村官職務犯罪現(xiàn)狀及法律分析

文◎金文勝 柴建楨

村官職務犯罪現(xiàn)狀及法律分析

文◎金文勝*柴建楨**

村官職務犯罪在近些年來呈日益增多的趨勢,引起了全社會的廣泛關注。隨著新農(nóng)村建設的快步前進,惠農(nóng)資金和惠農(nóng)公共建設項目迅速增多,村官在人們經(jīng)濟生活中的重要性顯著提高,村官的實際權(quán)力迅速擴張。因此,以刑法手段加強對村官職務犯罪的懲治和防控,保證村官職務行為的廉潔性,是建設社會主義新農(nóng)村的急迫需要。

一、村官職務犯罪：現(xiàn)狀與治理

近年來,村官職務犯罪呈現(xiàn)以下特點：發(fā)案數(shù)持續(xù)、顯著的增長；作案手段通常直接簡單；犯罪發(fā)生地域性比較明顯；作案次數(shù)多、時間跨度長；社會危害性大。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,隨著國家對“三農(nóng)”投入的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪明顯呈增多之勢。例如，截至2008年6月中旬,黑龍江省五常市人民檢察院共立案查處涉農(nóng)案件9件11人，占該院立案查辦職務犯罪案件總數(shù)的50%。其中有7人為村干部,犯罪侵害對象大部分與土地補償款、機動土地承包款有關。2008年1至5月，廣東省佛山市檢察機關立案查辦涉農(nóng)職務犯罪案件25件27人,涉案金額達1289萬元。2008年1至5月，廣西壯族自治區(qū)檢察機關共立案查辦涉農(nóng)職務犯罪案件171件286人。2008年前六個月，湖南省檢察機關反貪部門共查辦涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件107件139人。

在涉農(nóng)職務犯罪案件中，村官是絕對的主力，其所造成的社會危害也非常嚴重。一些縱向比較的數(shù)據(jù)更是非常直觀地說明了近年來村官職務犯罪案件的顯著上升趨勢。以合肥市為例,合肥市2005年查辦的村官職務犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年為6件28人。村官職務犯罪不只是發(fā)案數(shù)顯著上升,而且社會危害性也在顯著上升。還以合肥市為例，合肥市2006年查處的村官職務犯罪案件案值都在10萬元以下,而2007年查處的村官職務犯罪案件案值最高達40萬元。基于村官職務犯罪日益嚴峻的現(xiàn)實,最高人民檢察院決定,2008年和2009年在全國深入查辦涉農(nóng)八大領域職務犯罪，包括農(nóng)村基礎設施建設、支農(nóng)惠農(nóng)資金分配審批管理發(fā)放、農(nóng)村公共服務事業(yè)、農(nóng)村土地開發(fā)征用及征地補償款管理等領域發(fā)生的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件。最高人民檢察院還特別強調(diào)要求各級檢察機關重點查辦社會影響惡劣、人民群眾反應強烈、黨委政府關注的案件,貪污、挪用、私分涉農(nóng)資金的大案要案，國家機關工作人員利用項目審批權(quán)、資金分配管理權(quán)索賄受賄、權(quán)錢交易的案件和嚴重侵害農(nóng)民群眾人身權(quán)利、民主權(quán)利、影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的案件。

在這一過程中，作為帶領農(nóng)民建設新農(nóng)村的最基層的組織村支部和村民自治組織必然會扮演著重要的角色，村民自治組織在日常管理和財務方面的權(quán)力必將日益擴張。在這種背景下，如果不以強有力的手段查處村官職務犯罪，那么，無異于助長村官冒險犯罪的意識,無異于將巨大的國家利益和集體利益置于被犯罪人瓜分的境地而不加保護。要想實現(xiàn)建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村的目標,就必須加強村官職務犯罪防治的立法,大力查處村官職務犯罪。

二、村官職務犯罪主體身份的法律分析

1979年刑法及其相關的法律解釋規(guī)定村官屬于國家工作人員,村官犯罪屬于國家工作人員職務犯罪。1997新刑法修改了這些規(guī)定,根據(jù)1997年刑法第93條第2款之規(guī)定，村民居委會等村基層組織人員被排除在國家工作人員的范圍，［1］使得村官不再具有刑法意義上的國家工作人員身份。因為村官既不是國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員，也不是其他依照法律從事公務的人員。從刑法立法角度看，對村民委員會的工作人員能否視為國家工作人員并不明確。

由于立法上的不明確，導致理論上對村民委員會成員能否視為國家工作人員一直爭議不斷。一種觀點認為，應當從該委員會是否依法從事公務這一國家工作人員的本質(zhì)特征出發(fā)來判斷。詳言之，如果是從事的僅是本集體組織的事務，如管理村中的集體財產(chǎn)，就不能以國家工作人員論。但是，如果是受行政機關委托，代替行政機關從事一定的行政管理事務，在這種情況下，實際上是依法受委托在從事公務，則應視為《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，應以國家工作人員論。另一種觀點認為，村民委員會的工作人員是農(nóng)村集體組織的管理人員，不屬于國家工作人員，不具備《刑法》第93條所規(guī)定的國家工作人員條件，不具備《刑法》第382條、第385條規(guī)定的條件。［2］

關于如何理解《刑法》第93條的爭論仍十分激烈，尤其是對村（居）民委員會組成人員能否視為國家工作人員，檢、法掌握不一。這種現(xiàn)狀直接影響刑事執(zhí)法的統(tǒng)一性和法律的權(quán)威性。鑒于此，2000年4月29日，全國人大常委會頒布的《關于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》規(guī)定：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的其他依照法律從事公務的人員：（一）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟款物的管理和發(fā)放；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理和發(fā)放；（三）土地的經(jīng)營、管理和宅基地的管理；（四）土地征用補償費用的管理和發(fā)放；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。《刑法》第93條第2款規(guī)定的是視為刑法意義上的國家工作人員的范圍。因此，93條第2款的解釋實際上就是明確了村官在協(xié)助人民政府從事上述七項管理工作中犯罪時,構(gòu)成國家工作人員職務犯罪。

《解釋》頒布后，村民委員會等村基層組織人員能否視為國家工作人員的問題在一定程度上得到了解決。但從實踐看，如何認定是否屬于“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”？“協(xié)助人民政府從事行政管理”與“受委托從事行政管理”是什么關系等，理論和實踐上認識還是不統(tǒng)一。如村基層組織人員管理對口幫扶單位捐助款物是否屬于協(xié)助人民政府從事 “社會捐助公益事業(yè)款物的管理”？村基層組織人員對土地征用后政府“返還地”的經(jīng)營管理行為如何定性？在國家辦理土地征用正式手續(xù)之前，用地單位直接與村里協(xié)商并將土地款項交付村里，這類款項是否屬于“土地征用補償費用”？土地征用補償費用與村集體資金混在同一賬戶時，村基層組織人員利用職務上的便利進行侵吞、挪用或為他人謀取利益，收受賄賂的，應如何定性？［3］這些問題仍然懸而未決，爭議依舊。

筆者認為，2002年12月28日第九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中規(guī)定的在受國家機關委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務的人員主要解決的問題是瀆職犯罪中的國家機關工作人員的身份，而全國人大常委會頒布的《關于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》是關于村民委員會等村基層組織的國家工作人員的問題，兩個解釋要解決的問題不是一個方面；并且《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規(guī)定的是受委托的組織是“代表”國家直接行使職權(quán)的組織，與村民委員會等村基層組織的“協(xié)助”人民政府從事行政管理工作有很大的區(qū)別，雖然事后在行政法上承擔行政責任時都不能作為獨立的訴訟主體，但是在法律的執(zhí)行上，“代表”意味著受委托之后行使職權(quán)更加直接，權(quán)力的空間和自由裁量更大，而“協(xié)助”一詞的從屬性意味更明顯。

三、具體罪名的法律適用問題

（一）涉及土地補償費的犯罪

對于土地補償費部分，如上所述為農(nóng)村經(jīng)濟組織集體所有，但在土地補償費尚未劃入村集體賬戶之前，該款項尚屬于國家財產(chǎn)，農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助政府確定補償費過程中涉嫌利用職務上的便利，非法占有公共財物，且符合其他犯罪構(gòu)成條件的，則應當認定為貪污罪。但這種情況實際上是極少發(fā)生的，因為在政府確定土地征收補償方案后，土地補償資金直接就打入了村集體帳戶，除了專門負責補償費撥付的國家工作人員之外，村委會等農(nóng)村基層組織人員很少有接觸的機會，即使是犯罪也不是利用自己的職務便利，而是利用其他國家工作人員的職務便利，對其進行定罪量刑的依據(jù)應該是《關于審理貪污、職務侵占案件如何認定共同犯罪幾個問題的解釋》第1條而不是《關于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》，即對其應以貪污罪的共犯來論處。

土地補償費自進入村集體賬戶之后，其所有權(quán)就應由原先國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w所有，對于該費用的管理和使用是村集體組織自治范圍內(nèi)的事項的，雖然也涉及管理性的事務，但這并不是代表國家而行使的，農(nóng)村基層組織人員利用職務的便利將其私分，筆者認為其行為已經(jīng)不再是協(xié)助人民政府實施行政管理了，而是在處理本職范圍內(nèi)的事情，因此其不具備國家工作人員的身份，也就談不上貪污了，應根據(jù)《刑法》第271條第1款的規(guī)定，以職務侵占罪定罪處罰。

（二）涉及安置補助費的犯罪

安置補助費用的處置主要分為三種：一是需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；二是由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；三是不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。若是確定由其他單位負責安置或直接發(fā)放給被安置人員的，安置補助費一般由政府直接支付于安置單位或被安置人員，也就不涉及村委會等基層組織人員對安置補助費的管理問題。以下主要就涉及由集體經(jīng)濟組織負責安置的情形進行分析，安置補助費是由省級以上人民政府確定的，必須專款專用，村集體經(jīng)濟組織只有管理權(quán)和使用權(quán)，不具有所有權(quán)，在發(fā)放到村民之前屬于公款，而且村集體對安置補助費的管理和使用是政府監(jiān)督之下進行的，因此其行為應屬于協(xié)助人民政府的管理行為，所以根據(jù)全國人大常委會2000年4月29日《關于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》，村基層組織人員在實施這一行為的過程中，具備國家工作人員的身份。在此條件下，無論單純村基層組織人員利用職務便利實施對該安置補助費的侵吞、私分，還是其與其他國家工作人員共同實施這一行為，均構(gòu)成貪污罪。

（三）涉及地上附著物和青苗補助費的犯罪

對于涉及地上附作物和青苗補助費部分，從地上附著物和青苗補助費的性質(zhì)來看，它是國家對地上附著物和青苗所有者因土地征收而造成地上附著物和青苗損失而進行的直接補償，雙方的主體直接為國家和地上附著物和青苗的所有者，村委會等基層組織在涉及該費用時只是協(xié)助政府的管理和發(fā)放，其管理和發(fā)放的過程直接體現(xiàn)著國家的代表性，并不涉及村集體的自治問題。因此，在將地上附著物和青苗補助費發(fā)放到村民手中之前，應當認定為協(xié)助人民政府從事行政管理的公務行為，在地上附著物和青苗補助費打入村集體帳戶而未發(fā)放到村民手中前的這段時間，村委會等基層組織人員涉嫌利用職務上的便利，非法占有公共財物，且符合其他犯罪構(gòu)成要件的，則應當認定為貪污罪。

（四）三項費用混合無法分清時的法律適用問題

在實踐中，由于土地征收補償各項目費用一般都是通過轉(zhuǎn)賬方式一齊打入村集體賬戶的，不僅各項目的土地征收補償費用存在混同，而且還同村集體原有的其他集體資金存在混同的問題。從而導致相關犯罪指向款項常常也是雜合一起的，可能既涉及土地補償費的犯罪，也涉及安置補助費、地上附作物和青苗補助費甚至村原由集體資金的犯罪，這就面臨如果以上兩項費用或者三項費用均有涉及時應如何認定犯罪性質(zhì)的問題。

筆者認為，在具體認定涉及土地征收補償費用犯罪過程中無法區(qū)分涉及具體的哪項費用時，如果所涉及的數(shù)額屬于較輕法益的金額范圍之內(nèi)的，那么應以侵犯較輕法益的情形來認定。

“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，其核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征收農(nóng)村土地必然會觸及他們的根本利益，故而對他們進行賠償就是一個至關重要的環(huán)節(jié)，可現(xiàn)狀是在賠償過程中，往往有許多侵害農(nóng)民切身利益的職務犯罪發(fā)生。另外，雖然《關于<中華人民共和國刑法>第93條第2款的解釋》對村委會等基層組織人員在何種情形應認定為國家工作人員已作了類型化的規(guī)定，但這依然無法消除刑事司法實踐中對于該問題的爭議，尤其像本文所主要探討的涉及“土地征收補償費用的管理”過程中的犯罪性質(zhì)認定問題，由于對國家公務以及對土地征收補償費管理的性質(zhì)不同認識，導致了具體司法實踐過程中罪名的認定和刑罰的適用均存在不同做法，筆者希望通過此文的探討，對以后的犯罪預防和辦案工作有所幫助。

注釋：

［1］刑法第九十三條第二款規(guī)定：國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。

［2］參見趙秉志：《刑法學各論研究述評》，北京師范大學出版社2009年版，第594頁。

［3］參見鄧楚開：“村組織人員職務犯罪認定六大難點”，載《檢察日報》2009年7月26日。

*北京市人民檢察院第二分院反貪局偵查一處助理檢察員［100078］

**北京市人民檢察院第二分院反貪局偵查一處書記員，北京師范大學刑科院在讀博士研究生［100078］