億畝的耕地，其中旱地面積占50%以上。盡管中國有效灌溉面積由1949年的2.4億畝增加到2010年的9.05億畝，以平均每年遞增2.2%速度遞增，但由于受水源條件的限制，灌溉面積增加速度不會持久下去，旱地占全國耕地半壁江山的格局不會發(fā)生大的改變。采取有效的措施，提升旱地補充灌溉的水平，增加旱地的產(chǎn)量是維護我國糧食安全的一個不可或缺的途徑。 “藏糧于水”在旱地中更能得到體現(xiàn)。

三、“藏糧于水”戰(zhàn)略實施特別關注的重要問題

“藏糧于水”戰(zhàn)略需要進一步完善和論證，需要國家的認可并加以實施。作者認為，如果實施此戰(zhàn)略，需要特別關注以下幾個重要問題。

（1）實施糧食生產(chǎn)與水資源稟賦相匹配戰(zhàn)略

我國水資源稟賦差異較大，南多北少，與土地分布格局不匹配。改革開放以來，我國糧食生產(chǎn)格局發(fā)生了巨大的變化，由原來與水資源稟賦相對匹配的“南糧北運”翻轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的 “北糧南運”，“北糧南運”與我國的水資源賦存嚴重地不匹配，導致一系列的問題，其中最為突出的是糧食生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的沖突加劇。如黃淮海平原是我國小麥和玉米主產(chǎn)區(qū)，也是我國第一大糧食產(chǎn)區(qū)，但是，該地區(qū)水資源緊缺，靠超采地下水維持糧食生產(chǎn)，導致地下水位下降，引發(fā)系列的生態(tài)環(huán)境問題，這種糧食生產(chǎn)模式是不可持續(xù)的，依靠調(diào)水來推動糧食生產(chǎn)也是不現(xiàn)實的。影響我國糧食生產(chǎn)格局逆轉(zhuǎn)的因素是多方面的，其中市場、政策因素發(fā)揮了很大的作用，我國南方經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)在國民經(jīng)濟中比重日益下降，農(nóng)業(yè)成為投入多賺錢少的產(chǎn)業(yè)，最終由糧食生產(chǎn)區(qū)變成了糧食輸入消費區(qū)，這種格局必須逐步調(diào)整，否則我國北方缺水的局面難以從根本上扭轉(zhuǎn)。國家應該從更宏觀的高度制定引導政策，逐步調(diào)整“北糧南運”的格局，讓南方水資源豐富地區(qū)生產(chǎn)更多的糧食，從而真正地實現(xiàn)“藏糧于水”目標。

（2）建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度

糧食生產(chǎn)需要有足夠的農(nóng)業(yè)用水支撐，目前我國農(nóng)業(yè)用水“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象比較突出，如果從農(nóng)業(yè)用水占總用水量來考察，可以窺視這種趨勢：1949年，我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的97%，2010年農(nóng)業(yè)用水占總用水量的62%，平均每年下降0.57%。1997年以來，我國農(nóng)業(yè)用水最高峰為3920億立方米（1997年），此后一直緩慢下降到2003年3433億立方米，2004年后農(nóng)業(yè)用水緩慢上升，2009年達到3723億立方米，此后雖然我國用水總量增長幅度較大，但農(nóng)業(yè)用水基本保持不變，總體維持在3700億立方米左右。在我國《節(jié)水型社會建設“十二五”規(guī)劃》中，提出到2015年全國用水總量控制在6350億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量基本不增長。2015年同2009年相比用水總量增長了385億立方米，農(nóng)業(yè)用水總量基本不增長的策略，在某種程度上而言是城市工業(yè)用水等“剝奪”了農(nóng)業(yè)用水增長。農(nóng)業(yè)用水究竟維持多少才能維護農(nóng)產(chǎn)品的需求和安全，是重大戰(zhàn)略問題，它對于支撐我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展至關重要，像建立耕地紅線那樣確立農(nóng)業(yè)用水紅線，保障農(nóng)業(yè)用水的供給是非常必要的。農(nóng)業(yè)用水的紅線確定應結(jié)合現(xiàn)實農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀和未來農(nóng)產(chǎn)品剛性需求，考慮到我國目前農(nóng)業(yè)缺水300億立方的現(xiàn)實，作者粗略地估算農(nóng)業(yè)用水紅線為3700-3900億立方米，平均為3800億立方米。建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度，是從制度層面實現(xiàn) “藏糧于水”的保障。

（3）旱作區(qū)與灌區(qū)協(xié)同提升農(nóng)業(yè)用水效率

目前，我國旱作區(qū)和灌區(qū)的耕地幾乎各占半壁江山，旱作區(qū)和灌區(qū)協(xié)同提高農(nóng)業(yè)用水效率同等重要。無論是旱區(qū)還是灌區(qū)，都將提高降水的利用率和利用效率放在首要的位置上是非常必要的。對于灌區(qū)而言，在充分利用降水的同時，提高灌溉用水的利用率和利用效率也是非常重要的。要因地制宜地搞好農(nóng)田水利建設，實現(xiàn)旱能澆、澇能排的旱澇高產(chǎn)田的目標。發(fā)展低成本高效而且環(huán)保的節(jié)水技術是農(nóng)田水利發(fā)展的方向，應該牢牢地把握這個基本方向，做好頂層設計和落實。對于旱作區(qū)，提高補充灌溉的水平，建立集雨節(jié)水補充灌溉水平，通過耕作制度的調(diào)整等農(nóng)藝措施提高水的利用率。

（4）推進農(nóng)業(yè)水價合理分擔機制建立和實施

農(nóng)業(yè)水價合理分擔是指由國家、地方政府、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)用水受益者等組織或個人共同合理負擔農(nóng)業(yè)供水成本。之所以進行農(nóng)業(yè)水價分擔，從理論上來看，農(nóng)業(yè)用水具有多功能性，受益者是多方的，完全由農(nóng)民承擔供水成本是不合理的，由受益者共同合理分擔成本才是科學的。從現(xiàn)實的角度來看，我國農(nóng)業(yè)水價不足供水成本的50%，導致農(nóng)業(yè)灌溉工程因缺乏足夠的經(jīng)費難以維護，致使農(nóng)田水利老化失修嚴重，農(nóng)業(yè)用水效率偏低。通過建立農(nóng)業(yè)水價合理分擔機制，國家、地方政府、農(nóng)民及相關受益者分擔與其相適應的費用，農(nóng)田水利再生產(chǎn)得以持續(xù)地發(fā)展，完備的農(nóng)田水利體系是保障糧食安全的基石，“藏田于水”才能持續(xù)。推進農(nóng)業(yè)水價合理分擔機制建立和實施具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（5）農(nóng)田水利投入采取特殊的政策

近年來，我國農(nóng)田水利投入逐步加大，但與巨大的農(nóng)田水利需求相比還存在很大的差距：全國大型灌區(qū)改造規(guī)劃投入1800億元，現(xiàn)在實施12年才投入350多億元；重點中型灌區(qū)需投入1600多億元，實施10年投入不足100億元（李仰斌）。小農(nóng)水工程所需要的資金更大，據(jù)估算普通灌區(qū)改造每畝平均投入800-1000元，井灌區(qū)改造一畝平均投入500元，需要投入資金近萬億元。2011年出臺的中央一號文件出臺了有利于農(nóng)田水利的政策：明確從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設，如果此政策能夠落實，大約每年可增加600億-800億元的投入，考慮各級財政投入近200億元/年，每年的公共財政投入大約在800-1000億元，需要至少10年持續(xù)地投入才能解決農(nóng)田水利所需要的資金。由于農(nóng)田水利準公益性，其具有投資大、見效慢、回收期長、利潤低等特點，必須采取更特殊的政策才能保障其投入，像城市基礎設施投入那樣建設農(nóng)田水利是農(nóng)田水利投入的重要方向，采取特殊的政策加大農(nóng)田水利的投入是 “藏糧于水”根本保證。