建設4億畝高標準基本農田的思考與建議

劉新衛 李景瑜 趙崔莉

(1.國土資源部土地整理中心，北京100035;2.對外經濟貿易大學全球化與中國現代化問題研究所，北京100029)

建設4億畝高標準基本農田的思考與建議

劉新衛1李景瑜2趙崔莉2

(1.國土資源部土地整理中心，北京100035;2.對外經濟貿易大學全球化與中國現代化問題研究所，北京100029)

近年來，高標準基本農田建設日益受到黨中央和國務院的高度重視，大規模建設高標準基本農田已經上升為國家層面的戰略部署和總體安排。“十二五”時期我國將在已有基礎上再建成4億畝旱澇保收高標準基本農田，此舉對于增強我國糧食安全保障能力、加快我國農業現代化發展，以及深化和擴展耕地數量、質量和生態全面管護內涵等具有重要意義。在“十二五”時期要實現既定目標，既面臨著建設任務艱巨、資金存在缺口、監管難度較大等困難和挑戰，但也具備較為扎實的工作基礎，如初步建立了較為科學合理的工作機制、部署開展了各級土地整治規劃、頒布出臺了相關規章制度等。為確保“十二五”期間完成4億畝高標準基本農田建設任務，文章建議通過積極主動的統籌謀劃、大膽務實的改革創新，加快推進這項工作，主要包括:加快編制實施地方各級土地整治規劃、健全高標準基本農田建設的工作機制、創新土地整治資金的使用和管理機制，以及加大高標準基本農田建設的監管力度等。

基本農田;高標準;4億畝;十二五時期

在2011年8月23日中共中央政治局第31次集體學習會上，胡錦濤總書記強調，當前和今后一個時期要“大規模建設旱澇保收高標準農田，夯實農業現代化基礎。”在此之前7月20日召開的國務院第164次常務會議上，溫家寶總理也在強調土地管理近期應該重點做好的5項工作時指出，要“制定并實施全國土地整治規劃，加快建設高標準基本農田，力爭‘十二五’期間再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田。”近年來，高標準基本農田建設日益受到國家高度重視。自從2008年《政府工作報告》首次提出要“建設一批高標準農田”后，2009年和2010年中央1號文件相繼提出要“加快高標準農田建設”和“大力建設高標準農田”，2011年頒布的全國“十二五”規劃綱要明確提出要“大規模建設旱澇保收高標準農田”。2011年下半年以來，中央領導又在短短一個月左右時間內連續對這項工作作出明確指示和硬性要求，高標準基本農田建設之重要性和緊迫性由此可見。目前，《全國土地整治規劃(2011－2015年)》頒布出臺在即，胡錦濤總書記和溫家寶總理的重要講話對于各地正在加快推進的農村土地整治工作尤其是高標準基本農田建設而言，既意味著新的機遇、新的發展，也意味著新的使命、新的挑戰。鑒于農村土地整治工作與高標準基本農田建設之間的內在聯系，筆者認為，“十二五”時期要把建成4億畝旱澇保收高標準基本農田作為全國農村土地整治工作的核心任務，積極主動的統籌謀劃、大膽務實的改革創新和規范有序的開展推進，只有這樣才能在確保質量的前提下加快進度，全面實現既定建設目標。

1 高標準基本農田建設的重要性和緊迫性

1.1 增強糧食安全保障能力需要大規模建設高標準基本農田

實踐證明，糧食安全是關系我國經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題［1］。胡錦濤總書記也一再強調，“確保國家糧食安全始終是治國理政的頭等大事，也是保障和改善民生的頭等大事。”1949以來，我國高度重視糧食安全問題，始終把農業放在發展國民經濟首位，在促進糧食生產、解決人民吃飯問題上取得了舉世公認的偉大成就［2］。目前，我國已經實現糧食年產“八連增”和綜合產能5億t以上，保證了居民食物消費和經濟社會發展對糧食的基本需求。但是，我們也應清醒認識到，在生物技術取得重大突破之前，我國糧食產銷結構性矛盾將長期客觀存在，糧食供求將長期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態，對國際市場依賴也將越來越大。特別值得注意的是，由于農業基礎設建設滯后，我國糧食生產“靠天吃飯”局面迄今尚未得到根本扭轉［3］。

今后，隨著工業化城鎮化進一步加快發展，以及人口數量持續增加和消費水平調整升級，我國糧食消費需求仍將剛性增長。由于國際糧食市場波動較大和調劑國內余缺空間有限，保障國家糧食安全必須立足國內。基本農田從誕生之日起就肩負了扮演口糧田角色的歷史使命［4］，正因如此，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習會上強調，“要把劃定永久基本農田作為確保國家糧食安全的基礎，任何單位和個人不得擅自占用或改變永久基本農田的用途，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”，加強基本農田保護和建設仍然是實現我國糧食基本自給的前提和基礎。另外，隨著我國工業化城鎮化由東向西、由南向北梯度推進，糧食生產重心已從溫暖多雨的東南部“雨養農業區”向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉農業區”轉移，在目前糧食生產格局和供求態勢仍將繼續維持的情況下，加強旱澇保收高標準基本農田建設尤顯必要和緊迫。

1.2 加快農業現代化對建設高標準基本農田提出了現實需求

在工業化、城鎮化深入發展的同時大力推進農業現代化，是我國現階段實現全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的客觀要求和根本保證。雖然目前國際上并無有關農業現代化的一致定義，但一些專家學者將其基本特征界定為:現代農業機器體系廣泛應用、農業基礎設施優質完善，以及先進科學技術得到推廣、高效管理手段發揮作用等。由于資源國情和發展階段不同，中國特色農業現代化道路把保障國家糧食安全作為首要目標，加快轉變農業發展方式，提高農業綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力［5－6］。對照既定的農業現代化目標，不難發現，我國目前仍有較大距離。

我國地塊分割細碎嚴重、水利設施短板突出、耕地質量總體不高、農田生態持續惡化等缺陷和不足，已經嚴重制約了規模化、集約化、機械化和生態化的現代農業發展步伐。農業戶均土地規模不到0.5 hm2，不僅遠低于歐美國家，還少于東亞的日韓;現有耕地中，田坎、溝渠、田間道路所占比重高達13%;全國主灌區骨干工程完好率不足40%，個別地區可灌面積減少50%;農田有效灌溉面積8.98億畝，僅占全部耕地面積49.4%;機械化作業水平不高，農作物耕種收綜合機械化水平僅50%。通過大力推進農村土地整治，建設形成布局合理化、農田規模化、農藝科技化、生產機械化、經營信息化、環境生態化的高標準基本農田，將有效改善農業基礎設施薄弱局面，提高農業生產要素利用效率，以及降低農田生態環境污染負荷等，有助于實現現代農業的發展目標。與此同時，高標準基本農田建設還因為降低了農業綜合生產成本、增加了當地農民勞務收入而有利于拓寬農民增收渠道，以及改善了農村的基礎設施條件而有利于美化農村景觀風貌，從而促進農民收入持續增長與和諧宜居農村建設。所有這些，都將極大推動中國特色農業現代化加快發展。

1.3 深化擴展耕地保護內涵需要大規模建設高標準基本農田

從系統論的角度來看，土地資源是數量屬性、質量屬性和生態屬性的有機統一，土地管理應該樹立整體理念，做到數量、質量和生態三位一體管理。但是，由于對土地資源屬性認識程度不深，加上之前深受“增長即發展”觀念影響，我國土地管理長期以來偏重土地資源的數量管理，而忽視質量、生態管理［7－8］，目前總體上也仍然處在數量管理的初級階段，不僅無益于提升土地管理效果，也大大降低了土地資源的綜合承載能力和整體產出能力［5］，導致工業化、城鎮化和農業現代化快速發展背景下土地資源約束更加突出。

在今年9月2日視察國土資源部時，溫家寶總理在講話中強調，國土資源工作要“在做好數量管控的同時，加強質量管理和生態保護。”就土地管理的關鍵環節——耕地保護而言，當前更是亟需轉變觀念、深化內涵。鑒于基本農田的綜合功能和重要地位，當前大規模建設高標準基本農田是貫徹新型資源觀和新型資源管理觀的有效抓手，是推動土地利用管理方式轉變的可行途徑，因而也是實現耕地數量質量生態全面管護的主要措施。具體來說，大規模建設高標準基本農田過程中，因為遏制了非農建設占地勢頭而有助于實現耕地數量管控，因為提高了耕地質量等級狀況而有助于實現耕地質量管育，因為發揮了基本農田生態景觀功能而有助于實現生態管護。在實際土地利用中，正是由于基本農田的存在，城鎮化無序蔓延才有所忌憚;近年來，全國建成的高標準基本農田的耕地質量普遍提高1個等級以上;此外，隨著生態文明建設力度加大，基本農田承擔了越來越大的生態涵養功能和景觀美化功能。由于高標準基本農田建設兼顧了耕地數量、質量和生態管理內涵，促進了保障糧食安全、經濟安全和生態安全的有機統一，因而更加有助于以土地資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。

2 高標準基本農田建設的艱巨性和可行性

2.1 實現既定建設目標面臨很大困難和挑戰

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，實現“十二五”規劃目標對于落實我國經濟社會發展戰略極為重要。可以預見，這一時期隨著工業化、城鎮化和農業現代化同步加快推進，土地供需矛盾將會更加突出，耕地保護將會面臨更大壓力，土地管理形勢也將會更加嚴峻。就建成4億畝旱澇保收高標準基本農田任務而言，由于傳統土地利用方式慣性猶存，加上路徑依賴和制度粘性等深層次問題尚未根本解決，一些挑戰和困難成為躲不開和繞不過的障礙，完成既定任務將要遭遇的壓力和阻力也將前所未有。

首先，建設任務非常艱巨。“十二五”期間要建成4億畝旱澇保收高標準基本農田，其總體工作量相當于“十一五”時期的2.5倍(2001－2005年間，全國總共建成高產穩產基本農田1.6億畝)，特別是截至目前2011年已經快要過去，這就意味著在余下的4年時間里，每年要完成的建設任務應不少于1億畝，時間之緊、任務之重由此可見。二是資金缺口可能很大。根據初步分析結果，完成4億畝旱澇保收高標準基本農田建設任務約需6 000億元投資，而從目前高標準基本農田建設資金的主要來源渠道看，“十二五”期間全國新增建設用地土地有償使用費(以下簡稱新增費)預計可以征收4 500億元，用于農業土地開發的土地出讓收入預計可以征收750億元，兩項合計可以征收5 250億元，但資金缺口仍然高達750億元。三是實施監管難度較大。當前，在農村土地整治和基本農田建設中一定程度地存在著重項目審批、輕實施監管現象，導致各地不同程度存在工程進度遲緩、標準執行不力、資金使用不當、項目驗收滯后、質量水平不高等問題，“十二五”時期大規模建設高標準基本農田同樣可能遇到這些問題，這就對加強監管提出了很高要求，但要在有限時間內對資金收繳、資金分配、立項批復、施工進展、竣工驗收、后期管護、考評獎懲等關鍵環節加強監管，面臨的形勢將會非常復雜，所承擔的任務也將非常繁重。

2.2 完成既定建設任務有著較好的工作基礎

近年來，我國土地整治工作在各地各部門的密切配合和積極推進之下有了長足發展，其中，在基本農田建設方面更是取得了較為顯著的成效。2001－2010年間，通過土地整治全國新增耕地4 200多萬畝，超過同期建設占用和自然災害損毀的耕地面積(3 963萬畝)，共建成2億多畝高產穩產基本農田，其中“十一五”期間就建成1.6億畝，整理后的耕地平均畝產提高10% －20%，實現新增糧食產能超過65億kg，農業生產條件明顯改善，規模化、集約化、標準化和機械化水平得到提升，抵御自然災害能力和生產要素利用效率有所提高，促進了新增千億斤糧食工程的順利實施，為2004年以來全國糧食連年增產提供了基礎保障。

在此過程中，農村土地整治還形成了良好的工作格局，如“政府主導、國土搭臺、部門聯動、群眾參與、整合資源、整體推進”的工作機制得到建立，并在土地整治實踐中初顯成效;全國土地整治規劃已經編制完成正在積極報批，省級、市級和縣級土地整治規劃編制工作也在加緊部署開展;工程項目設計、技術標準建設和資金征繳使用等規范性文件相繼出臺，確保了相關工作的規范推進;土地整治監管平臺加強建設并已開始投入使用;農民群眾參與熱情得到調動;以及土地整治專業機構隊伍不斷發展壯大等。所有這些，都為“十二五”期間保質保量完成4億畝旱澇保收高標準基本農田建設任務打下了堅實基礎。更為重要的是，土地整治尤其是高標準基本農田建設日益受到黨中央和國務院的高度重視，土地整治已經成為“保發展、保紅線、促轉變、惠民生”的重要抓手和基礎平臺，而大規模建設旱澇保收高標準基本農田更是已經上升成為國家層面的戰略部署和工作安排。因此，盡管將會遇到重重困難，但仍然有著較為扎實的工作基礎，而完成既定任務也將成為最基本的要求。

3 4億畝高標準基本農田建設的對策和建議

為確保“十二五”期間完成4億畝高標準基本農田建設任務，筆者認為，需要正視面臨的困難和已有的基礎，更需要從編制實施規劃、健全工作機制、創新資金管理和完善監管制度等方面入手，著力創造條件、改善手段，實現既定目標。

3.1 加快編制實施地方各級土地整治規劃

土地整治規劃是確定未來一段時間土地整治指導原則和目標任務，明確土地整治重點區域，統籌安排重大工程和示范建設，以及制定規劃實施保障措施的綱領性文件，是規范有序開展土地整治工作的基本依據，也是大規模建設高標準基本農田的主要依據。隨著《全國土地整治規劃(2011－2015)》的批準實施，省、市、縣各級土地整治規劃要加快組織編制實施，建立健全土地整治規劃體系。根據各級土地整治規劃的功能定位，全國土地整治規劃要將4億畝高標準基本農田建設指標正式分解下達到各省(區、市)，落實中央支持開展的重大工程項目布局和示范省建設任務，以及劃定基本農田整治重點區域等，特別是要明確建設500個高標準基本農田整治重點縣、改造提高116個基本農田保護示范區，以及新建5 000處萬畝連片高標準基本農田保護示范區的具體任務;省級土地整治規劃要確定土地整治重點區域和重大項目，落實示范建設任務，制定規劃實施政策，把高標準基本農田建設任務層層分解落實到市、縣;市縣級土地整治規劃要明確規劃期內市、縣范圍內土地整治的主要任務，劃定土地整治區域，確定土地整治重點項目，制定規劃實施保障措施，將高標準基本農田建設任務切實落地。土地整治規劃編制應加強與相關規劃的協調銜接，并要嚴格評審程序，強化實施跟蹤評估，切實發揮土地整治規劃對高標準基本農田建設的宏觀指導和整體控制。

3.2 健全高標準基本農田建設的工作機制

目前，我國土地整治已經初步建立了較為有效的工作機制，并將在今后大規模建設高標準基本農田中繼續發揮作用。但是，鑒于高標準基本農田建設的重要性和緊迫性與一般的土地整治不可同日而語，筆者認為，應當進一步健全完善已有的工作機制，可以考慮構建“黨委領導、政府負責、農村集體經濟組織主體、國土搭臺、部門聯動、社會參與”的高標準基本農田建設新機制。與現行土地整治工作機制相比，新機制更加強調明確各級黨委和政府責任，更加注重發揮農村集體經濟組織作用。具體而言，要明確縣級以上地方黨委和政府的責任主體，建立一把手負責制，將高標準基本農田建設工作納入當地經濟社會發展年度計劃，作為領導任期目標責任制的一項內容，并由上一級黨委和政府監督實施;要強調發揮農村集體經濟組織的組織協調作用，無論是建設前的確權、登記，建設中的土地平整、環境整治，以及建設后的驗收、監管等都應如此;要注意調動農民參與建設的積極主動性，引導農民自愿、自發、自主參與高標準基本農田建設工程項目實施，擴大以工代賑規模切實拓寬農民增收渠道，促進以家庭承包經營為基礎、統分結合為支撐的農村基本經營制度的穩定和完善;要積極搭建高標準基本農田建設工作平臺，加強相關部門之間協作配套，盡量形成工作合力、提高成效;以及要進一步激發社會力量參與熱情，盡可能擴大社會參與面等。

3.3 創新土地整治資金的使用和管理機制

鑒于4億畝高標準基本農田建設資金缺口問題較為嚴重，為了不因資金問題而耽誤整體進度，“十二五”期間應充分發揮土地整治的平臺作用，在土地整治規劃引導下，有目標、有計劃、有次序地聚合相關資金，集中投入高標準基本農田建設，努力實現資金供需平衡。首先，要用足用好專項資金。從目前的資金構成來看，新增費是高標準基本農田建設的最主要資金來源，因而要嚴格執行新增費全部用于耕地開發和土地整理的有關規定，將之全部投入4億畝高標準基本農田建設，并設法提高中央分成新增費留成比例，以更好發揮其引導和示范作用，聚合農村公路修建、農業綜合開發、農田水利建設、農村危房改造，以及以工代賑、扶貧開發、電力通訊等涉農資金，發揮資金整合的規模效應。其次，要嚴格土地出讓金征收管理。土地出讓金用于農業土地開發部分是高標準基本農田建設的另一項重要資金來源，但目前無論是在征繳還是在使用上均存在一定問題，今后要嚴格土地出讓金用于農業土地開發部分的征收管理，不僅要確保足額征收，而且要全部投入高標準基本農田建設。再次，要探索建立高標準基本農田建設基金，鼓勵各地“以獎代補”、“先建后補”、“邊建邊補”等。此外，還要積極探索市場化資金運作模式，建立多元化投融資渠道，吸引社會資金投入，以及制定扶持政策，鼓勵農民自愿出資出勞參與建設等。

3.4 加大高標準基本農田建設的監管力度

提高監管質量和效率是保質保量完成高標準基本農田建設任務的根本保障，也是“十二五”期間實現既定目標的重點和難點所在，必須及早謀劃。首先，要完善制度規范。健全“集中統一、分級負責、全面全程”的監管制度，進一步明確監管責任、監管程序、監管標準和監管內容，尤其是要著力解決技術標準執行不力、工程實施進度較慢、工程建設質量不高等問題。其次，要創新監管模式。在健全和完善常規監管手段的同時，進一步完善農村土地整治監測監管系統，加強建設基本農田質量監測網絡，及時全面掌握高標準基本農田建設動態。再次，要建立信息公開與情況通報制度。對于高標準基本農田建設項目立項情況、項目實施進度和項目竣工驗收等基礎信息，不僅要做到陽光透明，而且要建立定期通報制度并進行排名。另外，要重視績效評估。要制定科學合理的高標準基本農田建設考核指標體系和考核評價方法，注重規劃期中考核評價及其結果的激勵運用，建立考評結果與高標準基本農田建設資金分配、計劃下達和政績考核等掛鉤機制，激勵地方政府加快建設步伐、保證建設質量;最后，還要加強廉政建設和土地整治市場管理。規范土地整治中介服務機構，解決相關機構“為特定人服務”等問題，嚴格施工隊伍管理，提高相關隊伍人員業務素質，以及嚴格執行招投標制度，杜絕工程承包“暗箱操作”等問題。

致謝:本文在寫作過程中得到國土資源部土地整理中心吳海洋主任的悉心指教，賈文濤博士也對本文提出了很好的建議，深表感謝!

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On Building 4 Hundred Million Mu of High-Standard Basic Farmland in the Twelfth Five-Year Plan

LIU Xin-wei1LI Jing-yu2ZHAO Cui-li2
(1.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China;2.Institute of Globalization and China’s Modernization Problems，University of Business and Economice，Beijing 100029，China)

In recent years，the Party Central have Committee and the State Council have placed great importance on building high standard basic farmland，and building high-standard basic farmland on a large scale has been the strategic deployment and overall arrangement at the national level.In China's Twelfth Five-Year Plan，China will build another 4 hundred million mu of high-standard basic farmland based on the existing basis.To fulfill the task will be useful for reinforcing China's food security safeguarding ability，prompting China's agricultural modernization，and deepening and extending the implication of cultivated land protection around its quantity，quality and ecology significance.In China's Twelfth Five-Year Plan，to complete the determined task will be faced with difficulties and challenges，such as task being extremely difficult，capital being inadequate，supervision being difficult，and etc.However，we have a rather solid foundation for fulfilling the task，such as a relatively scientific and reasonable work mechanism being established preliminarily，land consolidation and rehabilitation plans at various levels being arranged，and relevant rules and regulations being promulgated，etc.To ensure the completon of the task of building 4 hundred million mu of high standard basic farmland，in this paper it is suggested making plans actively and in an all-round way，and reforming and innovating boldly and pragmatically to promote the work.And the main countermeasures include speeding up land consolidation and rehabilitations plans at various levels，perfecting working mechanisms of building high standard basic farmland，innovating the mechanism of using and managing land consolidation and rehabilitation capital，and reinforcing supervision on building high standard basic farmland.

basic farmland;high standard;4 hundred million mu;the Twelfth Five-Year Plan

F303

A

1002－2104(2012)03－0001－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03.001

(編輯:王愛萍)

2011－11－22

馮長春，教授，博導，主要研究方向為城市與區域規劃、土地與房地產經濟。

趙若曦，碩士生，主要研究方向為土地利用規劃與房地產開發管理。

國土資源部公益性行業科研專項“中部地區城市帶發展土地保障與監管技術系統開發與示范”(編號:201111010)。