檢察職能的新發展及未來趨勢
——以《刑事訴訟法修正案》為視角

文◎顧永忠

檢察職能的新發展及未來趨勢
——以《刑事訴訟法修正案》為視角

文◎顧永忠*

歷經第十屆和第十一屆兩屆全國人大納入立法修改規劃的《刑事訴訟法修正案》于不久前經第十一屆全國人大第五次會議審議通過，并將于2013年1月1日生效施行。《刑事訴訟法修正案》對現行《刑事訴訟法》的修改達120多條，涉及內容及其廣泛。其中對我國檢察機關在刑事訴訟中的職能有不少新的發展。本文重點就此從四個方面加以要介，并透過這次調整變化，對檢察職能的未來發展趨勢談一談個人不成熟的看法。

一、《修正案》對檢察職能的新發展

（一）加大檢察機關保障人權的力度

“國家尊重和保障人權”已寫入我國憲法。刑事訴訟活動不論其過程還是結果都與公民的人權密切相關，因此，歷來是人權保障的重要領域。1996年3月刑事訴訟法的修改在保障人權方面具有令舉世矚目的重大進步。16年后的這次修改保障人權仍然是主旋律，這在《刑事訴訟法修正案》上得以充分體現。

“保障人權是全世界各國檢察機關的共同責任和使命”，在我國保障人權被視為“檢察機關的目的性檢察功能，具有更加普遍的意義。”［1］本次《刑事訴訟法修正案》進一步加大了檢察機關保障訴訟人權的力度。具體表現在：

首先，《修正案》對刑事訴訟的基本原則只有一處修改，這就是在以往“人民法院、人民檢察院和公安機關應當保障訴訟參與人依法享有的訴訟權利”的原則中，把“應當保障”之后的文字改為“應當保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護權和其他訴訟權利”，在保障的對象上突出了“犯罪嫌疑人、被告人”，在保障的內容上強調了“辯護權”。這對檢察機關是有特殊意義的。因為在公安、檢察、法院、司法行政四機關中，檢察機關是唯一參與刑事訴訟全過程的機關：立案、偵查階段，檢察機關不僅要自偵案件，而且負責對所有偵查機關報請逮捕案件審查批準；審查起訴階段，檢察機關則負責對所有偵查終結移送起訴的案件進行審查，進而作出是否起訴的決定；審判階段，檢察機關要對公訴案件出庭支持公訴，對所有案件行使法律監督；執行階段，檢察機關要對刑罰執行活動進行監督。顯然，檢察機關在保障人權方面的工作任務要比其他機關多，工作擔子要比其他機關重。

其次，在保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權方面，《修正案》對檢察機關提出了多項具體要求：其一，檢察機關在自偵案件及審查起訴案件中，應當保障沒有委托辯護人的未成年、盲、聾、啞犯罪嫌疑人、尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的犯罪嫌疑人以及可能判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人依法獲得法律援助律師；其二，在偵查階段，檢察機關的自偵案件除特別重大賄賂犯罪案件的犯罪嫌疑人與辯護律師的會見須經檢察機關許可外，其他案件犯罪嫌疑人與辯護律師的會見，一律不經檢察機關許可；其三，在審查起訴階段，辯護律師可以到檢察機關查閱、摘抄、復制本案的案卷材料，而不再是以前只能查閱“本案的訴訟文書、技術性鑒定材料”；其四，在審查起訴過程中，辯護人認為公安機關在偵查期間收集的證明犯罪嫌疑人無罪或者罪輕的證據材料未提交的，可以申請人民檢察院調取有關證據。

再次，與上述保障“其他訴訟權利”的要求相一致，《修正案》要求檢察機關應當遵守以下規定：其一，在檢察機關辦案期間，羈押的犯罪嫌疑人、其法定代理人、近親屬及辯護人有權向檢察機關申請變更強制措施，檢察機關應當在三日內作出決定，不同意變更的應當告知申請人并說明理由；其二，犯罪嫌疑人被逮捕后，檢察機關仍應當對羈押的必要性進行審查。對于不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在10日內將處理情況通知檢察機關；其三，檢察機關作出起訴決定提起公訴時，應當將案卷材料、證據移送人民法院，而不是象以前那樣只移送“主要證據的復印件或者照片”以及證據目錄、證人名單，以保證被告人及其辯護人能在審判前查閱案卷，了解案情，做好辯護準備。

（二）強化檢察機關依法、公正辦案的責任

檢察機關是法律規定的辦理刑事案件的專門機關，其負責自偵案件的偵查、審查批準逮捕、提起公訴。同時，檢察機關還是法律監督機關，負有客觀公正義務。因此，其在辦案中不僅要“依法”，還要“公正”。《修正案》在這些方面也提出了新要求：

首先，在自偵案件中，檢察機關應當遵守以下規定：其一，檢察人員必須依照法定程序收集證據包括對犯罪嫌疑人不利和有利的證據，嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據，不得強迫任何人證實自己有罪；其二，檢察人員在訊問犯罪嫌疑人時，一般案件可以對訊問過程錄音或者錄像，對可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問活動全程錄音或者錄像；其三，在案件偵查終結前，辯護律師提出要求的，檢察機關應當聽取辯護律師的意見，并記錄在案，提出書面意見的，應當附卷。

其次，在審查批準逮捕中，應當遵守下列規定：其一，一般案件可以訊問犯罪嫌疑人，下列案件則應當訊問犯罪嫌疑人：（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；（三）偵查活動可能有重大違法行為的；其二，可以聽取辯護律師的意見，辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見；其三，可以訊問證人等訴訟參與人。

再次，在審查起訴中，檢察機關應當遵守下列規定：其一，聽取辯護人、被害人及其訴訟代理人的意見，并記錄在案。提出書面意見的，應當附卷；其二，對符合下列條件的案件，檢察機關可以作出附條件不起訴的決定：（一）未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰；（二）符合起訴條件，但有悔罪表現。作出附條件不起訴決定前，應當聽取公安機關、被害人的意見。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人對附條件的不起訴決定有異議的，檢察機關應當作出起訴決定。檢察機關還應當負責附條件不起訴決定的執行及相關事宜。其三，對于符合條件的公訴案件，檢察機關應當對當事人之間達成的和解協議進行審查，主持制作和解協議書，并視案件具體情況依法作出不起訴決定或向人民法院提出從寬處罰的建議。

最后，在提起并支持公訴中，檢察機關的盡職、客觀、公正責任更加強化：其一，《修正案》明文規定“公訴案件中被告人有罪的舉證責任，由人民檢察院承擔”，這是我國刑事訴訟立法第一次對公訴案件負有證明被告人有罪的舉證責任做出規定，這無疑是檢察機關公訴工作的重大責任。其二，《修正案》首次對定罪的證明標準做出細化：“證據確實、充分，應當符合以下條件：（一）定罪量刑的事實都有證據證明；（二）據已定案的證據均經法定程序查證屬實；（三）綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。”［2］應該說，這是一個很高的證明標準，對于控方來說是很重的訴訟負擔。其三，《修正案》還規定：“法庭審理過程中，對于定罪、量刑有關的事實、證據都應當進行調查、辯論。”這是對以往法庭審理重定罪輕量刑傾向的糾正，也是對近年來推行建立相對獨立量刑程序的改革探索的立法確認。意味著公訴人出庭支持公訴的擔子更重了。其四，根據《修正案》，適用簡易程序審理公訴案件，檢察機關應當派員出席法庭；此外，二審案件開庭審理的范圍有所擴大，檢察機關應當派員出庭并且應在庭前一個月內閱卷完畢；人民法院開庭審理的再審案件，同級檢察機關也應當派員出庭法庭。這一切都要求檢察機關在審判程序中要投入更多的人力和更大的精力。

（三）加強檢察機關對訴訟活動、刑罰執行活動的監督制約

在我國，檢察機關是法律監督機關。《修正案》對檢察機關的監督職能賦予了新的任務。

首先，辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法履行職責的，有權向同級或者上一級人民檢察院提出申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告，應當及時審查，情況屬實的，應通知有關機關予以糾正。

此外，司法機關及其工作人員在訴訟活動中侵犯當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人的合法權益的，他們有權向該機關申訴或者控告。如果他們對受理申訴或者控告的機關所作的處理不服，可以向同級或者上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。這些違法辦案行為包括：（一）強制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更強制措施的；（二）應當退還取保候審保證金不退還的；（三）對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施的；（四）應當解除查封、扣押、凍結不解除的；（五）貪污、挪用、私分、調換查封、扣押、凍結的財物的。

其次，在審前程序中，人民檢察院接到報案、控告、舉報偵查人員非法取證行為或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實，包括要求公安機關對證據收集的合法性作出說明，提供證據材料。非法收集證據情況屬實的，應當提出糾正意見，必要的時候可以建議辦案機關更換辦案人員。構成犯罪的，依法追究刑事責任。并且不得以非法證據作為提出起訴意見、作出起訴決定的依據。

在審判程序中，在對指控證據收集的合法性進行法庭調查的過程中，人民檢察院應當對證據收集的合法性加以證明，包括必要時提請法庭通知有關偵查人員或者其他人員出庭作證。

再次，在死刑復核程序中，最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見。最高人民法院應當將死刑復核結果通報最高人民檢察院。此外，檢察機關對于依據有關規定設立的強制醫療機構的執行活動是否合法實行監督。

最后，監獄、看守所提出對罪犯監外執行的意見，以及有關機關決定或者批準監外執行后，應當將書面文件抄送檢察機關，檢察機關可以提出書面意見，決定或者批準機關應當立即進行重新核查。

（四）提升檢察機關自偵案件的偵查破案及懲罰犯罪能力

我國檢察機關還負有依法直接受理案件進行偵查的重要任務。這類案件主要是國家工作人員利用職權或濫用職權實施的職務犯罪，具有不同于公安機關負責偵查的案件的諸多特點，對檢察機關具有較大的挑戰。鑒于此種情況，《修正案》也在提升檢察機關自偵案件的偵查破案能力方面作出了一些新規定。

首先，在強制措施的適用上，《修正案》規定對于特別重大的賄賂犯罪在住處執行監視居住可能有礙偵查的，經上一級人民檢察院批準，可以在指定的居所執行，但不得在羈押場所、專門的辦案場所執行。同時，人民檢察院對于檢察機關自己及其他辦案機關指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督。

其次，在偵查過程中，對于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，檢察機關根據偵查犯罪的需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術偵查措施，按照規定交有關機關執行。此外，在追捕在逃犯罪嫌疑人、被告人時，經過批準，也可以采取追捕所必需的技術偵查措施。

再次，《修正案》在特別程序編增設了一章“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，其中對于貪污賄賂犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潛逃經通緝一年后不能到案，或者死亡的，依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請并參加法院的審理活動。對于人民法院做出的裁定，人民檢察院有權提出抗訴。

二、檢察職能未來的發展趨勢

在檢察學理論上，檢察功能與檢察職能是兩個有著密切聯系但內涵又不同的重要概念。“檢察功能要通過檢察機關具體職能的履行來實現，而檢察職能的履行應以檢察功能的實現為導向。”“檢察功能是相對穩定的，而檢察職能則會因為社會條件的不同、社會需要的變化而被法律調整。局部的、細節上的檢察職能調整不一定能夠引起檢察功能的變化，特別是在漸進的檢察改革進程中，檢察職能的調整往往是為了進一步保證檢察功能的實現。”［3］應該說，本次刑事訴訟法的修改，充分體現了這一精神，檢察功能沒有發生變化，但檢察職能在若干方面有所調整，反過來又強化了某些檢察功能。［4］

我國檢察機關的職能是什么，理論界尚存在比較大的分歧。概言之，主要是兩種觀點：其一，檢察機關是法律監督機關，其所行使的一切職權活動都屬于監督職能。其二，檢察機關雖然總體上是法律監督機關，但其所行使的職權活動，有的屬于監督職能，有的則屬于訴訟職能。前者如立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督等，后者如對職務犯罪的偵查權、公訴權等。但不論如何分類，在列舉體現檢察職能的具體職權時，大致都相同，包括檢察偵查權、批準和決定逮捕權、公訴權、訴訟監督權等。前三項職權都存在于刑事訴訟活動中，后一項職權則包括刑事訴訟監督權、民事訴訟監督權和行政訴訟監督權。從刑事訴訟中的職權活動來看，這次刑事訴訟法的修改內容都有所涉及，但概括起來，重點是三個方面，也預示著檢察職能未來的發展趨勢：

第一，加強檢察機關自身依法、公正、高效辦案的訴訟職能。譬如在檢察偵查權方面，提升了檢察機關的偵查破案及懲治犯罪能力。又如在公訴權方面，明確了檢察機關的舉證責任，細化定罪的證明標準，強調了對量刑問題的調查與辯論等。再如為了維護司法公正，要求檢察機關在辦案各個階段都要依法保障犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人的辯護權。

第二，加強檢察機關對其他辦案機關及辦案人員的訴訟監督職能。譬如在審查批準逮捕中要聽取犯罪嫌疑人、辯護律師的意見；在此之后還要審查羈押的必要性。又如對于非法證據要注意聽取當事人、辯護人的舉報、控告，進行調查，要求偵查機關、偵查人員予以說明，直至出庭作證。再如對于辦案機關及辦案人員阻礙辯護人、訴訟代理人依法履行職責的行為，對于辦案機關及辦案人員違法采用強制措施，違法查封、扣押、凍結當事人及他人財物的行為，要接受辯護人、訴訟代理人、當事人及其他涉案人的申訴、控告，進行調查處理等。還有對刑罰執行活動的監督更加細化。

第三，作為中國特色檢察機關訴訟監督職能的發展空間主要在審前程序。以上兩個方面雖然不同，卻有著密切的內在聯系，首先，訴訟職能與監督職能實際上存在于、作用于訴訟活動的同一過程中。沒有訴訟職能作為基礎，監督職能便成了空中樓閣。這是由檢察機關的雙重屬性所決定的。其次，作為監督職能的承擔者，首先要履行好自身的訴訟職能，只有以身作則，才有資格監督別人。盡管如此，兩個方面又有著明確的相互獨立性。特別是在監督職能方面，法律賦予了檢察機關對某些事項具有完全獨立的、決定性的權力，是檢察監督的核心。譬如審查批準逮捕的權力，是我國檢察機關不同于外國檢察機關的標志性的權力，是真正意義上的訴訟監督權。這次刑事訴訟法修改對這一問題進行了訴訟化、司法化的改造，對此，檢察機關一定要高度敏感和重視。因為它代表了檢察職能未來發展的一個重要方面和重要方向。在外國，這項權力是交給法官的，在我國把它交給了檢察官。此外，雖然不象審查批準逮捕權那樣具有強制性，這次刑事訴訟法修改還把一些調查、糾正違法偵查行為的權力交給了檢察機關。這些都透露出一個重要的信息，未來檢察監督的重點領域在審前程序，而不在審判程序或執行程序。因為面對審判機關和審判權，檢察監督權只能是一種程序啟動權，而不可能是決定權。至于對執行活動的監督，通常也是事后的及過程中的，不可能擁有象審前程序中那樣具有決定性的監督權。因此，我認為中國特色檢察機關訴訟監督職能的發展空間主要是在審前程序，檢察監督在審前程序中大有作為。

注釋：

［1］朱孝清、張智輝主編：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第234頁。

［2］上述規定實際上已超出了證據理論上所講的“證明標準”的范疇，筆者針對此規定進行研究后認為，這實際上是包含證明標準的證據標準，并專門撰文探討。本處不宜展開論述，仍稱其為“證明標準”。

［3］朱孝清、張智輝主編：《檢察學》，中國檢察出版社2010年7月版，第218頁。

［4］檢察學權威論著將我國檢察功能概括為維護功能、保障功能、懲治和預防功能，每個功能之下，又有若干不同的具體功能。參見朱孝清、張智輝主編的《檢察學》，中國檢察出版社2010年7月版，第222-241頁。

*作者系中國政法大學訴訟法學研究院教授［100088］