量刑建議實施概況、存在問題及改進措施

文◎薛艷梅

量刑建議實施概況、存在問題及改進措施

文◎薛艷梅*

規范自由裁量權、將量刑納入法庭審理程序”是中央確定的重要司法改革項目。檢察機關推行量刑建議制度，是這項改革的重要組成部分，它對于保障司法公正，制約量刑裁量權，加強審判監督，完善刑事審判程序和刑事訴訟結構，提高訴訟效率，以及提高公訴人員的素質，都具有十分重要的意義。2009年7月以來，我院結合公訴工作實際，以高檢院下發《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）為契機，全面組織開展量刑建議工作，取得了一定的成效。隨著量刑規范化工作的深入開展，如何構建完備的量刑建議程序，就成為各級檢察機關面臨的重大課題。

一、工作概況

從邯鄲市的總體情況來看,全市檢察機關均積極開展量刑建議工作，基本上都堅持了慎重穩妥、穩步推進的原則，嚴格按照《指導意見》的要求開展試行工作。建議的效果非常明顯,促進了量刑的公開、公正，受到了多數法院的歡迎，取得了一定的法律效果、社會效果和政治效果。以我院為例，自2010年10月試行量刑建議以來至今，共提起公訴各類案件115件，其中提出量刑建議共計45件。已判決案件中，法院采納檢察機關量刑建議42件，寫入判決書36件，采納率達到93%。且凡是采納量刑建議的判決，被告人均表示服判；我院均結合高檢院下發的《指導意見》，對量刑意見改革制定了規范性文件；我院會同當地法院協商，將公訴機關量刑意見寫入判決書，加強了判決書在量刑環節上的說理性；我院將自偵案件中貪污、受賄、挪用公款三類案件納入量刑建議案件范圍，并制定了《廣平縣院自偵案件量刑標準》。

二、問題和不足

（一）工作發展不平衡，重視程度不夠

量刑建議是當下各基層檢察機關推進司法改革、爭取自身主體地位的一大舉措，雖然各地爭先恐后地推行量刑建議，但在實踐中各基層院重視程度不一，部分基層檢察機關并沒有苦練內功，而往往只是“花架子”的擺設，這就影響了量刑建議的制度績效的發揮，既大量浪費了司法資源，又造成了司法效率的低下。如部分檢察干警認為量刑建議僅是一項公訴工作機制創新，一些公訴干警也認為量刑建議只是一項建議權，能否被采納，主要取決于法官的態度，對法官最后確定刑罰沒有約束力，沒有必要花費太多的時間和精力，以至于至今尚未正式的全面開展量刑建議工作，甚至還只是停留在庭審過程中口頭建議的形式上，在一定程度上影響了量刑建議工作在檢察機關推行的進度。

（二）建議的范圍不明確

從目前情況來看，各檢察機關行使量刑建議權的案件范圍混亂。有的地方僅對公安機關偵查的案件進行量刑建議，而對檢察機關的自偵案件不進行量刑建議;有的地方僅對適用簡易程序審理的案件進行量刑建議，而對適用普通程序審理的案件不進行量刑建議;有的地方僅對量刑輕的案件進行量刑建議，而對量刑重的案件不進行量刑建議;有的地方僅對被告人認罪的案件進行量刑建議，而對被告人不認罪的案件不進行量刑建議，如此等等。毋庸諱言，要想全面推行量刑建議制度，必須從制度上結束這種混亂，明確檢察機關行使量刑建議權的案件類型。

（三）建議的提出形式不統一

從目前提出量刑建議的形式來看，可謂是五花八門。有的還僅僅停留在庭審時口頭提出的形式，非常的隨意；有的在起訴書中明確表明，這樹立了起訴書的權威性和保護被告人訴訟權利的行使，但顯然忽視了庭上認定量刑情節的變化可能性；有的在發表公訴詞時提出或者以量刑建議書的方式單獨提出，這有利于提高量刑建議的準確性，但降低了量刑建議的采信度。各種作法各有千秋，也導致了各地檢察機關量刑建議采納程度的極大差異，缺乏統一的規范要求。

（四）建議的提出時間不一致

量刑建議的時機和形式之間存在密切的聯系，但又是兩個不同的問題。目前，檢察機關主要有四種做法:一是庭前提出。檢察機關應在審查起訴階段結束、向審判機關提起公訴時提出量刑建議。［1］二是當庭提出。檢察機關應在法庭調查階段提出量刑建議；有觀點認為，檢察機關應在法庭調查結束后法庭辯論開始時提出量刑建議；還有觀點認為，檢察機關應在法庭辯論結束后，被告人作最后陳述之前時提出量刑建議。［2］三是庭后提出。檢察機關的量刑建議應當在庭后進行，這樣在量刑建議得不到采納時，可以減少被告人的不服判因素。但這剝奪了被告人及其辯護人的質證權與抗辯權，不符合控辯雙方平等對抗原理的要求。提出時間的不統一，導致在公訴人在實踐中很難把握，法院也陷入過于被動的局面。［3］四是綜合提出。在適用簡易程序或普通程序簡易審的被告人認罪的案件，可以在提起公訴時提出量刑建議；使用普通程序審理的案件，則當庭通過公訴意見提出量刑建議。［4］

（五）建議的幅度缺乏標準

從目前各地開展情況看，建議的幅度也差異較大，主要有三種做法：一是概括性量刑建議。即不提明確的量刑意見，不提具體的刑種和幅度，僅在起訴書中指明量刑時應予適用的法律條款，或者只提出原則性意見，如建議法庭依法懲處或從重、從輕、減輕處罰。二是相對確定的量刑建議。即在法定刑幅度內提出有一定幅度但又小于法定刑幅度的量刑意見。三是絕對確定的量刑建議。即提出的量刑意見沒有幅度，而明確提出應判處的刑種及確定的刑罰，如明確提出判處無期徒刑、死刑的意見，對于應判處有期徒刑的案件，也提出明確、具體的刑期意見。總體而言，多數地方是提出相對確定的量刑建議，有的地方是以相對確定的量刑建議為主，以絕對確定的量刑建議為輔，也有的地方對于某些案件也提出概括性的量刑建議。

（六）變更和審批程序缺乏可操作性

《指導意見》規定：提出量刑建議要制作量刑建議書，也可以在公訴意見書中提出，在庭審中公訴人發現擬定的建議不當需要調整的，根據授權進行調整。但在實踐中發現，此處規定的授權的主體、程序和范圍并不明確。且公訴人當庭調整只能以口頭提出，此時口頭的建議與起訴書等法律文書不一致，法院很難認定。若認定口頭的建議，無疑降低了起訴書的嚴肅性，同時公訴人也有可能以此濫用權力。如果在庭審后送達法院，被告人和辯護人的權力又很難得到充分保障。《指導意見》還規定，在需要報檢察長決定調整的，應當依法建議法庭休庭后報檢察長調整。還可建議法庭延期審理，這樣做可能降低訴訟效率，不利節約司法成本。設置量刑建議的變更程序，如何做到既要嚴格遵守規定的量刑建議的決定權限，又充分考慮操作的靈活性和便利，這非常值得探討。

（七）缺乏監督機制

一是對法院的監督。在目前試行案件中，多數判決都在檢察機關的建議幅度內量刑，但也存在法院量刑重于或者輕于檢察機關的建議的情況。因量刑建議制度尚處于改革探索階段，各項保障措施尚未建立，沒有有效的監督制約機制，檢察機關的量刑建議效果將難以保障，最終可能成為一紙空文。如量刑情節刑罰量化的比例過大、對量刑情節適用沒有具體標準，檢、法認識不一，導致量刑情節過度評價或機械疊加。報紙上近日刊登的邢臺某縣檢察院起訴的一起未成年人盜竊案中，該院在量刑建議時認為王某多次盜竊，盜竊數額巨大，犯罪主觀惡性大，社會危害性大，其雖有自首、立功情節，但立功情節一般，其小學畢業后就輟學在家，無正當職業，結合其參與盜竊團伙多次作案的犯罪事實，認為可對其減輕處罰，但程度不能過大。但法院未采納量刑建議，對王某判處有期徒刑6個月，緩刑1年。該院量刑建議未被法院采納的案件中，絕大多數屬于此類案件。而此種情形多屬于對刑罰適用的認識問題，檢察機關往往也難于抗訴，即使抗訴，成功的把握也不大。二是檢察系統內部的監督。量刑建議制度在一定程度上擴大了檢察機關的自由裁量權，如前所述，是權力就必須被制約，但是，當前針對檢察機關量刑建議權的行使還沒有建立一套完善的內外監督制約機制，從而影響了量刑建議程序的規范、健康運行。如果缺乏一種對量刑建議權的制約機制，就難以避免這種權力產生異化，從而動搖這種權力行使的根基。

三、工作改進路徑

（一）認真調查研究，制定切合實際的操作規程

檢察機關實施量刑建議，除了“兩高三部”《關于規范量刑程序若干問題的意見 （試行）》、《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》等幾部的司法解釋外，到目前為此，尚未形成比較成熟的、可操作性強的實施辦法。高檢院、省院可根據全國、地方實際，對實施量刑建議的案件進行分門別類，如過失犯罪、未成年等犯罪，若事實清楚，證據確實充分，且被告人認罪的案件，可制定具體的、幅度不大的量刑建議制度；直接故意且惡性大的犯罪、定性疑難復雜案件可制定單獨的建議操作規范。此外，檢察機關年終考核評比也應將量刑建議實施成效納入其中。在具體的操作程序上，可采取“逐級審查”制度，先由承辦人提出，經科室討論決定，負責人審批后，交分管檢察長審核。疑難復雜或重罪案件經檢察長或檢察委員會討論決定。

（二）指控犯罪與建議量刑相統一

受傳統司法觀念和慣性思維的影響，受指控不力影響，害怕法院判決無罪而承擔相應責任。因此，公訴人在出庭支持公訴中往往注重對犯罪的指控，忽視對量刑情節尤其是對被告人有利的情節的重視。在實施量刑建議制度中，公訴人應把握好指控犯罪與建議量刑整體聯動關系，做到兩者兼顧，各取其要。要深刻認識到維護司法公正，保護當事人合法權益是公訴人不可推卸的責任，保障了當事人的合法權益也是出庭指控成功的表現。檢察機關提出量刑建議，應在案件事實和法律的基礎上，綜合以往判例的量刑情況而擬定。檢察機關可以參照最高人民法院、最高人民檢察院公布的判例，同時也可以參照轄區范圍內法院的生效判決，對類案判決進行統計分析，這可以引導公訴人提出合理、適度的量刑建議，避免出現量刑不公、枉法裁判等情況。［5］

（三）量刑建議事實證據要全面考量

要全面考慮案件事實、證據和各種量刑情節，提出量刑建議時，多花心思在影響刑期的各種法定和酌定情節上，特別是對于初犯、偶犯、過失犯被教唆犯等主觀惡性不深、社會危害性不大的犯罪人，要重點考量其悔過自新，重新做人的可能。對未成年人犯、老年人犯要考慮其未來成長、生活自理能力。刑法規定的量刑情節很多，實難一一闡述。總之，在個案辦理中，凡具有的量刑情節，公訴人都應盡力考慮全面、細致、深入，尤其注意量刑情節的相互影響，以達到量刑適當、公正。

（四）尊重自由裁量權與獨立建議權相結合

公訴人要綜合犯罪事實、量刑情節，依法獨立提出量刑建議，杜絕受法官量刑傾向、當事人不合理的要求和辯護人不恰當的觀點的影響。法官是刑罰的最終決定者，自由裁量權的存在有其合理性，提出量刑建議不可侵犯法官裁量權行使。在辦案實踐中，要根據個案事實、證據、性質、情節和社會危害程度等因素，提出量刑建議，對犯罪事實清楚，證據確實充分，且被告人認罪的，可提出裁量幅度不超過1年刑期的的建議。對單處財產刑的犯罪，可提出裁量幅度不超過3000元的建議。對既處實刑又處財產刑的，視情節不同而各有側重。另外，對定性有爭議，甚至是否構成犯罪意見不一致、被告人不認罪的，以提出概括的量刑建議或者具有稍寬幅度的量刑建議為宜。

（五）將量刑建議納入工作考核

為確保量刑建議工作的規范化，各基層院應將量刑建議的質量確立為工作考核的指標之一。應制定量刑建議案件質量評定標準和考核辦法，通過全面系統的考核，促使公訴人更加重視量刑建議工作。以規范化、具體化的量刑建議促進公訴人管理，提高辦案質量。

(六)完善監督機制，保障量刑建議權的正確行使

由于量刑建議是以檢察機關的名義提出，是代表國家追訴犯罪的訴訟活動，這就決定了量刑建議的形成必須經過嚴格的審批。量刑建議制度中應有對公訴人量刑建議工作的監督內容，保證量刑建議工作的質量。同時應有監督法院判決情況的內容，如果認為自己的量刑建議被法院無充分理由地拒絕采納，檢察機關應行使自己的法律監督職責，提起抗訴。在案件判決后，檢察機關將所提出的量刑建議與法院判決結果進行對照，如果法院采納了檢察機關的量刑建議，檢察機關則不能再進行抗訴;如果法院不采納檢察機關的量刑建議，對被告人判決的刑期在量刑建議允許的刑期幅度之外，案件承辦人應當在判決審查登記表中闡明理由，報“公訴”部門負責人審查。如果屬法院判決認定事實有誤、適用法律不當或定性不準、量刑畸輕畸重需要抗訴的，由“公訴部門”負責人報告檢察長提請檢察委員會決定。

綜上所述，檢察機關推行量刑建議制度的意義絕不僅限于強化控訴職能、維護量刑公正，它還將為我國進一步修改和完善刑事訴訟法以及司法改革提供契機。量刑建議制度是一項符合我國司法改革方向、具有重大意義的制度創新。

注釋：

［1］冀祥德：《設置量刑建議權要體現控辯協商的價值》，載《檢察日報》2006年3月1日第3版。

［2］王順安：《檢察機關量刑建議權及其操作》，載《法學雜志》2000年第6期。

［3］秦奕明：《量刑建議存在的必要性及可行性》，載《法治快報》2008年5月6日第5版。

［4］密然：《公訴人如何提出量刑建議》，載《檢察日報》2004年1月30日第4版。

［5］張宏杰：《解放思想，構建適合我國國情的量刑建議制度—兼論賦予檢察機關量刑建議權的現實可行性及設想》，載《法商論叢》2008年第1期。

*河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院［057650］