當前涉農貪污賄賂犯罪現狀的實證分析與預防對策

文◎張曉光

當前涉農貪污賄賂犯罪現狀的實證分析與預防對策

文◎張曉光*

一、近年來涉農貪污賄賂犯罪的特點

2009年至2011年我市檢察機關共立案查處貪污賄賂犯罪案件227件361人，其中僅涉農貪污賄賂犯罪案件就有142件251人，占全部貪污賄賂犯罪案件總數的62.6%和69.6%。明顯呈現出以下特點：

涉農貪污賄賂犯罪案件的發案率較高，主要集中在退耕還林、高速公路征地補償、水利占地賠償、農業墊稅補稅、農村教育化債、農業糧食補貼六個領域。從涉案人員的身份看，涉農貪污賄賂犯罪案件主要集中在村級干部。從涉案的性質看，涉農貪污賄賂犯罪案件中貪污案件占較大比例。從犯罪的形態看，村委會成員共同犯罪較明顯，窩案串案表現突出。

從犯罪的手段方面看，貪污犯罪的主要手段是采取弄虛作假、直接虛報冒領的方式侵吞和騙取資金，如直接采取重復報銷、虛列支出、開假發票、打白條等手段占有；利用在發放各種農業補貼、退耕還林款、土地補償款時用假身份證或別人的證件進行虛報冒領；利用國家進行大型工程建設的機會，通過虛報補貼對象和面積等方式騙取補償。挪用公款犯罪的主要手段是少數村干部挪用征地補償款、救濟扶貧款、農村基礎設施建設撥款等專項資金用于營利活動。而受賄犯罪手段則主要是在幫助一些群眾辦理相關事務中“吃、拿、卡、要”，以及利用手中掌握的上報項目、分發補償款物等職權以權謀私，收受賄賂。

犯罪數額主要集中在十萬元以下，但卻極易引發群眾上訪，影響農村長期穩定。從涉農犯罪的發展趨勢來看，支農惠農領域的涉農犯罪將會成為犯罪的多發領域，如糧食、土地、財政、建設規劃、環保、教育、衛生、保障、民政等部門和領域將是我市涉農貪污賄賂犯罪案件的多發領域。

二、涉農貪污賄賂犯罪多發的原因

（一）部分農村基層組織人員素質不高是導致貪污賄賂犯罪多發的根本原因

一是文化水平偏低，導致部分村干部素質不高。從全市查處的涉農貪污賄賂犯罪案件看，多數犯罪嫌疑人的文化水平不高，僅有高中以下文化水平，高中以上文化水平的較少。

二是思想政治素質低，個別村干部自我要求不嚴。一部分村干部對自身的責任、地位缺乏正確的認識，將自己凌駕于群眾之上，把村里收入當做自己的私人財產任意處置；還有的村干部抱著僥幸心理，認為自己與鎮里的領導關系好，有領導長期撐腰，即使有些經濟方面的問題也能擺平不會出事；還有的甚至認為“有權不用、過期作廢”，案發后大不了不當村干部，繼續當農民，對貪污挪用犯罪抱著無所謂態度。

三是村干部工資待遇低，滋生待遇不高私下補的心理。

（二）村級財務管理不規范是導致貪污賄賂犯罪多發的直接原因

一是村財會人員選任不規范。大多數村報賬員是由村書記或村主任指定，實際上是按照村支部書記或者主任的意志行事，甚至有的村直接由村書記或村主任兼任報賬員，村委會的現金管理、收入、支出均由其一個人控制，為村干部作案留有為所欲為的空間。

二是賬務處理和現金管理混亂。有些村會計科目隨意設置，記帳方法不統一，普遍存在賬賬不符、賬款不符、有賬無證、有證無賬的現象。有些村現金收入不入賬，公款私存現象嚴重，或搞體外循環。更嚴重的是一些村的村黨支部書記和村委會主任長期不和睦，對需要上交而收取的費用，各人收取、各人保管、各人開支，甚至有的把錢開支完以后直接拿發票給會計報賬。

三是報銷手續不嚴格和不規范。在報賬手續方面，按照現有的農村財務報銷制度規定，開支的票據必須有經辦人、證明人、村民委員會主任或者支書簽字同意才能報銷。而在實際操作中，很多票據只有負責人而無經辦人、證明人，甚至少數票據無任何人簽字也被入賬。在票據來源方面，有一些票據根本無正式發票，只是白條，有些白條打條人、經手人、審批人為同一人，造成一些村干部大肆用自制單據報賬，數額少的達上百元、多的達上千元，造成資金流向無法說清；在票據審核方面，個別村干部為報銷不合理費用而虛開票據進行支出，造成假賬、糊涂賬，從中謀取了不正當利益。

（三）監督機制不完善是導致貪污賄賂犯罪多發的重要原因

一是在村民民主選舉中，選出的村兩委班子主要成員群眾不公認。一些村選舉尚沒有徹底避免農村家族勢力的影響，拉票和賄選現象不同程度地存在，有的人即使素質不高但由于“家族大”和“勢力硬”，在村里能“吃的開”而得到鎮里領導的支持，甚至鎮里也想方設法幫其當選。往往難以選出群眾真正信任、廉潔能干的村委會成員，當選的村干部群眾不公認，群眾不愿、不想去監督。二是村內大事的決策往往集中在村委少數成員“小圈子”內決策，導致村內一些大事是個人說了算。三是村務公開流于形式，使得村級財務缺乏有效的群眾監督。四是鄉鎮黨委政府和上級職能部門沒有發揮應有的監督作用。

三、預防涉農貪污賄賂犯罪的建議

（一）要切實抓好村級干部隊伍建設，提高整體素質

一是提高農村基層干部的思想政治素質。要注重培養和選拔政治素質高、黨性原則強、群眾公認、服務大局意識強的人擔當村干部。要定期強化對村干部特別是新當選村干部的教育和培訓，不斷提高村干部的政策法律水平和法律意識。

二是選好配強村黨支部書記和村委會主任。要下大力氣破除選舉中的宗族觀念，加強對村黨支部書記和村委會主任的選任工作，保證黨員和村民能真正按照自己的意志行使選舉權。在政策上鼓勵、培養和選拔優秀年輕干部。現在從大學生中選任村干部就是對這一現狀的較好解決途徑之一。

三是積極探索切實可行的村級干部隊伍管理模式。制定和建立村干部任職規范，如以文件或制度的形式規定村黨支部書記和村委會主任不得兼任村報賬員；明確村級負責同志的財務管理權限。黨委、政府的相關部門要建立和完善村級干部的考核制度，實行對村級干部的德、能、勤、績、廉等全方位的考核，并以適當形式讓群眾參與評議，促使村干部能認真履行職責。

四是各級黨委政府要對村級干部傾注人文關懷。要結合農村工作一線辛苦，村干部收入低的實際狀況，根據經濟發展狀況和生活消費水平，逐步提高村干部工資標準，實行“基礎工資+考核工資+績效工資”的村干部工資制，加大績效工資在村干部工資結構中所占的份額，提高他們的工作積極性。幫助村干部解決后顧之憂，采用“縣鄉財政分擔、村委會資助、個人按比例繳費”的辦法幫助購買養老保險、醫療保險，使他們老有所養、病有所治、安心工作。針對特別優秀的中青年村干部要做到“政治上給予出路”，采取組織考核和公開選拔的方式，將工作年限較長、綜合素質較高、工作成績優異的村干部吸收到鄉鎮機關或縣直部門。

（二）要切實推進村級民主自治，加快制度建設

一是逐步弱化“行政職能化”，增強村民自治功能。現階段，基層村組織“行政化”趨勢不斷加大，逐步成為鄉政府的職能單位。在日常工作中，落實各項政府任務，迎接各級政府考核，征收計生撫育費、新農合、新農保等各項規費，承擔相應的政府公共管理職能，使村民自治組織功能不斷缺失，一定程度上造成村級服務職能和農民利益的對立，使政府和村級組織的公信力和工作效率不斷降低。必須要在政策層面去“行政化”，真正讓村民委員會回歸角色，增強自治組織自我管理、自我服務功能。

二是實現村民民主決策，推進“陽光村務”工程。村級管理要實現村民的民主決策。要健全村民大會和村民代表大會的議事規則，進一步完善村民監督委員會制度，堅持“四議兩公開”制度，堅持“實際、實用、實效”的原則，做到“公布地點公眾化、公布形式專欄化、公布內容通俗化、熱點問題專項化”。特別是對農村群眾關注的土地承包、宅基地審批、計劃生育、集資修路、財政獎補、支農資金使用等情況及大項財務支出等熱點和敏感問題，做到上墻、上會、上廣播，讓村民心知肚明、心服口服，使村民群眾能更多地了解與自身利益密切相關的村務、政務、財務。

三是鄉鎮黨委、政府要加強對村級的監督指導。要抓好村兩委換屆選舉工作的監督指導，依法貫徹村民自主、普遍選舉、平等選舉、直接選舉、差額選舉、公開選舉等六大原則，確保村民選出威望高、素質高、群眾公信的村兩委人員。要加強日常監督，堅持走群眾路線，定期征求群眾意見，積極引導村委會依法開展自治活動。要堅持監督和指導村級組織依法、公開、公正地運作涉農資金項目。要建立群眾監督和反映問題的渠道和平臺，杜絕鄉鎮和村級干部相互勾結的可能。

（三）要完善集體“三資”委托代理服務機制，健全管理制度

一是加強對村級財務人員的任用和管理。當前要嚴禁村支部書記或村委會主任兼職村報賬員，并明確黨支部、村委會成員本人及其直系親屬不得擔任報賬員。從長期發展來看，必須實現村財務人員的專業化和專職化，各村的財務人員可以由鄉鎮政府統一聘任，工資由鄉鎮政府發放，做到持證上崗并由財政部門組織定期培訓和考核，對沒有取得上崗證的人員或考核不合格的人員堅決不得擔任村財務人員，才能避免當前村財務人員唯村書記是從、幫助弄虛作假現象的發生。

二是要明確錢、財、物的管理制度。鄉鎮主管部門要明確村級財務管理審批制度并確定審批額度，按照“誰簽字，誰負責”的原則，全面明確責任和權限，對數額較大的錢款往來明確應由集體討論決定，從而進一步加強對村級財務規范化的管理。資金收支必須有原始的合法憑證，手續要齊備；村黨支部書記、村委會主任、村民監督委員會共同對村開支項目進行審核和簽署，克服當前“一支筆”隨意審批收支和報賬的情況。

三是認真落實農村集體 “三資”委托代理服務機制。鄉、鎮有關部門要切實負起責任，全面規范村級財會帳目，做到統一帳冊、統一科目、統一帳簿、單據、記帳憑證和報表，設立現金日記帳、總分類帳和明細帳。對有關村級經濟往來要嚴格把關和審查，堅持月季、季度、年終對帳核查制度，及時發現和有效遏制違規違法的苗頭性問題。

（四）要規范縣級資金撥付管理，強化監督機制

一是縣級資金撥付的管理部門要不斷健全和完善有效的各項規章制度。明確項目審核制度，對各村和各鄉鎮上報的申請項目要認真審核，做到嚴格立項程序，對項目的真實性、合理性、預期效益要進行認真審核，杜絕不負責任、隨意申報、重復申報的現象，要堅決做到實地實際審核，避免當前大多利用書面材料作假套取資金的現象；明確資金審核制度，對下撥的每一筆資金，要確保資金的支出、每個程序的管理環節都有制度制約，做到用制度管權，按制度辦事，靠制度管人。

二是建立縣級相關部門間的合理分工、共同協商、相互制衡、有效監督的機制。要改變單個部門既管項目又管資金的格局，理順項目主管部門和財政主管部門在相關資金分配方面的職能定位，使政策制定權、資金分配權、審查監督權做到全面分離，形成相互制約、互相監督的機制，從而提高項目立項、資金分配以及實施全過程的透明度。

三是建立健全項目資金運行監管體系。采取有效措施對資金的分配、撥付、管理、使用，做到事前、事中、事后的全程監控，切實做到對違規使用資金的易發、多發環節實施監管，克服當前一些項目資金在發放過程中僅由單位領導個人說了算，自由裁量權過大，沒有監督制約的現象。切實通過理順向鄉鎮和向村下撥各種資金的管理體制和流程體系，確保資金的嚴格撥付，按時使用，及時發放，有效防止中間環節截留或貪污挪用。

（五）要充分發揮社會化大預防的作用，構筑打防教網絡

一是充分發揮社會化大預防網絡的作用。要進一步完善鄉鎮和村級的預防網絡，把社會化大預防網絡延伸到村干部。要大力宣傳表彰農村基層組織干部“為民、務實、清廉”的先進典型，努力營造風清氣正的良好社會氛圍。要開展鄉鎮和村級廉政風險防控機制建設，排查風險點，有針對性的做到犯罪預防工作。通過把村級干部納入社會化的大預防，推進預防工作的時效性。

二是強化教育，構筑反腐倡廉的思想防線。當前鄉鎮黨委政府要積極組織農村基層干部認真學習、貫徹、落實、執行《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》，深入查找農村基層干部廉潔履行職責方面存在的突出問題，堅決杜絕違反規定行為的發生。政法部門要充分運用典型案例以案釋法，重點宣講刑法中關于村干部涉嫌貪污賄賂犯罪的相關條款，通過對村干部的法制教育，澄清模糊認識，消除僥幸心理，使其保持清醒頭腦，保持清廉作風，提高村干部預防犯罪的“免疫力”，以適應新形勢下農村工作的需要。

三是檢察機關要做到打防結合，充分發揮檢察職能做好預防工作。要對涉農犯罪易發、多發的領域，突出辦案重點，深入查辦一批涉農案件，尤其是對那些群眾反映強烈、損害群眾利益、影響大震動大的涉農案件依法堅決查處，堅決打擊，以警示和教育廣大鄉村基層干部。同時，檢察機關要結合辦案抓好個案預防和系統預防，對涉及“三農”的貪污賄賂犯罪案件，要堅持做到“一案一剖析、一案一建議、一案一釋法”，要結合案件有針對性地向鄉、村提出防范對策，增強預防的實效性。

四是要加強涉農資金的運行狀況研究。黨委、政府和涉農資金的主管部門要時刻關注支農惠農資金運行的狀況，對支農惠農資金運行中發現的問題，要及時重點分析和研究問題存在的原因，找出科學解決的辦法，特別是要針對苗頭性問題提出有針對性的預防對策和措施，切實做到從源頭上預防農村基層工作人員的貪污賄賂犯罪的發生。

*安徽省宿州市人民檢察院黨組書記、檢察長［234000］