關于糧食流通立法的瑕疵分析

蔣軍洲

與其他商品流通一樣，糧食流通是連接生產和消費的紐帶。僅因糧食流通所具有的前述重要性，為其提供法律支持和保障就不可或缺。2012年2月，國務院法制辦公室發出了就《糧食法（征求意見稿）》征求意見的通知。此次公開的《糧食法（征求意見稿）》就糧食流通單列一章作了規定，足見其受重視程度之高。在認真閱讀征求意見稿之后，很贊賞現行方案為規制糧食流通所作出的積極努力，但亦不能忽視此意見稿在糧食流通立法技術與立法定位兩個層面上所存在的瑕疵。本文就這些瑕疵展開梳理，提出自己不甚成熟的見解，并將相關修改建議通過公開渠道報送征求意見機關。

一、立法語言缺乏嚴謹性

如果認為高質量的立法與科學的立法語言是一個事物不可分離的兩個方面，那么在立法中使用科學的語言對于有效、充分反映立法主體的立法意圖、立法目的以及它們所要體現的立法政策，有著至關重要的作用。[1]但現在向社會公開征求意見的的《糧食法（征求意見稿）》與此項要求有不小的距離，它并沒有像人們所期望的那樣，在立法語言文字的運用上比一般的語言文字更嚴謹、更明確。

該意見稿無論在語言邏輯上，還是在語言表達上，都存在一些問題。首先說它在語言邏輯上存在的問題。比如，在第一章總則的第二條第二款，它對糧食流通下了這樣一個定義：糧食流通是指糧食從生產領域向消費領域轉移的全過程，包括收購、儲存、運輸、加工、批發、零售、進出口等活動。也就是說，糧食流通包括了“加工”這一環節。但在該意見稿的第三章，我們馬上就遇到了理解上的困難，該章的標題赫然為“糧食流通與加工”。那么，此處的“糧食流通”是否不同于第一章總則中所規定的“糧食流通”呢？“加工”環節為何單列呢？通讀第三章條文不難發現，此處之糧食流通與第一章總則中所講的糧食流通是一個概念。該意見稿在總則中明確規定，它調整糧食生產、流通、消費活動，爾后其分則按此邏輯依次就糧食生產、糧食流通、糧食消費等分章展開規定，為筆者前述的看法提供了旁證。事實上，無論是從征求意見稿所使用條文數量的多寡來看，還是從加工在糧食流通環節中所居的重要性而言，糧食加工與糧食收購、儲存、運輸、批發、零售、進出口相比，都不會顯得更為突出或不突出。因此，這樣一種立法表達說明，起草者對科學使用立法語言文字的重要性沒有足夠的重視，導致了同一個關鍵詞在同一法律文本中含義變動不居的尷尬局面，為受眾理解領悟設置了不必要的麻煩。其實直接規定“第三章糧食流通”更能保持法律文本邏輯體系的流暢。

還有，該意見稿第三章第三十條對“物流設施”的表達也存在問題。該條先是從宏觀上規定各級人民政府應加強“糧食流通基礎設施”規劃，然后具體闡明政府應合理布局和科學管理糧食倉儲、物流、市場等設施。不知在起草者的理解中，倉儲設施與物流設施是何種關系，它們如何與“市場設施”聯系起來？據筆者所知，在《中華人民共和國國家標準物流術語》（GB／T18354－2001）中，有“物流技術裝備與設施”的表達，在該分類中，具體包括倉庫、庫房、自動化倉庫、立體倉庫、虛擬倉庫、冷藏區、貨場、貨架、集裝箱碼頭等42個小類。《糧食法（征求意見稿）》將倉儲設施與物流設施并列，似乎沒有注意到在物流界前者是被視為后者的一個下位概念來加以使用的。不用說，《糧食法（征求意見稿）》將糧食市場設施與糧食倉儲設施、物流設施并列，也不能準確反映出立法者的真實意圖。如果起草人的本意是將糧食市場設施理解為糧食交易市場設施，不如將前述三者清晰厘定為這樣的關系：糧食倉儲等物流設施、糧食交易市場設施。

如果說前面所舉的例子反映了起草者在立法語言使用上對邏輯的忽視，下面這個例子則反映了起草者對立法語言運用的模糊與不確定性。《糧食法（征求意見稿）》第三章第二十條籠統規定了從事薯類以外糧食收購活動的經營者應當具備的條件：“必要的”經營資金、“必要的”糧食倉儲設施、“相應的”糧食質量檢驗和保管能力等。什么是“必要的”和“相應的”呢？這種模糊的語言不僅會帶來具體操作上的不便，而且會為某些行為人從中做手腳提供空間。由于立法具有一定的穩定性，模糊語言的得當使用有其好處，比如該征求意見稿第七十九條規定：對未經許可擅自從事糧食收購活動的，在情節嚴重的情形，可以并處非法收購糧食價值1倍以上5倍以下的罰款。在這條規定中，起草者巧妙應用了倍數，有效避免了點明具體罰款數額（如50萬元）有可能會因以后經濟發展發生通貨膨脹、貨幣貶值而招致本來預期的懲罰性效果減弱的弊端。但此處第二十條規定的目的在于，為行政許可設立條件，此項條件只有具體而明確，才便于行為人遵照執行，才能約束執行機關依法行政。與之形成對照的是《公司法》對設立有限責任公司的規定，該法通過條文的有機結合，明確規定了法定的條件，比如有限責任公司由50個以下股東出資設立，注冊資本的最低限額為人民幣三萬元，法律、行政法規對有限責任公司注冊資本的最低限額有較高規定的，從其規定。糧食收購活動的經營者既可能是國有糧食企業，也有可能是個體糧商，因此在筆者看來，就設立糧食收購的準入門檻而言，沒有什么比根據具體交易主體的類型分別規定明確的市場準入條件更能滿足人們對糧食法的期待了。值得一提的是，該條第二款規定國家對糧食收購資格實行年審制度。但該款既沒有規定年審所需提供的材料，也沒有規定年審的時間，同樣存在條文規定過于粗放的弊端。

二、合理使用援引技術

在法律文本中，為避免立法資源浪費，合理使用引文或援引能起到簡約的效果：既可避免重復，又不會掛一漏萬。但《糧食法（征求意見稿）》在第三章第二十七條舍簡潔的援引技術不用，濃墨重彩地描述了從事糧食收購、批發和零售活動的經營者不得存在的下列行為：（一）捏造、散布虛假信息，擾亂市場秩序；（二）相互串通，操縱市場價格；（三）惡意囤積哄抬價格；（四）采取抬高等級或者壓低等級等手段變相提高或者壓低價格；（五）短斤少兩、摻雜使假、以次充好；（六）壟斷市場或者進行不正當競爭；（七）違反國家規定的其他行為。

學習法律的人讀過此條后，很容易產生似曾相識的感覺。關于本條的第一至第四項內容，我國《價格法》第十四條有著極其相似的規定：經營者不得有下列不正當價格行為：（一）相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益；……（三）捏造、散布漲價信息，哄抬價格，推動商品價格過高上漲的；……（六）采取抬高等級或者壓低等級等手段收購、銷售商品或者提供服務，變相提高或者壓低價格。

簡單對比一下就可以發現，《價格法》第十四條第一項“相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益”，與《糧食法（征求意見稿）》中第二十七條第二項“相互串通，操縱市場價格”的立法旨趣是一致的；《價格法》第十四條第三項與《糧食法（征求意見稿）》第二十七條第一、第三項何其相似；《價格法》第十四條第六項與《糧食法（征求意見稿）》中的第二十七條第四項相關聯。

其實在上述情形下，完全可以通過運用援引技術，避免法律文本的重復。比如，將征求意見稿中的前述法條修改為：從事糧食收購、批發和零售活動的經營者，不得有下列行為：（一）違反《價格法》第十四條規定的不正當價格行為。但為了避免將來因《價格法》修改導致條款編號生變所帶來的運用援引技術的糧食法法條與所被引致的法律不是一碼事的問題，似乎可采取一種變通了的開放性引用，就像征求意見稿前述法條中第六項規定的那樣，通過“壟斷市場或進行不正當競爭”的表達簡潔地援引《反壟斷法》與《反不正當競爭法》。這既可避免以壟斷市場或不正當競爭的表現形式作出的規定掛一漏萬，又可保證法律條文的生命力。而且，這也恰恰與本意見稿中與前述法條配合使用的第八十六條（違反本法第二十七條的，由農業、質量監督、糧食、工商、價格、水利、環境保護等部門依照有關規定予以處罰）的立法目的相配套。

《糧食法（征求意見稿）》中存在的相仿的問題是前述法條第五項列出的“短斤少兩、摻雜使假、以次充好”。實際上，糧食收購、批發、零售活動的經營者違反《消費者權益保護法》和《產品質量法》的表現形式不止此一種，還有可能是以不合格商品冒充合格商品，銷售失效、變質的商品。因此，不如同樣以簡明的方式概括規定為，違反《消費者權益保護法》或《產品質量法》的規定，計量不正確，或者不能擔保產品質量。

顯然，如果將《糧食法（征求意見稿）》第二十七條改造為準用性規則，將相關經營者的行為通過援引或參照其他相應的規定來確定，不但可以避免重復，節省立法資源，而且可以避免掛一漏萬。

三、政府對糧食流通宏觀調控職能的錯位

《糧食法（征求意見稿）》第三條明確地將糧食界定為一種特殊商品。對這種界定可以這樣理解：糧食首先是一種商品，然后才由于其關系國計民生的性質成為一種特殊商品。既然是商品，糧食的流通就應當與其他商品的流通一樣，遵循市場法則，讓市場機制在糧食流通中發揮主要作用，無論何種所有制的主體都可以從事糧食經營活動，無論是糧食流通的哪個環節，交易主體都享有充分的交易自由。但《糧食法（征求意見稿）》第十九條只是非常保守地表達了“國家培育和發展統一開放、競爭有序的糧食流通體系，嚴禁糧食流通區域性封鎖。國家建立全國統一規范的糧食競價交易系統，加強糧食收購、批發和零售市場建設，規范發展糧食期貨交易”。

《糧食法（征求意見稿）》對多元市場主體只字未提。建議起草人像征求意見稿的說明所提出的那樣，以法條的形式認可“糧食收購、儲存、加工、運輸、批發、零售等領域對社會開放”，落實其承諾，在該條的位置開明宗義地明確規定，國家允許多種所有制糧食市場主體從事糧食流通。同時，將現行的該條調整到第一章總則中加以規定。之所以建議如此調整，主要緣于本人對該條法律規范性質的思考。此條對糧食期貨交易的提示性規定無疑不能理解為提倡性規范，[2]它似乎更像原則而不是規則。一個十分明顯的例子是，該條提到了規范發展期貨交易的內容，但細讀該章所有條文后可以發現，政府在期貨交易的規范上實實在在地“缺位”了，比如第三章詳細規定了屬于相關流通環節經營者的市場準入條件及其禁止行為，但對糧食期貨市場則沒有任何進一步的說明。

為彌補糧食市場機制不健全所帶來的負面后果，政府在適當的時候實施謹慎干預是動用有形之手的題中之義。糧食期貨交易被不少學者視為解決糧食價格形成機制不健全、糧食市場主體發育滯后、產銷區之間利益分配不協調以及進出口調節機制滯后等問題的利器。[3]從這個意義上講，糧食法不漠視社會需求，就糧食期貨交易目前最需要法律加以規范的問題提供應對方法，才是上佳選擇。在《全國糧食市場體系建設與發展“十二五”規劃》中，國家已明確表態，穩步發展糧食期貨交易，逐步增加糧食期貨交易品種，引導糧食企業與農民專業合作組織利用期貨市場規避風險；研究制定國有糧食企業進行套期保值的相關規定，增強現貨市場與期貨市場的聯動性，健全糧食市場價格形成機制。糧食法不妨結合此規劃，前瞻性地規定放開糧食期貨市場品種限制，允許多種糧食品種進入期貨市場交易。為促進交易主體的多元化發展，完善市場主體結構，甚至可以考慮適當放松對市場交易主體的諸多限制，培育和增加期貨市場主體，適度發展理性機構投資者。

在糧食期貨交易這個問題上，本應由政府提供公共產品和服務，卻出現了“真空”，不能不說是政府職能“缺位”的體現。但在下面的情形中，政府職能卻有“越位”之嫌。《糧食法（征求意見稿）》第二十四條規定，國家根據宏觀調控的需要，可以限制糧食深加工企業的用糧規模。問題是，政府如何去干預微觀經濟呢？在宏觀調控領域，可以采取的手段有經濟的、行政的、法律的。從保守主義的角度觀察，動用行政手段直接干預企業的加工活動并不是一個很好的選擇，更不要說以立法的形式為動用行政手段干預微觀經濟提供依據了。我國的行業立法具有明顯的政府主導下的自上而下的強制性制度變遷的意味，[4]但政府主導模式的弊端如果不加以控制，很容易產生耗散資源的不良后果。所以，不如在這里理順政府與企業、市場的關系，讓政府甘心作一個有限政府，[5]只對糧食深加工企業總的用糧規模表示關切。

四、結語

糧食流通的健康發展需要法律保障，更需要一部良法保障。法律成為良法需要滿足不少要件，而科學的立法技術與合理的立法定位是繞不過去的門檻。《糧食法（征求意見稿）》在立法語言的應用以及立法援引技術的使用上還存在一些問題，筆者不揣陋見提出一些看法，希望能起到拋磚引玉之效。更為重要的是，由于糧食本身屬性的特殊性，帶來了政府如何理順與糧食流通市場關系的難題，《糧食法（征求意見稿）》一方面對糧食流通中的某些制度表現出了過度的關懷，另一方面對其他一些制度卻表現得過度淡定，這種現象讓人疑慮。期望在進一步的修改過程中，起草人對這樣的問題進行更為深入的思考。

＊本文系河南省教育廳項目“河南省促進現代物流發展的法律支持與保障研究”（項目編號：2011-QN-007）的階段性研究成果。

[1]朱力宇，張曙光．立法學[M]．北京：中國人民大學出版社，2009：268．

[2]楊仕兵．論提倡性法律規范[J]．齊魯學刊，2001（5）：98-101．

[3]王健．我國糧食流通體制改革中的期貨市場利用問題研究[D]．杭州：浙江大學，2004：125-138．

[4]周林彬，李勝蘭．制度變遷與中國經濟法的創新[J]．學術研究，2001（2）：75-76．

[5]秦國榮．權威與自治：中國市場經濟運行中的政府與社會互動關系 [J]．杭州師范大學學報（社會科學版），2001（5）：84-85．