對不批準逮捕案件實施偵查監督的問題及對策

文◎黃海波

對不批準逮捕案件實施偵查監督的問題及對策

文◎黃海波*

由于長時間羈押被追訴人并對其進行強制審查，逮捕這一最嚴厲刑事強制措施的積極和消極效應都展現無遺。一方面，逮捕可以保證司法機關在較充裕的時限內從容查清案件事實，準確打擊犯罪；另一方面，逮捕完全剝奪被追訴人人身自由，將其置于被追究刑事責任的危險境地。因此，審查逮捕成為檢察機關履行偵查監督職能，保障公民人權的關鍵環節，而不批準逮捕更是由于體現控制犯罪與保障人權矛盾的直接沖突而備受關注，成為偵、訴、辨三方審前博弈的焦點。

一、不捕退查案件的跟蹤監督

基于公民基本人權優于國家權力的憲政理念，作為現代法律制度之一，逮捕制度更多地呈現出對逮捕權力的限制，并以保障公民人身自由不受任意侵犯為己任。［1］檢察機關通過考量逮捕的各種條件，依法分別做出批準逮捕或不批準逮捕的決定，從而實現打擊犯罪和保障人權職能。不批準逮捕案件分為不構成犯罪、無逮捕必要和不批準逮捕退回補充偵查 （簡稱不捕退查）三類，其中由于事實不清、證據不足而不捕退查案件在不批準逮捕案件總數占有較高比例，且退回公安機關后普遍存在補充偵查時間長、重新移送審查逮捕率低、對犯罪嫌疑人變更強制措施后案件被擱置不理等問題。如何防止不捕退查案件流失，防止偵查監督職能被虛置，是檢察機關必須直面的現實課題。

（一）不捕退查案件的司法現狀

從案件本身看，不捕退查案件與不構成犯罪、無逮捕必要的不批準逮捕案件迥然不同。不捕退查的本義是犯罪嫌疑人具有一定的犯罪嫌疑，但尚未達到批準逮捕的條件，因而檢察機關作出不批準逮捕決定后提出補充偵查意見退回公安機關補充偵查。檢察機關作出不捕退查決定，并非徹底推翻公安機關的偵查結論，也非完全否定犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑，更非就此終止訴訟進程，而是基于證據不足提出繼續偵查和完善證據的方向，從而使有罪者被繩之以法，無罪者早日洗清嫌疑。

在應然意義上，不捕退查案件在公安機關補充偵查后的可能結果有三：一是查明犯罪嫌疑人無犯罪嫌疑而撤銷案件；二是補充新的證據后重新移送檢察機關審查逮捕或審查起訴；三是犯罪事實不清、證據不足而需要繼續偵查。但在司法實踐中，不批準逮捕意味著偵查活動的終結，不捕退查案件退回公安機關后被束之高閣，拖延不辦。不捕退查案件虛置不查帶來極大的負面效應，一方面無辜公民背負著“犯罪嫌疑人”的沉重標簽難以自拔，另一方面又可能放縱犯罪，部分犯罪嫌疑人由于訴訟程序運轉不暢而逃脫法律懲罰。

（二）不捕退查案件重新呈捕率低的原因考察

1．現行刑事立法不周延。根據刑事訴訟法的規定，檢察機關對于事實不清、證據不足的案件應當退回偵查機關補充偵查，但既沒有明確規定不捕退查案件必須重新移送審查逮捕或向檢察機關通報情況，也沒有明確界定公安機關補充偵查的期限，更沒有賦予檢察機關對不捕退查案件跟蹤監督的有效手段，致使檢察機關開展對不捕退查案件的偵查監督缺乏法律保障，大量不捕退查案件退而不查，久拖不報，不捕退查案件不了了之。

2．偵查機關不重視。當前刑事犯罪在高位徘徊，犯罪總量居高不下，公安機關案多人少的矛盾比較突出，警力高度緊張，加上“重新案、輕舊案”的觀念根深蒂固，偵查人員認為批準逮捕的案件就能夠起訴，不批準逮捕的案件沒有繼續偵查的必要，偵查進程以審查逮捕階段為終點，不捕退查案件在公安機關遭受“冷遇”，對補充偵查工作缺乏熱情，偵查人員認為檢察機關已審查過案件，責任已不在己方，通常將犯罪嫌疑人草率取保了事，或作其他行政處理。

3．偵查人員證據意識不強。當下偵查人員雖然整體素質有所提高，但偵查手段仍然落后單一，證據意識不強，只注重破案和抓捕，不注意收集和固定證據，以致時過境遷，不可補救，錯失補充偵查提取證據的最佳時機。如不捕退查率較高的強奸案，如果沒有在第一時間進行活體檢驗并提取物證，再行補充偵查已無意義。

4．檢察機關跟蹤監督意識欠佳。檢察機關偵查監督部門缺乏后續監督、跟蹤監督意識，對不捕案件只顧作出不捕決定，提出偵查建議，至于偵查機關是否補充偵查，有無重新呈捕均在所不問。

5．不捕退查提綱的引導偵查作用有限。檢察機關部分辦案人員囿于辦案能力不足，不了解偵查活動的規律，沒有掌握案件事實證據的內在關系，難以提出具有針對性和可操作性的補充偵查建議，不捕退查提綱空洞無物，不知所云，偵查人員無所適從。

（三)完善不捕退查案件跟蹤監督的制度措施

審查逮捕職能的目的在于及時打擊犯罪，維護公民權益，促進依法執法，保障訴訟。不捕退查案件已經經過檢察機關的全面審查，并有明確具體的補充偵查提綱，檢察機關應當加大跟蹤監督力度，敦促偵查機關深入補充偵查，查清案件事實，還無辜者于清白，拘有罪者于法網。

1．規范不捕退查提綱。對事實不清、證據不足的案件，檢察機關在作出不捕退查決定的同時，要在不捕退查提綱中，對案件的事實和證據方面存在的問題進行分析，說明不批準逮捕的理由，并有針對性地指出補查的內容、方向和建議，做到切中要害，言之有物，有的放矢。

2．設立不捕退查案件跟蹤監督臺賬。檢察機關應對每一個不捕退查案件的犯罪嫌疑人基本情況、簡要案情、不捕理由、退查日期、退查提綱、偵查機關及承辦人等進行詳細登記，并要求審查批捕承辦人負責跟蹤偵查機關補充偵查情況并記錄，做到誰辦案誰監督，責任到人，監督到人。

3．加強檢察引導偵查工作力度。檢察機關要充分發揮在審查事實、把握證據上的優勢，適時介入案件偵查，引導偵查人員提取、收集、固定和保全證據，有效降低案件不捕退查率。提前介入的方式可以多樣化，如參與公安機關的現場勘查、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人等偵查工作，共同討論復雜刑事案件，對偵查的方向提出中肯意見，用逮捕的證據標準引導偵查取證，完善訴訟證據，提高案件質量。

4．建立不捕退查案件定期通報制度。檢察機關可以將不捕退查案件的補充偵查情況制成表格并適當總結，定期向公安機關予以通報。對個別久拖不辦的不捕退查案件,必要時以《檢察建議書》的方式督促催辦，促使偵查人員化被動為主動，提高補查效率，增強補查效果。檢察機關還可以通過直接交流、電話溝通、工作走訪等多種手段，與偵查機關經常互通信息，交換意見，減少分歧，達成共識，統一證據意識，形成偵檢合力。

5．建立偵查活動監督調查機制。檢察機關根據具體情況，對無正當理由將不捕退查案件擱置不辦的，可以發出《糾正違法通知書》或《檢察建議書》，提出糾正意見；《糾正違法通知書》或《檢察建議書》應當載明糾正意見，要求公安機關及時書面回復；檢察機關可以向公安機關建議改變案件管轄和更換辦案人員；檢察機關提出的糾正意見不被接受的，可以向上一級人民檢察院報告，并抄報上一級公安機關，必要時報告同級人大及其常委會。

二、不批準逮捕案件的異議

公安機關對檢察機關不批準逮捕的決定認為有錯誤的，可以提出異議，即啟動復議、復核程序。不批準逮捕案件的異議，是貫徹分工負責、互相配合、互相制約訴訟原則的要求，體現謹慎審查、慎重不捕精神，防止漏捕或該捕不捕而放縱犯罪。

（一）不批準逮捕案件異議程序的實踐現狀

根據廣東省S市人民檢察院的辦案情況，2006年全市公安機關提請復議案件25件59人，僅占不捕案件1078件2124人的2.32%和2.78%，其中復議后維持原不捕決定19件51人，撤銷原不捕決定6件8人；公安機關提請復核案件6件14人，經復核維持原不捕決定5件13人，撤銷原不捕決定1件1人。2007年，公安機關提請復議案件26件45人，僅占不捕案件774件1599人的3.36%和2.81%，其中經復議后維持原不捕決定24件42人，撤銷原不捕決定2件3人；公安機關提請復核案件11件36人，經復核維持原不捕決定7件29人，撤銷原不捕決定4件7人。2008年，公安機關提請復議案件19件34人，僅占不捕案件940件1899人的2.02%和1.79%，其中經復議后維持原不捕決定15件29人，撤銷原不捕決定4件5人。公安機關提請復核案件3件4人，經復核維持原不捕決定3件4人。

從上述數字看，不批準逮捕案件的復議復核程序存在提請復議復核率低、復議復核改變率低等問題，大多數提請復議復核案件由公安機關處理 （立即釋放在押犯罪嫌疑人或改變強制措施），大多數復議復核案件均被維持原不批準逮捕決定。究其原因，在于不批準逮捕案件屬于疑難復雜案件，檢察機關在作出不批準逮捕決定時已經過承辦人慎重審查、科室集體討論等程序，部分疑難案件甚至經過本院檢察委員會討論或向上一級檢察機關匯報征求意見，因此在案件事實證據沒有變化的條件下，維持原不捕決定的概率較大。

（二）公安機關啟動復議復核程序的原因分析

1．檢察機關和公安機關對逮捕條件的理解存有偏差。公安機關認為只要犯罪嫌疑人的行為符合犯罪的四個構成要件就應當批捕，而檢察機關在審查是否應當對犯罪嫌疑人采取逮捕措施時，認為必須同時具備三個方面的條件，一是行為已構成犯罪；二是可能判處徒刑以上刑罰；三是采取取保候審、監視居住等強制措施不足以防止發生社會危險，即有無逮捕的必要，尤其是在在有無逮捕必要的判斷上，檢法兩機關分歧嚴重。由于對逮捕適用條件認識有異，公安機關如果不認同檢察機關不批準逮捕決定，通常會通過啟動復議、復核程序來提出異議。

2．檢察機關和公安機關對法律適用、證據審查上存在差異。在一些疑難復雜案件上，檢察機關、公安機關由于對案件事實的認識不同，導致對案件性質認定、如何適用法律上出現分歧。同時，公安機關在刑事案件的偵查中，囿于證據鏈條意識缺乏，重口供，輕其他證據，在對案件證據上把握準確度上存在欠缺。在對刑事案件偵查過程中，一旦獲得了犯罪嫌疑人的有罪供述便放松了對相關證據的收集，忽視相關證據的相互印證、證據是否互相矛盾及矛盾點能否合理排除等問題。而檢察機關在審查逮捕時更注重對全案證據是否具有合法性、客觀性、關聯性的分析，如證據鏈條存在缺陷，一旦犯罪嫌疑人在審查逮捕環節翻供則常會造成不捕，從而產生分歧。

3．復議復核程序的形式化。由于復議案件經過同一辦案集體審查討論，體現偵查監督部門集體判斷，部分案件還經過檢察委員會討論或請示過上級偵查監督部門，復議復核改變原決定的可能性較小。

4．社會壓力等外界因素的影響。有些案件，公安機關在提請審查逮捕時就明知不符合逮捕條件，但因案件在當地影響較大（往往是民憤較大），被害人、黨委政府、新聞媒體、人大代表等社會各界施加了種種壓力，公安機關為轉移責任，將不應提請批捕的案件提請批捕。在檢察機關依法作出不批準逮捕決定之后，為用盡法律手段抵擋社會壓力，繼續提請復議、復核，其目的只是為了嫁接矛盾，走完程序。

5．立法規定過于隨意。現行法律沒有規定提請復議、復核的必備條件，公安機關只要認為不批準逮捕決定有錯誤，或者認為不批準逮捕的維持決定需要復核的，就可以提請復議復核，而“認為”一詞的主觀性和模糊性使得公安機關啟動復議復核程序沒有任何限制。公安機關為提高逮捕率，對部分介于捕與不捕邊緣的案件存有僥幸過關心理，希望通過復議復核改變原決定。

（三）完善復議復核程序的制度對策

1．延長復議復核案件的辦理期限。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，檢察機關辦理復議案件的期限為7天。由于不捕復議案件需另行指派辦案人員審查、并需要集體討論和主管領導審批，復雜案件還需檢察委員會討論，所以其工作量相當于辦理一個新的審查逮捕案件甚至更大，7天的辦案期限過短。同樣，在短短的15日內上一級檢察機關檢察長或者檢察委員會要對兩次審查、分歧嚴重的不批準逮捕作出改變或維持決定也稍顯倉促。如果將復議案件的辦理期限延長至15日，復核案件的辦理期限延長至30日，則辦案期限較為合理，辦案質量也較有保障。

2．規范提請復議復核的啟動程序。應淡化公安機關啟動復議復核程序的主觀性色彩，要求公安機關對不批捕決定作出有針對性的書面意見并說明要求逮捕的理由。同時，改變現行法律將將復議界定為復核的必經前置程序的規定，而將復議復核設為平行的并列程序，即公安機關可以選擇提請復議或直接提請復核，以節省司法資源投入，提高案件復查效果。

3．加強逮捕工作的溝通與協調。檢察機關、公安機關可通過典型案例的共同探討，對易產生認識分歧的法律問題形成共識；對擬作維持原不批準逮捕決定的復議復核案件，檢察機關要及時與公安機關辦案人員溝通，必要時可采取召開聯席會議等形式，邀請偵查人員參加檢察機關對案件的討論或召開案件聽證會，聽取偵查人員的意見，最大限度減少辦案分歧。

4．全面推行不批準逮捕案件說明理由制度。檢察機關對作出不批準逮捕決定的案件，在制作不捕理由說明書或補充偵查提綱時，應深入分析不捕理由和法律依據，以充分理由說服公安機關理解和信任檢察機關的決定。

注釋：

［1］宋英輝、吳宏耀：《刑事審判前程序研究》，中國政法大學出版社2002年版，第178頁。

*廣東省深圳市羅湖區人民檢察院［518021］