中國國土規(guī)劃研究綜述及展望

強海洋 ，蘭平和 ，張寶龍

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.全國國土規(guī)劃綱要編制辦公室，北京 100812；3.寧波市土地勘測規(guī)劃院，浙江寧波 315000）

中國國土規(guī)劃研究綜述及展望

強海洋1，2，蘭平和1，張寶龍3

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.全國國土規(guī)劃綱要編制辦公室，北京 100812；3.寧波市土地勘測規(guī)劃院，浙江寧波 315000）

研究目的：分析研究中國國土規(guī)劃研究的變化與發(fā)展趨勢。研究方法：文獻(xiàn)分析法、比較分析法和綜合分析法。研究結(jié)果：通過對中國國土規(guī)劃的基本概念和理論體系演變、研究方法論建設(shè)，以及研究領(lǐng)域的拓展進(jìn)行的初步總結(jié)，嘗試提出未來中國國土規(guī)劃理論、方法和實踐領(lǐng)域的發(fā)展方向。研究結(jié)論：國土規(guī)劃是最頂層的空間規(guī)劃，中國國土規(guī)劃理論體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，國土規(guī)劃研究方法論建設(shè)需要提升和交流，國土規(guī)劃新領(lǐng)域拓展要與傳統(tǒng)領(lǐng)域深化并重。

土地規(guī)劃；國土規(guī)劃；綜述；中國

自1998年國土資源部成立，國土規(guī)劃成為國務(wù)院賦予國土資源部的重要職能之一。21世紀(jì)以來，已先后有天津、深圳、遼寧、廣東4個試點省市完成了國土規(guī)劃的編制工作。2009年國土資源部又啟動了福建、重慶、山東、浙江、上海、貴州等省（區(qū)、市），以及河南中原城市群、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、湖南長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)等9個省區(qū)市或經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域國土規(guī)劃編制工作；另外，2009年國土資源部向國務(wù)院遞交《關(guān)于開展國土規(guī)劃工作的請示（征求意見稿)》并獲得同意開展全國國土規(guī)劃編制批示，為中國全面推進(jìn)國土規(guī)劃的編制和實施奠定了基礎(chǔ)。本文就中國先后開展的兩次國土規(guī)劃工作以來，國土規(guī)劃研究的整體和主要研究領(lǐng)域進(jìn)行了初步總結(jié)，并對全球化背景下中國國土規(guī)劃學(xué)科建設(shè)進(jìn)行了展望。

1 國土規(guī)劃概念演變

1.1 概念提出

國土規(guī)劃的概念源自于日本，是一種戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時間的長遠(yuǎn)性（15—20年）、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性[1]。一般視國土規(guī)劃為一個綜合系統(tǒng)，而國土規(guī)劃體系（SPS：Spatial Planning Systems）由國家和地方的多層次規(guī)劃及配套的法規(guī)、財政、稅收、金融、組織等實施保障措施和政策構(gòu)成[2-3]。

在中國，國土規(guī)劃作為政府部門一項明確的工作職能，始于20世紀(jì)80年代。1981年中央決定開展包括對國土資源的考察、開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等5個方面的國土整治工作，明確其中心任務(wù)是搞好國土規(guī)劃。對國土規(guī)劃的理解，國內(nèi)學(xué)者早期普遍認(rèn)為國土規(guī)劃等同于國家計劃，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局的規(guī)劃，是生產(chǎn)力布局的規(guī)劃[4-6]。

1.2 概念的多元化發(fā)展

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，受西方思潮的影響，中國社會凸顯兩個明顯轉(zhuǎn)向[7-9]：一是社會文化轉(zhuǎn)向，一是后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向；國土規(guī)劃概念也進(jìn)入一個新的發(fā)展歷程。劉衛(wèi)東認(rèn)為，國土規(guī)劃是國家從空間側(cè)面進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段,其主要作用在于促進(jìn)國土全面、均衡、合理利用[10]；陳小寧認(rèn)為國土規(guī)劃謀求經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境長期協(xié)調(diào)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展為宗旨的國土開發(fā)整治方案[11]；另外，隨著國家區(qū)域戰(zhàn)略的變化，“效率與公平”逐漸嵌入國土規(guī)劃的研究理念[12-13]；近年來，隨著利益沖突加劇和利益博弈復(fù)雜化、表面化，規(guī)劃背后利益沖突、利益協(xié)調(diào)問題開始引起部分國土（區(qū)域）規(guī)劃學(xué)者的關(guān)注[14-18]。

1.3 概念的綜合與提升

科學(xué)定義國土規(guī)劃是開展國土規(guī)劃工作的基礎(chǔ)，也是國土規(guī)劃研究的基本立足點。國土規(guī)劃概念的不斷完善與時效特性，顯現(xiàn)出從早期的區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃研究體系的漸次剝離、成長的過程。完整的國土規(guī)劃概念應(yīng)包括6個方面：研究對象、規(guī)劃依據(jù)、研究內(nèi)容、基本任務(wù)、規(guī)劃目的、與其他規(guī)劃的關(guān)系。本文認(rèn)為國土規(guī)劃是國家或地區(qū)高層次、戰(zhàn)略性、綜合性的地域空間規(guī)劃，是對國土合理開發(fā)、利用、治理、保護(hù)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)和手段，是資源綜合開發(fā)、建設(shè)總體布局、環(huán)境綜合整治的指導(dǎo)性規(guī)劃，是編制中、長期規(guī)劃的重要依據(jù)。

2 國土規(guī)劃理論體系形成

2.1 國土規(guī)劃理論研究的簡要回顧

新中國成立后中國國土規(guī)劃理論的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了“點—線—面—空間系統(tǒng)化”的理論化脈絡(luò)。總體來說，國土規(guī)劃研究的歷史可以分為萌芽期、成長期和成熟期3個階段。

1940—1980年代，雖然并未提出“國土規(guī)劃”這一概念，但1950年代的人民公社規(guī)劃、農(nóng)業(yè)資源區(qū)域考察、農(nóng)業(yè)區(qū)劃和土地利用調(diào)查與鄉(xiāng)村規(guī)劃工作均在一定程度上反映出國土規(guī)劃的影子，文獻(xiàn)多散見于各研究領(lǐng)域之中，并未形成系統(tǒng)的研究方法和學(xué)科體系，因此，可視為中國國土規(guī)劃研究的“萌芽時期”。

1981年4月，中共中央書記處第97次會議決定搞好中國的國土整治工作[11]，以此為標(biāo)志，國土規(guī)劃研究體系逐步建立，相關(guān)研究工作開始踏上正軌，涌現(xiàn)了一大批杰出的專家、學(xué)者。開展了《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》和若干跨省區(qū)的區(qū)域性國土規(guī)劃以及土地利用、環(huán)境整治、城鎮(zhèn)布局、國土開發(fā)等一批專項規(guī)劃；同時各省區(qū)市也編制了本省區(qū)市乃至地州市縣的國土規(guī)劃。這個時期所編制的國土規(guī)劃在類型上大多數(shù)屬于自然資源開發(fā)型規(guī)劃，其內(nèi)容一般較為全面、廣泛，模式也大多雷同，可視為國土規(guī)劃研究的“成長時期”。

21世紀(jì)以來，國土資源部先后開展了天津、深圳、遼寧、廣東4個試點省市的國土規(guī)劃編制工作，創(chuàng)新性地提出了以國土資源配置和國土空間開發(fā)利用管控為核心抓手的全新國土規(guī)劃理念，基本完成了新時期省級國土規(guī)劃編制研究技術(shù)路線和內(nèi)容框架，科學(xué)界定了國土規(guī)劃任務(wù)體系，進(jìn)一步明確了國土規(guī)劃的性質(zhì)和定位，有力地促進(jìn)了國土規(guī)劃理論和學(xué)科的發(fā)展，可視為規(guī)劃研究的“成熟時期”[19]。

2.2 國土規(guī)劃理論發(fā)展的邏輯脈絡(luò)

早期的國土規(guī)劃理論研究多具有離散的特點，其理論依據(jù)有區(qū)位理論（包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、中心地理論、市場區(qū)位論）、外部性理論、市場失靈和政策失效理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、地域分工理論、人地系統(tǒng)共生理論、自然資源可持續(xù)利用等[20]。整體上與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會認(rèn)知水平是協(xié)調(diào)共進(jìn)的，隨著社會經(jīng)濟(jì)與實踐工作的進(jìn)一步發(fā)展，國土規(guī)劃與空間規(guī)劃中的城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃不斷剝離、分化，國土規(guī)劃研究進(jìn)程也沿著縱橫兩條軌跡不斷擴(kuò)展和演進(jìn)，經(jīng)歷了縱橫發(fā)展到縱橫結(jié)合的過程。其中：（1）橫的軌跡是指由單一部門國土規(guī)劃不斷綜合的演進(jìn)過程，20世紀(jì)80年代初期的許多學(xué)者將零散研究成果簡單加合起來，形成了最初的國土規(guī)劃理論；80年代后期，有部分文獻(xiàn)開始注意到國土規(guī)劃研究對象的綜合性和全面性；90年代以后，許多學(xué)者開始利用西方行為主義、兩個文化轉(zhuǎn)向等相關(guān)理論，將涉及國土各相關(guān)部門進(jìn)行橫向綜合研究，將國土規(guī)劃理論研究擴(kuò)展到包括關(guān)于國土規(guī)劃各方面的研究工作。（2）縱的軌跡則是從國土資源的開發(fā)和利用出發(fā)，將地理科學(xué)與資源科學(xué)、生態(tài)科學(xué)結(jié)合起來，逐漸由國土資源開發(fā)的研究向國土資源的承載力，再到資源的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，資源產(chǎn)業(yè)化對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)的影響，最后發(fā)展到對國民經(jīng)濟(jì)和國家戰(zhàn)略層面的影響研究，從縱向貫穿國土規(guī)劃理論的整個體系。（3）國土規(guī)劃理論橫、縱兩條發(fā)展主線在21世紀(jì)初期交織在一起，開始有學(xué)者將國土規(guī)劃與資源承載力、經(jīng)濟(jì)開發(fā)密度、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點融合起來，建立起國土主體功能區(qū)劃理論[21-25]。

3 國土規(guī)劃研究方法論建設(shè)

3.1 國土規(guī)劃問題研究的多學(xué)科整合

國土規(guī)劃具有空間性、立體性、自然性、社會性和國際性等特征，使得國土規(guī)劃問題研究的多學(xué)科交叉和多方法整合變得十分必要。而近30年來中國國土規(guī)劃體系研究與實踐也證明了這一點。國土規(guī)劃發(fā)展過程的學(xué)科交叉主要表現(xiàn)為內(nèi)涵性交叉和外延性交叉。其中，國土規(guī)劃外延性交叉主要體現(xiàn)在其與其他相關(guān)學(xué)科的交叉研究之上，其外延上的擴(kuò)展主要體現(xiàn)在與社會人文學(xué)科的融合，20世紀(jì)80年代較為盛行的數(shù)量革命對資源開發(fā)的社會效果研究便是典型的例子。20世紀(jì)90年代以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、社會矛盾的變化和西方思潮的影響[7-9]，人文社會科學(xué)的戰(zhàn)略價值逐步得到認(rèn)可和提升，與國土規(guī)劃研究形成相互促進(jìn)的格局，許多學(xué)者將其他社會學(xué)科方法論和地理學(xué)理論結(jié)合，對國土規(guī)劃進(jìn)行研究。國土規(guī)劃研究的學(xué)科理論交叉必然帶來相應(yīng)的研究方法之間的借鑒、滲透與整合，賦予研究者以更為強大的方法論武器，更加適應(yīng)日益復(fù)雜的國土規(guī)劃實踐工作。

3.2 國土規(guī)劃研究方法論發(fā)展歷程

國土規(guī)劃研究的方法論變遷，經(jīng)歷了調(diào)查研究基礎(chǔ)下的定性分析（1949—1980）、基本經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)之下的理論定性分析（1981—2000）、具體經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型為基礎(chǔ)的定量分析（2001—）這三個階段，體現(xiàn)了方法論由低級向高級躍遷的演化過程。雖然在這種躍遷中明顯受到了其他外來因素的干擾，但從本質(zhì)上講，出現(xiàn)這種躍遷軌跡并不是偶然的，而是國土規(guī)劃特性所決定的。可以認(rèn)為，國土規(guī)劃研究方法的這種變化具有十分復(fù)雜的影響因素，很難在計劃經(jīng)濟(jì)為主的傳統(tǒng)理論中找到現(xiàn)成的理論進(jìn)行解釋。

3.3 國土規(guī)劃研究方法論體系構(gòu)建

21世紀(jì)初中國國土規(guī)劃研究方法體系的逐步形成，促進(jìn)了國土規(guī)劃研究的方法論體系建設(shè)。而20世紀(jì)90年代以來以錢學(xué)森為代表提出的綜合集成方法，給包括國土規(guī)劃問題在內(nèi)的一系列復(fù)雜社會經(jīng)濟(jì)問題研究帶來方法論上的革命。國土規(guī)劃研究領(lǐng)域逐步形成應(yīng)用導(dǎo)向型的多方法導(dǎo)入、整合與提升，融入人本主義、結(jié)構(gòu)主義、邏輯實證主義的方法論理念，將地理學(xué)傳統(tǒng)研究方法與人文社會學(xué)、自然科學(xué)研究方法結(jié)合，納入國土規(guī)劃研究方法體系中。同時，數(shù)學(xué)和現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)方法以及“3S”技術(shù)手段的引入，使國土規(guī)劃的研究方法進(jìn)入定量與定性相結(jié)合的發(fā)展階段，為科學(xué)構(gòu)建方法論體系莫定了基礎(chǔ)。

4 國土規(guī)劃實踐領(lǐng)域拓展

4.1 重視國土規(guī)劃基礎(chǔ)問題研究

20世紀(jì)80年代初期，中國總結(jié)了1949年以來國土資源開發(fā)利用正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，并參考借鑒了日本、德國、法國等發(fā)達(dá)國家在國土資源開發(fā)整治方面的成功經(jīng)驗，開始全面部署和開展國土規(guī)劃和國土整治工作。1982—1984年間，分別在京津唐、湖北宜昌等10多個地區(qū)開展了地區(qū)性國土規(guī)劃的試點，1987年國家計委印發(fā)《國土規(guī)劃編制辦法》，1989年《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》編制完成。到1993年，中國已有30個省（區(qū)、市）、223個市以及640個縣先后編制了相應(yīng)的國土規(guī)劃，分別占當(dāng)時全國省、市及縣總數(shù)的100%、67%和30%。

在此期間，各地通過開展國土資源調(diào)查，初步評價了區(qū)域發(fā)展的國土資源條件，完成了大量的數(shù)據(jù)收集整理工作。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局方面，將中國劃分為東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶并在全國選擇了19個綜合開發(fā)的重點地區(qū)[26]。總體而言，該階段仍然缺乏系統(tǒng)研究，研究領(lǐng)域也沒有明顯拓展，但與之相關(guān)的實踐應(yīng)用工作很多，收集了大量的資料。這突出體現(xiàn)了該階段國土規(guī)劃研究以實效性、政府主導(dǎo)型為主，缺乏基礎(chǔ)理論研究。

4.2 國土規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略與可持續(xù)發(fā)展問題研究

20世紀(jì)90年代以來，為解決日益突出的人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，中國于1994年正式發(fā)布《中國21世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展作為核心內(nèi)容，使得國土規(guī)劃在指導(dǎo)思想、內(nèi)容、范圍、理論、方法和技術(shù)方面均發(fā)生巨大變化，可持續(xù)發(fā)展的思想也成為當(dāng)時乃至當(dāng)今中國開展國土規(guī)劃的靈魂。

2001年，國土資源部啟動試點省市國土規(guī)劃編制工作，重新掀起國土規(guī)劃研究的高潮，各種合作協(xié)議、學(xué)術(shù)研討會、知識培訓(xùn)、考察訪問活動層出不窮，國內(nèi)學(xué)者還廣泛參與國土領(lǐng)域的國際合作與交流活動，代表性的成果有《新時期國土規(guī)劃探索—天津、深圳國土規(guī)劃理論與實踐》、《中外專家論國土規(guī)劃》、《國土規(guī)劃的理論與方法》和《國土規(guī)劃政策法規(guī)選編》等以及國土資源部2004年、2005年《國土規(guī)劃國際培訓(xùn)班專家講課材料匯編》[27]。

從研究成果看，國土規(guī)劃研究領(lǐng)域逐步擴(kuò)展，學(xué)科延拓如生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國土規(guī)劃研究[28]、資源承載力與國土規(guī)劃研究等，宏觀領(lǐng)域如全球化與國土規(guī)劃研究[29]，微觀領(lǐng)域如市域國土規(guī)劃研究[30]。當(dāng)前，國土規(guī)劃逐步涉及國土資源經(jīng)濟(jì)，集中在國土資源的產(chǎn)權(quán)確定與轉(zhuǎn)讓、資源價值評估與價格決定，國土資源競爭與博弈行為、國土資源開發(fā)的國內(nèi)財政補貼與國際政策協(xié)調(diào)等方面；而涉及的國土環(huán)境經(jīng)濟(jì)則側(cè)重于國土生態(tài)環(huán)境保護(hù)與服務(wù)價值，如國土資源合理開發(fā)、國土權(quán)益維護(hù)與海域管理、國土災(zāi)害與環(huán)境安全、國土生態(tài)系統(tǒng)價值及評估等。

5 總結(jié)與展望

5.1 國土規(guī)劃理論體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)

重視全球化的影響，探討國土規(guī)劃的新理念、新空間。充分借鑒歐盟、荷蘭等國家或地區(qū)的跨國家或行政主體單元的國土規(guī)劃經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，地域空間的概念在不斷拓展，要求以新的視角探索國土規(guī)劃的新理念，破除封閉式國土或區(qū)域的概念，重點關(guān)注跨區(qū)域甚至跨國的大尺度空間規(guī)劃的研究。目前，正在進(jìn)行的長三角地區(qū)、京津冀地區(qū)區(qū)域規(guī)劃就是跨區(qū)域規(guī)劃的重要實踐。在新一輪國土規(guī)劃中，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的新形勢，研究周邊國家、發(fā)達(dá)國家地理格局的變化對中國綜合地域系統(tǒng)的影響，除重視沿海大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)跨區(qū)域國土規(guī)劃之外，將新的國土空間理念（開放的國土）納入到規(guī)劃體系中，并充分考慮與周邊國家的聯(lián)系和協(xié)作。

5.2 國土規(guī)劃研究方法論建設(shè)需要提升和交流

今后，中國國土規(guī)劃研究應(yīng)該關(guān)注當(dāng)今在解決重大現(xiàn)實問題方面的應(yīng)用學(xué)科群建設(shè)和邊緣跨學(xué)科滲透，加強方法論與技術(shù)路線研究。由于編制國土規(guī)劃是一個長期、復(fù)雜的過程，應(yīng)采取理論指導(dǎo)、專家論證與實踐驗證相結(jié)合的技術(shù)路線。具體包括國土規(guī)劃的政策背景及定位、國土規(guī)劃方案選比、國土規(guī)劃體系構(gòu)思等。同時，為保證國土規(guī)劃的順利開展及落實到位，應(yīng)加強國土規(guī)劃的立法、行政管理及財政金融等保障體系的建設(shè)；最后，鑒于地區(qū)差異大和發(fā)展不平衡是中國的基本國情之一，需要根據(jù)全國地域分工的要求和地區(qū)的客觀條件，確定區(qū)域發(fā)展方向及各項建設(shè)事業(yè)的綜合布局[31]。擺脫以往認(rèn)為國土規(guī)劃理論研究不足、實證不夠的弊端。

5.3 國土規(guī)劃新領(lǐng)域拓展要與傳統(tǒng)領(lǐng)域深化并重

采用點—面結(jié)合的辦法，將中心城市與周圍地區(qū)聯(lián)系起來，加強規(guī)劃的深度和廣度，進(jìn)而把研究地域從城市、大經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)展到以大自然地理單元區(qū)域、流域地區(qū)及整個國家為對象的范圍。加強海洋國土、流域國土、空間國土的研究，可持續(xù)發(fā)展依然是今后的重要主題，生態(tài)服務(wù)價值評估、環(huán)境資源價值評估、生態(tài)補償，以及資源環(huán)境承載力等問題，都是今后研究的重要方向。注重對傳統(tǒng)國土規(guī)劃領(lǐng)域加以持續(xù)性、系統(tǒng)性和規(guī)范性的研究。

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Reviews and Prospects of Territorial Planning Studies in China

QIANG Hai-yang1,2,LAN Ping-he1,ZHANG Bao-long3
（1.Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China;2.Compilation Office of National Territorial Planning,Beijing 100812,China;3.Ningbo Land Surveying and Planning Institute,Ningbo 315000,China）

The purpose of this paper is to comprehensively review the trend of Territorial Planning studies in China in recent years.Methods used include literature review,comparative and comprehensive analysis.The results show thatwe attempt to bring out the theories,methodologies,and practical direction for the territorial planning in China based on the summary of recent studies on the concept,theories,and main aspects of the planning.It is concluded that the Territorial planning is the most top-level spatial planning.It is still a long way for China’s territorial planning.The planning methods should be explored further and the experiences should be exchanged with the traditional planning fields.

land planning;territorial planning;state of arts;China

F301.23

A

1001-8158（2012）06-0092-05

2011-09-09

2012-06-01

強海洋（1983-），男，河北易縣人，研究實習(xí)員，碩士。主要研究方向為國土規(guī)劃、城市區(qū)域規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)。E-mail：qhy-ren@163.com