土地管理視角下的法定地役權研究

李延榮

（中國人民大學法學院，北京 100872）

土地管理視角下的法定地役權研究

李延榮

（中國人民大學法學院，北京 100872）

研究目的：證明法定地役權獨立存在的必要性，并對其設定條件和適用范圍進行研究。研究方法：采用文獻研究、比較研究和理論聯系實際的方法，對法定地役權存在的基礎、基本功能、存在形態及其與相鄰權的關系進行了研究。研究結果：（1）法定地役權的存在有其客觀必要性，難以用相鄰權代替之；（2）用相鄰權制度調整土地利用中的地役關系，具有較大的局限性；（3）用法定地役權制度調整地役關系，更符合土地利用實踐發展的客觀要求。研究結論：法定地役權應成為我國地役權制度的重要內容，建議進一步完善中國的地役權制度。

土地法；法定地役權；存在形態；設定條件；適用范圍

地役權在土地法律制度中占有重要地位，也是很多國家土地法律制度的重要內容。《中華人民共和國物權法》對地役權制度的確定，無疑是國家法制建設中的一大進步。但《物權法》對地役權的規定似有缺失，其在156條規定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益，前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地”。顯然《物權法》將地役權的設定局限在典型的、傳統的地役關系中，即土地的所有者或使用者相鄰時才能發生的地役關系，地役權的設定方式也只有約定一種。而隨著社會的發展和科學技術的進步，人類開發利用土地的能力不斷提高，土地及相關不動產的利用方式也發生了重大變化，土地利用關系日益復雜化、多樣化，現行物權法確定的地役權制度，難以適應調整某些特殊情況下發生的土地利用關系的需要，其局限性顯而易見。要彌補現行地役權制度的不足，有必要對法定地役權作進一步研究。

1 法定地役權的功能和形態

從法制健全國家的有關立法來看，地役權作為一種在特定條件下對他人土地予以利用的權利，其產生依據主要有兩種，一是當事人的約定，二是法律規定。因此，地役權分為約定地役權和法定地役權。中國現行物權法，鑒于相鄰權制度已經存在的現實，僅規定了約定地役權，對法定地役權沒有做出相應的規定，地役權僅指相鄰關系之外的非以維持不動產正常利用秩序為目的的地役權。因此，很多人將地役權中的法定地役權理解為相鄰權,認為相鄰權即法定地役權。筆者認為這種認識可以理解，但并不完全正確。事實上，相鄰權不等于法定地役權，更不能代替法定地役權。法定地役權有其特定的功能和存在形態。

1.1 法定地役權的特征

法定地役權是指直接或間接依據法律規定產生的地役權。其屬于地役權的一種或者說是地役權中的一種特殊類型，多表現為消極地役權和屬人地役權。盡管在不同的國家和不同的立法模式中，法定地役權的稱謂和存在形態不盡相同，但卻有共同特征，可以概括為以下幾個方面：（1）法定地役權的產生通常以法律的直接規定為依據或以判決、行政許可為依據；（2）法定地役權的實現主要是通過土地權利人的容忍或不作為義務的履行；（3）法定地役權設立的目的主要是為了公共利益的需要或在某種特殊情況下，合理利用土地，維護特定土地權利人合法權益的需要；（4）法定地役權的發生和存在，不完全以需役地的存在為必要條件。在很多情況下，法定地役權的設立是為某種特殊目的需要或決定于土地的自然狀況，而非格式化了的利用需役地的要求。可見，法定地役權的存在與發展主要決定于土地的資源屬性，而不是土地的財產屬性。

1.2 法定地役權的功能

法定地役權的基本功能是調整特殊情況下的土地利用關系，實現少數土地權利人與公共或公眾利益之間的平衡。其價值決不僅僅是一種相鄰不動產之間相互提供便利的方式，而是對相鄰權制度的補充。如果說地役權制度的設立強調了“效率”這一經濟學核心價值在物權法中的引用，強調了如何最大化的利用土地資源以實現資源配置最優和資源利用效率最大化的價值追求[1]，法定地役權則是在某些特殊情況下，無法通過意思自治設定地役權滿足用地需要時，借助國家強制力或法律的授權設立地役權，來協調特殊情況下的土地利用關系，保證土地利用中更好的兼顧公平與效率的一種制度安排。地役權不能由當事人意思產生，無法滿足調整復雜多樣的土地利用關系之需要時，法定地役權使地役權制度的功能得到拓展和充分發揮。所以，在很多國家法定地役權都是地役權制度的重要組成部分。

1.3 法定地役權的存在形態

從國外有關立法來看，地役權的產生依據并非只有協議一種方式。地役權可以由法律規定明示的或暗示的授權創設，也可以由基于長期使用或默認的授權而產生的權利而創設[2]。直接或間接依據法律規定產生的地役權是客觀存在的而且有多種類型。其存在形態主要有以下幾種：

1.3.1 公共地役權 公共地役權即企業為公共利益需要，必須利用他人所有或使用的土地時，依法設定的地役權。在美國有保全地役權（Conservation Easement）即公益機構或私人慈善組織禁止供役地所有人未經批準擅自建筑樓房以保全科學、歷史名地或開闊地的權利。為了避免對這種獨立的否定地役權的效力及可轉讓性在普通法上可能產生的懷疑，幾乎所有州都以成文法的方式將此否定地役權規定下來。因此，保全地役權是一種法定的地役權，屬獨立的否定地役權，不以需役地的存在為前提，無期限限制，并可轉移[3]。此外，地役權的設定方式也不拘一格，在某些情況下，不經書面文件也可能產生地役權。

1.3.2 必要地役權 所謂必要地役權是指在土地使用關系中，客觀上存在設定地役權之必要，但雙方當事人因某種原因不能通過協商的方式達成設定地役權的協議，致使一方當事人無法正常使用土地的情況下，而依法享有的地役權。例如，當某不動產一再細分后，導致有一部分沒有出口通道時，就應在另一部分不動產上默示設立通行地役權。這種默示地役權設立的依據是反對出現無法使用的不動產的社會公共政策[4]。在美國，當礦權與地表是分別所有的時候，礦權所有者對地表土地有某種公認的權利或地役權[5]。

1.3.3 行政地役權 行政地役權即有關管理機關為履行管理職責而在他人土地上穿行、丈量及勘測的權利。《法國民法典》第639條規定，地役權發生于地點的自然情況，或法律所定的義務，或數個所有權人間的約定。對于法定義務所發生的地役權，法國理論界稱其為行政地役權[6]，在法國公共建筑物享有行政法上的特別保護。法律為了公共建筑的保存和運用期間對與鄰近的不動產所有者規定某種容忍、不作為或作為的義務，這種義務稱為行政役權，數目很多，分別規定在各種有關的法律或法規中[7]。

1.3.4 環境地役權 環境地役權是指在某些特定條件下，一方要求另一方防止環境污染發生或不對自己土地造成污染的權利。環境污染造成的損害通常發生在非特定化的土地權利人之間，對環境利益的保護具有公益的性質，由法律直接規定可能受侵害方享有該種地役權，可以協調某種特殊情況下的土地利用關系，更好地保護土地權利人的合法權益。

此外，還有間接依法產生的地役權，如《意大利民法典》第1033條規定，根據法律某一土地的所有人有權在另一土地所有人的土地上設立役權；在欠缺契約的情況下,這一役權由判決設立；在法律特別規定的情況下，也可以由行政機關進行這一設立[8]。澳大利亞1974年《財產訴訟法》第180條規定，法庭可以在需役地所有人申請供役地所有人提供地役權時強加給使用者法定的權利，并在該法中列舉了法庭可強加的情形[9]。

2 法定地役權與相鄰權的關系

法定地役權與相鄰權雖然都以法律規定為發生根據，但兩者有著不同的法律屬性和價值取向，相互間有著重要的區別。首先，相鄰權是基于不動產所有權人或使用人之間的相鄰關系而發生，是由不動產所有權或使用權而生之權利，為土地所有權固有之效力而非一種獨立的物權，而法定地役權是一種獨立的物權屬于用益物權的范疇。其次，相鄰權的標的物限于相鄰的土地或其他不動產，其對不動產利用關系的調整，僅限于相鄰不動產之間的協調，超出這個范圍，相鄰關系的有關規定便無法適用；法定地役權的標的物主要是土地，其通常不受權利人之不動產相鄰的限制，現實生活中大量存在地役權，通常是為需役人的需要而設，而非為需役地的需要而設。法定地役權對土地利用關系的調整范圍更大、靈活性更強，能更好地滿足現代生產生活中調整土地關系的需要。再次，現實生活中發生的類似公共地役、行政地役、環境地役等，用相鄰關系的規定予以調整根本難以做到。法定地役權卻能在現行法律確定的相鄰關系之外，為某些特殊情況下土地利用關系的調整拓展新的空間，其與相鄰權并存能有效地實現法律價值在土地利用關系上的利益平衡，使不動產得以更加充分合理的利用。法定地役權和相鄰權的關系是互補關系，而非等同關系。不應該因相鄰關系有關規定的存在，而否定或排斥法定地役權，更不應囿于某種立法模式而苛求體系上的一致性，而應該根據中國的具體國情和土地利用實踐發展的需要，來確定地役權制度的內容及其是否完善的標準。

法定地役權與相鄰權的關系表明，雖然它們都以法律規定為發生根據，但各自都有自己獨特的功能、存在條件和價值取向，難以相互替代。法定地役權的獨立存在是調整現代社會發展中土地利用關系的客觀要求。

3 法定地役權獨立存在的必要性

法定地役權是地役權制度中不可缺少的組成部分，具有約定地役權和相鄰權難以代替的作用和功能，在中國地役權法律制度建設中具有重要現實意義。

3.1 以法定地役權制度調整地役關系是更理性的選擇

隨著社會的發展和科學的進步，土地利用關系日益復雜化，現行有關規定已難以滿足實踐發展的需要。2007年物權法確定的地役權制度在一定程度上彌補了相鄰權制度的不足，并在相鄰關系部分規定，不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利。但這一規定似乎忽視了這類土地利用的特點。事實上，建筑物建造、修繕與管道、管線的埋設用地客觀上有重要區別，其是否都屬于相鄰關系還有進一步探討的空間。就管道、管線的埋設來講，農村和城市有很大的差別，在城鎮建成區和農村的住宅區相鄰者之間發生這種情況的幾率很小，絕大多數的管道、管線的鋪設都是生產經營型、大跨度的油、氣、水、電管線的鋪設和架設，這種土地利用關系本身就不屬于相鄰關系的范疇。因此，以相鄰權的規定來調整這類用地關系客觀上存在以下問題：首先，鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線的行為主體通常是公共產品的經營者，其僅僅是在特定條件下以特殊方式使用土地，并非一般意義上的不動產權利人。其次，上述管線的鋪設者與有義務提供方便的一方，并非不動產的相鄰者，彼此間不具備不動產相鄰這一客觀條件。再次，在這種特殊的土地利用關系中，土地、建筑物的權利人依法提供必要的便利，通常都會遭受一定的經濟損失，不可能像一般不動產權利受限制那樣是無償的。因此，那些生產經營型、大范圍、大跨度的油、氣、水、電等管、道、線的鋪設用地，客觀上難以適用相鄰關系的規定。不加區分的將這種特殊土地利用關系（典型的地役關系）視為相鄰關系，以相鄰權制度調整之，具有很大的局限性，難以達到立法之目的。用法定地役權制度來調整這類用地關系才是合理的選擇。

3.2 以法定地役權制度調整特殊用地關系更具有合理性

隨著城市化進程的加快，城市基礎設施和公共服務設施迅速增加，油氣管道鋪設，電力設備架設、維修，南水北調，西氣東輸等工程對土地的利用和限制越來越普遍。公共服務企業與土地權利人因占用土地或限制土地利用而發生的矛盾也日益增多。長期以來，這類公共服務企業需用農民集體的土地時，主要是通過征收的方式來解決。其不但審批程序復雜，補償費用高，還要在不必要的情況下改變土地所有權的性質，這不但增加了用地的難度，也在一定程度上影響了土地的合理利用，擴大了義務承擔者的損失。而電網建設和石油管道占用土地，多呈點、線狀分布，往往會跨越或穿越若干個行政區域或需要占用沿線眾多土地權利人的土地，但這類土地使用的特點是公共產品的經營者不需要取得土地的使用權，只要其享有地役權就可滿足客觀需要。因此，無須通過征收改變集體土地的所有權和使用權，以設定地役權的方式來使用土地應是最佳選擇，其可以在不改變土地所有權性質的前提下，通過對供役地人給予公平的補償，簡單快捷的解決問題。雖然法定地役權的設定是對公共利益和私權利的平衡，確實在很大程度上考慮了公共利益的因素，但這并不意味著對公民私權利的無視。與“征收”相比，通過設定法定地役權的方式滿足特定情況下的公共利益需要，對土地權利人造成的損害更小，供役地人可以在保留土地所有權和使用權的條件下，通過承受“役權”負擔，保證地役權的實現。這不但更合理的利用了土地資源，也在更大程度上實現了對私權的保護。

事實上，中國已經開始嘗試類似方式解決公共利益需要的特殊用地問題，并已實踐多年。例如，國土資源部《關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函》（國土資發［2001］327號）的規定，管道建設工程竣工后，建設單位享有管道地下通過權，管道地下通過權的權利、義務可采取由取得管道地下通過權的權利人與有關縣市人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過權合同的方式約定。這表明早在物權法頒布之前，有關主管部門就根據此類用地的特殊性，做出了類似通過行政許可設立地役權的規定。此規定雖然沒有明確管道通過權為地役權或法定地役權，但其至少表明對這種特殊用地權的取得可以并且已經采用非常規的方式。

3.3 法定地役權的獨立存在是未來土地利用實踐發展的客觀要求

隨著社會經濟的發展和科學技術的進步，人類利用土地資源的能力和強度在不斷地提高，土地利用關系日益復雜，公共利益需要與土地財產權保護的沖突越來越多，土地權利人的維權意識越來越強。在某些情況下，以法定的方式設立地役權是保護土地權利人合法權益的需要，也是維護社會公共利益的要求，已成為現代國家立法調整土地利用關系的必然發展趨勢。

盡管世界各國關于地役權的概念和分類不盡相同，在立法模式上也有法國模式與德國模式之分，但都不乏法定地役權的相關規定，不少國家都對法定地役權有專門規定。如《法國民法典》第2卷第4編第2章法律規定設立的役權，第649條明確規定，由法律規定設立的役權以公共利益、市鎮行政區利益，或個人利益為目的[10]。第650條還規定“為公益利用設立的役權，其標的是沿可通航或可漂流的河流開辟人行道路、建設或修整通道以及實施其他公共工程或市鎮行政區的工程”。一切與此種役權有關的事項，由法律或特別規章規定之。日本學者游佐夫認為，因時效取得的地役權也為一種法定地役權[11]。在美國，公有土地上地役權取得的根據可以是租契，也可以是授予或許可。美國1976年《聯邦土地政策和管理法》第5章規定，農業部長（在涉及位于國有森林系統的土地時，但原生態自然保護區除外）可為在該土地上、土地上空、地下或穿越該土地從事下述作業，授予或再授予地役權，并規定了地役權授予的程序和要求[12]。

可見，地役權的產生根據是多種多樣的，絕不僅限于約定一種方式。因此，地役權制度的內容及地役權的產生方式應該是在特定國情下，根據社會發展的實際需要做出的選擇，而不應該是某種既定的立法模式的要求。實踐證明，隨著人類社會的發展，地役權制度作為國家法律制度的內容已隨之出現很多變化。隨著物權法保護的中心由所有權向使用權轉移，地役權的主體早已不再局限于土地所有者；地役權的客體也由地表拓展至土地的上下空間，并已由相鄰發展到不相鄰；地役權的期限也已由永久性發展為有期限。像其他法律制度一樣，地役權制度也需與時俱進，否則，就難以滿足實踐發展的需要。

4 法定地役權立法應解決的問題

法定地役權作為調整特殊情況下土地利用關系的制度，可以彌補現行地役權制度和相鄰權制度的不足，解決現行有關法律制度所難以解決的問題。但法定地役權制度的建立還應解決以下幾個基本問題。

4.1 法定地役權設定的條件

鑒于法定地役權主要產生于土地利用中的特殊或特定情況下，屬于對現行地役權制度的補充，法定地役權產生的條件應由法律做出明確規定。如果由法律明確規定,在某些情況下，供役地人負有提供方便或容忍的義務，地役權就得以設立，從而為特殊情況下必須在他人土地上實施某種行為而又無法通過自行協商設定地役權者能夠正常使用土地，提供法律依據或解決問題的途徑。這種法定地役權設定的條件應符合以下要求：（1）確實存在設定地役權的必要，而又無法通過協商設定地役權的；（2）公共產品的經營者，需要使用供役地，無需取得土地使用權即可達到用地目的的，如油、氣、水管道等的埋設占用土地的；（3）在某些特殊的土地使用關系中，為了公共安全，需要對某些土地使用者賦予容忍或不作為義務的；（4）因自然原因形成的地役關系中，當事人之間經自行協商不能簽定地役權協議，客觀上需要依據法律的直接規定來設定地役權的其他情形。由于該種地役權的設定具有一定的強制性，法定的適用條件至關重要，應由法律明確規定。

4.2 法定地役權適用的范圍

隨著社會的進步和科學技術的發展，人們利用土地的方式已發生了重大變化。實踐中需要或應該納入法定地役權調整范圍的土地利用關系主要包括以下幾個方面：（1）公共利益需要產生的地役關系。這種地役關系納入法定地役權的調整范圍，在理論上似乎沒有障礙，但要合理界定“公共利益”的范圍。合理界定公共利益的范圍是設定公共地役權的前提。（2）土地上下空間利用中的地役關系。在城市土地日益緊張,供求矛盾越來越大的情況下，土地上下空間的利用已成為土地利用的常見方式，空中走廊、高架橋、高架地鐵、城鐵等隨處可見，并成為現代城市基礎設施的重要組成部分，其用地性質與管線埋設和高壓線架設相同，僅有地上空間利用和地下空間利用之分。但這種地役權的設定，其權利、義務的范圍是當事人自己難以確定和把握的，客觀上需要有關管理機關的確認和批準。因此，應將這種土地利用關系納入法定地役權制度調整的范圍，并明確規定法定地役權設定的條件和程序。（3）因特殊工作的需要而形成的地役關系，如考古、設置界碑等，均應屬于法定地役權制度調整的范圍。

4.3 法定地役權的生效要件

因法定地役權人對供役地的使用情況比較復雜，通常難以通過土地的占有狀態來判斷地役權的存在及其歸屬，因此，對那些具有長期性的地役權，應通過登記予以公示，并以登記為生效條件。只有通過登記才能明確記載土地的權利狀態，尤其是公共地役權涉及公共利益且需要長久利用供役地，為了保證地役權的正常行使，避免在供役地權屬關系發生變化時出現權屬糾紛，存在地役關系的雙方當事人應當在簽約后持地役權設定合同到土地所在地的土地管理部門進行登記，并確定地役權的內容和范圍。法定地役權權利內容的相對確定性，已為這種登記提供了客觀可能性。因此應明確規定法定地役權的設立以登記為生效要件。

綜上所述，在經濟建設高速發展的今天，法定地役權具有重要的意義和作用，其在立法上的確定，既是滿足調整現實土地利用關系的需要，又是進一步完善中國地權制度的要求。建議借修改土地管理法之機，根據實踐發展的需要，對法定地役權做出應有的規定，并明確法定地役權設定的條件、程序、補償及地役權人具體的權利和義務，以彌補現行法律制度的不足，更好的適應未來調整土地利用關系的需要。

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Research on the Legal Easement in the Centext of Land Adm inistration

LIYan-rong
（Law School,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The purpose of this study is to prove the necessity of legal easement to be an independent legality,and to define its preconditions and scopes.Methods of comparison and literature analysis were employed.The results show that it is essential to establish legal easement in China,because relation of land utilization in some cases is hardly regulated by the neighboring right system.This study has discussed the basis of the existence,basic functions,existing types of legal easement,and the necessity of an independent relationship with the neighboring right.In conclusion the author puts forward that statutory easement should be made an important part of the easement system.The paper further suggests that it is necessary to get used to the needs of development when the state amends the land management law,and to stipulate Setting Conditions of statutory easement and its applicable scope.

land law;legal easement;existing types;setting conditions;applicable scope

D922.3

A

1001-8158（2012）06-0004-06

2012-02-06

2012-05-29

李延榮（1955-），女，河北承德人，教授。主要研究方向為土地法和房地產法。E-mail:rdlyr@163.com