從“土地沖突”到“土地風險”：中國農村土地問題研究的理論進路

劉祖云 ，陳 明 ，2

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095；2.農業部科技教育司，北京100125）

在中國社會高速發展和城市化快速推進的時期，農村土地利用狀態發生著重要的轉變，與之相伴的乃是圍繞“土地問題”而引發的一系列“土地沖突”現象。筆者認為，在中國農村土地沖突這一現象的背后，潛存著巨大的“土地風險”問題。本文擬對“中國農村土地沖突”的“研究進路”進行理論考察，并作進一步的“理論反思”，旨在提出“土地風險”的理論視角。

1 問題的提起：頻繁發生的農村土地沖突

自2004年以來，由媒體報道的土地沖突現象，在數量、規模、程度上都有擴大化的趨勢。目前，中國農村土地沖突的數量還難以統計，但從信息的直觀感知上講，近年來農村因土地問題而引發的社會矛盾和群體性沖突事件在不斷升級，卻是一個不爭的事實。

盡管，中國農村土地沖突的具體數量尚難確定，但關于農村土地沖突的整體發展態勢卻可以從一些帶有官方色彩的言論中尋得蛛絲馬跡。比如，梅東海在收集了這類言論后做出了一項估計性的分析。一位中國官方高層人士曾指出：“與2005年的87000起社會抗議事件相比，2006年的社會抗議事件減少了16.5%”，即2006年為73000起左右。2006年，“50%以上的中國農村地區群體性抗議事件都是由于農民耕地遭到地方政府強行暴力征占造成的。”因此，他保守地估計：農村群體性事件占全部群體性事件的50%，那么在2005、2006年的兩年中，農村群體性事件分別為43500、36500起，而釀成群體性事件的土地沖突至少是21000和18000件。如果再加上開發商、工廠企業、其他組織引起的土地沖突，以及農民與農民、村委會、基層政府及其官員之間未釀成群體性事件且規模較小的土地沖突，可以預想農村土地沖突的數量會相當驚人[1]。

據網絡媒體報道，甘肅省張掖市，2007年經市兩級人民法院受理的土地糾紛案件共計102件，同比增加28件，上升27.5%。2008年審結此類案件127件，同比增加25件，上升24.5%。2009年審結此類案件149件，同比增加22件，上升17.3%[2]。江蘇省大豐縣大豐法院2006—2008年間，審結土地類糾紛案件分別為74件、103件、147件，共324件，可見農村土地糾紛數量呈上升趨勢[3]。2010年，廣西百色市先后調解近200起大大小小土地糾紛案件，完成12起跨省、市土地糾紛案件現場踏勘和相關材料整理工作[4]。

2 農村土地沖突：進入中國學術視界

社會學家默頓認為，研究者應該對于生活中不期而遇、異乎尋常而又事關全局的社會事實給予充分關注，因為這些異常現象往往有可能成為新的理論研究的起點[5]。農村土地沖突這一中國社會發展進程中的“異常現象”受到了中國學者的高度關注，很快成為中國學術研究的一個重要主題。

2.1 從“土地沖突”到“農村土地沖突”研究的拓展

“土地沖突”是一個學術概念，從國外的文獻看，學者用來描述土地沖突問題使用頻率最高的語匯是“land conflict”。土地沖突是在中國社會發展的特定歷史背景和特定的發展階段才出現的一種特定的社會問題，這一問題也只在新千年之后才出現了頻繁發生的現象，因此，國內對它并沒有相應的研究積累。有學者在引介了國外的相應理論后認為，土地沖突是單位或者個人圍繞土地發生的過激行動。詳細地說，土地沖突是單位或個人為了取得、捍衛、行使土地權益或者排除他人干預而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產損失或較大社會影響的過激行為。土地沖突具體包括三種情況：一是單位或個人為了取得、維持土地權益而發生的沖突；二是單位或個人為了行使土地權益而發生的沖突；三是單位或個人為了排除他人對土地的干預而發生的沖突[6]。筆者認為，這一概念基本上從內涵與外延兩個方面周全了中國土地沖突這一異常的社會現象，具體而言，從概念描述的對象上看，強調“以土地為核心”；從表現形式上看，土地沖突是指集團或個人所采取的“激烈行動或行為”；從起因上看，是指集團或個人“對土地權益的維護與爭奪”；從后果上看，會造成一定的社會資本損失或激烈的社會反響甚至是社會危機。

土地沖突可以發生在城市、亦可以發生在農村，因此，就有了兩種不同類型的土地沖突。本文主要針對“農村土地沖突”進行研究，因為其發生與“農民弱勢”的主體身份有關聯，并發生在“農業的邊緣位置”與獨特的“農村場景”中，而格外受到了中國學術界的關注。

2.2 “農村土地沖突”理論研究展開的考察

2.2.1 微觀層面的現象描述 其特點是將視線集中在土地沖突的“現象層面”，以闡述其發生的類型及其引發的原因。這一研究取向的理論貢獻在于描述并解釋了土地沖突這一社會現象，并為更深入的理論研究奠定了基礎。（1）對農村土地沖突類型的研究。代表性的成果有：梅東海認為，農村土地沖突可大致分為農戶—農戶或村—村、農戶—村民小組、農民—基層組織及干部、農民—較高層政府及其土地主管部門、農民—資本持有者等五類[7]。孫磊等認為，根據土地的利用目標劃分，各利益相關方之間在經濟效益上的沖突所占比重最大，而社會效益與經濟效益之間、生態效益與經濟效益之間的沖突比重相對較小；根據沖突的利益相關者劃分，政府與農民的沖突占一半以上，村委會與農民之間、農民與農民之間的沖突之和占40.5%，企業與農民等相關利益者之間的沖突目前所占比重較小[8]。（2）對農村土地沖突起因的考察。一方面，孫文禮在對黑龍江農林用地確權和爭議調處問題進行調查研究后認為，農林混雜、場村交錯、跨區經營等復雜的用地格局，增加了土地劃界的工作難度，客觀上為地方政府及其相關村屯與林業用地單位之間因地爭利進而產生地權爭議埋下隱患[9]。另一方面，亓宗寶、史建民通過實證考察得出結論：土地承包經營權流轉的規范化程度較低，這是土地承包經營權流轉糾紛的首要原因[10]。

2.2.2 中觀層面的制度分析 這一研究取向試圖深入到社會制度的層面來解釋農村土地沖突現象的發生，并且試圖通過制度、體制與機制建設的研究為沖突的解決尋找合適的路徑。在探討農村土地沖突的制度誘因方面，朱冬亮認為，在目前的制度安排下，包括民間習俗、民間慣例在內的民間傳統因素，在村級土地制度實施中也發揮了重大的影響。因此，國家的正式制度與村莊中各種非正式制度既相互沖突又相互補充[11]。曹培忠認為，土地問題引發的暴力事件已經成為社會公害。其中，“制度救濟不力”形成了中國獨特的“失地難民”[12]。李紅波等認為，征地制度的缺陷、農地所有權模糊、農地承包權殘缺、集體成員權邊界不清、土地矛盾調解制度缺陷等土地法規缺陷，無疑是土地沖突的重要誘因[13]。在解決土地沖突相應制度建設方面，白呈明認為，解決農村土地糾紛遠非事后救濟以及救濟方式的選擇那么簡單，構建解決農村土地糾紛的長效機制應致力于消解土地糾紛產生的社會基礎[14]。杜國明、楊建廣認為，應建立多元化的糾紛解決機制，其中，通過“行政裁決制度”解決征地糾紛，相比其他救濟手段更具優勢[15]。李長健、曹俊認為，農村土地承包糾紛“仲裁解決機制”具有比較優勢，應該成為當前農村土地承包糾紛首選的解決機制[16]。胡勇、陳利根則較為全面地提出，在轉型期中國，其土地糾紛呈現出受理案件不斷增多、審結案件余波難平等特點。因此，要加強征地糾紛損益補償、農村集體非農建設用地流轉、農村土地承包經營糾紛仲裁、土地權屬糾紛調處等方面的法律規制[17]。

2.2.3 宏觀層面的政治闡釋 從社會穩定、政治合法性等較為宏觀的視角來看待農村土地沖突的社會影響力。早在2003年，郁建興、陽盛益就提出，農村的城市化越來越成為“農村政治”新的關注點；尋求解決因征用土地而引致的政府與農民之間的緊張關系，依然不能脫離土地制度這一根源[18]。接著，自2005—2009年，幾乎每年都有學者提出這一問題。比如，于建嶸認為，農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。土地爭議更具有“對抗性和持久性”；也具有相當大的“政治爆炸性”[19]。劉剛、王芳認為，鄉村公共權力缺失是當下農地糾紛頻發的宏觀體制根源。因此，以新農村建設為背景的鄉村治理體制改革，應該把出發點放在重構鄉村公共權力與權威上，以消除不斷出現的農地糾紛[20]。然而，另一種觀點認為土地沖突只是利益之爭，不具有政治性與意識形態性等特點，沒有必要大驚小怪。對此，孫鶴汀認為，土地爭議就其性質而言既不是傳統意義上的階級斗爭或社會革命，也不是一般的利益之爭，而是農民的一種“維權行為”，它主要是一種工具性的沖突，并沒有挑戰社會基本結構和資源分配的模式，具有明顯的可控性[21]。李紅波認為，土地沖突問題之“政治敏感性”在于：執政者及主流意識對“土地沖突”具有高度的警惕，而學術界常把農民的“維權抗爭”描述為“制度外參與”、“非制度化參與”和“土地糾紛”等，這種帶有政治傾向和學術忌諱的用語，一方面是明顯夸大了土地沖突的嚴重性，另一方面是回避了土地沖突問題的真實性。從有關調研結果來看，大量土地沖突事件都是利益問題，沖突目標有限，一般不存在政治或意識形態的因素[22]。

總之，通過對中國農村土地沖突理論展開的考察，筆者認為，這一研究進路符合學術研究發展的基本邏輯，即從現象闡釋入手、進入制度思考層面、再進入更為寬廣的社會政治及意識形態的層面，既體現了學術研究視角不斷轉換的過程，也體現了學術研究不斷深化的過程。但是，在現象描述與制度思考的層面上，理論研究的對抗性尚不明顯；而在宏觀政治闡釋的層面上，卻出現了明顯的觀點分歧，下文中將進行詳細分析。

3 對“中國農村土地沖突研究”的反思

3.1 研究所達成的基礎性共識

首先，關于農村土地沖突發展趨勢的認知。在檢索到的文獻中可以發現，作者無一不是以“中國農村土地沖突愈演愈烈”、“征地沖突頻發”、“土地糾紛日趨激烈”等語言來描述當前中國農村土地沖突的發展趨勢，同時也佐證了對“中國農村土地沖突”開展研究具有必要性。其次，對農村土地沖突引發原因與解決機制的認知。大部分學者都認可，當前多發的農村土地沖突一般有三個方面起因：農村土地的產權制度問題、農村土地承包經營權流轉問題、農地非農化和失地農民問題。研究表明，農村土地沖突事件的觸發通常是無規律的和偶然的，而制度性的誘因一般是有規律可循的。因此，調整土地管理和人地關系的制度就成為解決問題的首選機制。這一制度建設應該包括以下內容：（1）以土地法律、法規及國家和地方政府的相關土地政策為核心的正式規則的建構；（2）以農村土地文化、人地關系等傳統元素為核心的非正式規則的確立；（3）在正式規則的建構中，還要解決當下的“制度制肘”與“政策打架”等問題。

3.2 研究的新動向與觀點分歧

3.2.1 農村土地沖突“政治和文化分析”的新動向 在最新的研究中，有一些學者開始認識到：對于中國農村土地沖突的分析，不能一直停留在現象描述、原因探尋和制度分析的層面上，而必須深入到社會政治生態與社會文化生態的層面上。也就是說，對于中國農村土地沖突的研究必須由微觀或中觀的“技術分析”進入到宏觀的“價值分析”的層面上。土地之于人類的重要性、土地作為政權要件的基礎性，以及中國人土地情結的復雜性等元素，開始讓許多學者探求發生沖突的政治和文化的多元內涵。因為中國的土地問題一直是一個政治問題，也一直是一個文化傳統的問題。雖然，學界對該問題的政治闡釋和文化分析還剛剛開始，但是，眾多學者致力于這一理論視野本身，就足以說明這一研究取向的強大生命力。

3.2.2 研究新動向中的觀點分歧 正如上文所言，一進入宏觀政治闡釋的研究路徑，觀點的分歧就相對比較突出。這說明，一方面，宏觀的政治闡釋是多元的，也是復雜的，就像中國農村土地沖突現象本身的多元性與復雜性一樣。中國農村的土地沖突，既與中國的政治生態與文化生態勾連在一起的，又極具地理與地域的特征。因此，現實的復雜性必然反映出理論上的復雜性。另一方面，理論上的多元對話，恰恰是理論向縱深發展的一個前提，也是理論完善中的一個不可或缺的環節。例如，于建嶸帶領的中國社科院課題組基于對CCTV焦點訪談欄目聲訊電話記錄和新聞評論部觀眾來信等材料的分析提出，“農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題[19]。”而賀雪峰卻認為于建嶸顯然誤判了形勢，他認為以減負為中心的農民維權活動與以土地為中心的農民維權活動之間不存在邏輯上及事實上的取代和繼替關系，而僅僅存在統計學上的比例消長關系。同時他認為，“土地問題成為2002年以來中國農村最具緊迫性的問題”和“土地糾紛是當前影響農村社會穩定與發展的首要問題”也是虛假問題。中國農村的土地問題是9億農民作為一個整體只占有18億畝耕地的問題，以及9億農民要以土地作為生存資料的問題[23]。

筆者認為，在中國農村土地沖突的政治與文化分析的進路上，以于建嶸與賀雪峰為代表的研究學派，在其觀點爭執的過程中，事實上已經對發生在廣闊中國大地上的不同地域、不同發展階段的農村土地問題，提出了不同的觀點，這反映了對中國農村土地沖突進行宏觀分析的基本態勢，源于占有資料的區別、觀察地域的不同、學術背景的差異等因素導致這種學術觀點的分歧還會繼續下去。

3.3 宏觀分析應該把握的基本方向

筆者認為，對中國農村土地沖突進行宏觀的政治與文化分析，應該確立基本的研究方向，在一個共識性的基礎平臺上進行討論。這些問題有：（1）如何從中國轉型期社會沖突的角度來看待農村的土地沖突？即中國農村土地沖突與中國轉型期的社會沖突是何種關系？兩者的特點是否基本一致？李培林在對當代中國“人民內部矛盾”進行研究后發現，在當前的發展階段，階層認同決定了人們社會沖突意識和行為取向，新型的價值型矛盾成為引發人們社會沖突意識的又一誘因。同時，社會分化的兩極具有更強的社會沖突意識[24]。筆者認為，這一研究成果對于理解中國農村的土地沖突具有極大的啟示價值。（2）如何理解當前中國農村土地沖突的時代性要素？當下中國農村的土地沖突早已突破了傳統的單純的“農業生產沖突”，而是受到了“現代化進程”和“市場化改革”這兩個時代要素的深刻影響，即當下中國農村土地沖突是中國社會在追求現代化與市場化過程中的一種沖突場景。從沖突起因看，因土地征占和土地流轉而引發的沖突占到沖突總量的大多數，這表明，這一沖突已超越了傳統農業生產的環節；從沖突性質看，既有“利益性沖突”也有“價值性沖突”；從沖突方式看，既有“單純的行動對抗”也有“主體立場的表達”；從沖突主體看，農民、村集體組織、地方政府乃至中央政府都紛紛介入到各種沖突場景中來，具有了“政治沖突”的一些痕跡；從沖突后果上看，沖突的爆發力、危害度和傳播性都因為現代技術手段而大大增加，因而其“社會爆發力”是不容小視的。（3）如何理解在農村土地沖突場景中最重要的主體、也是最弱勢的主體——中國農民的身份與人性的特點。在“農民人性”的問題上，傳統的人性觀認為，農民是一種介于原始居民和現代城市居民之間的生存形態，因此，農民構成了一個具有特殊身份的社會群體，即“小農”。而現代意義的人性觀則提出了“理性農民”的人性觀，如波普金針對斯科特道義經濟的概念提出了“理性農民”的概念，這樣，農民被看作是“獨立的理性人”[25]。因此，如何認識處于社會轉型期的中國農民的身份與人性？如何理解他們身上兼具傳統和現代雙重特征疊加的現象？如何在特定的政治生態與文化生態下解釋他們行為的“爆炸性”與“抗拒性”等特點，將是一個較高遠的基礎性共識。（4）如何從風險社會的角度來看待中國農村的土地沖突現象。在世界歷史由工業社會向后工業社會轉型的進程中，社會發展的高度復雜性、不確定性與風險性也越來越突出。在這一背景下，我國的社會發展也面臨著不確定性、風險性的多重考驗。因此，如何直面中國社會發展尤其是廣大農村發展的不確定性與風險性，應該是中國學術界理論思考的一個重要課題。從現實來看，中國農村發展的風險性近期可能集中在與土地有關的沖突、糾紛等群體性事件中。因此，從理論解釋的角度看，需要引入一個新的理論分析視角，即“土地風險”。

4 土地風險：農村土地沖突思考的新視角

4.1 風險社會視角下的“中國農村土地沖突”

貝克在《風險社會》中，提出了“風險社會”這一改變了眾多人認識觀的概念。這一概念的提出，對于風險問題帶來了一個重要的認識觀的轉變，即實現了由科技風險、環境風險等自然科學的單純風險形式，向整體的社會風險的認識轉向。繼貝克之后，吉登斯、拉什、道格拉斯和盧曼等學者從多種維度出發致力于完善和發展“風險社會”的理論學說。時至今日，風險社會已是一個比較完整的、富有解釋力的理論分析體系了。貝克認為，在古典工業社會中，財富生產的“邏輯”統治著風險生產的“邏輯”，而在風險社會中，這種關系就顛倒了過來。危險成為超越國界的存在，成為帶有一種新型的社會和政治動力的非階級化的全球性風險[26]。因此，基于風險社會的理論視角，對中國農村土地沖突這一現象的思考就會呈現出不同的理論風貌。一方面，當今中國農村的土地沖突，從其性質上看，已不是古典工業時代的社會沖突，而是在現代性和反現代性“糾結”的歷史語境下所生發出的社會沖突形式，這樣來看，中國農村的土地沖突所可能產生的風險正是當今風險社會的一個組成部分，或者說，土地風險正是現代風險社會具體的“風險子集”。另一方面，“風險社會”的許多理論模型，對于解釋當今中國農村的土地沖突具有極其重要的啟發價值與意義。比如，定量規則中假設涉及風險的行為、現象和社會風險有一定的函數關系。那么，借鑒這一理論，通過對土地沖突中風險事件和行為的統計，可以在一定程度上反映出風險的強度。

4.2 從理論上構建“土地風險”的解釋性框架。

從學術概念發展的角度看，須由“土地沖突”過渡到“土地風險”，并對土地風險的內涵與外延進行恰當的邏輯定位。筆者認為，所謂“土地風險”是指，以土地這一物質實體為特殊的資源載體所聯結起來的人—地系統，在運行中由于多種沖突或潛在的沖突所實際引發的或者潛存著的各種社會風險形式。對于這一概念，需要說明的是：（1）“土地風險”是當今風險社會形態中對于中國社會風險的一種描述。（2）“土地風險”不僅關注現實存在的社會風險形式，更重要的是還關注隱在的社會風險形式。（3）在當今中國的環境下，“土地風險”是多層次的社會風險的綜合體，既包括土地系統內部的風險，又包括土地系統外部的風險；既涉及到當今中國社會的政治風險、經濟風險等，也可能涉及到當今中國社會的制度、文化等較深層次的社會風險類型。

從具體類型研究來看，當前中國農村土地沖突作為社會沖突的一種顯性形式，從現象上看具有復雜性、多樣性的特點。顯然，沖突背后體現的是不同群體之間的利益對抗，而利益對抗又會涉及到社會制度與規則，甚至是社會道德與倫理等深層的矛盾與問題。一般地，顯性的沖突會帶來社會風險，而社會風險又會引發新的沖突。筆者認為，當前中國農村土地沖突的頻繁性、復雜性及其激烈性，是風險社會這一歷史階段與中國社會處于轉型期以及中國特有的土地制度這些元素相互疊加的結果，因此，其誘因是多重的，同時，其可能引發的風險類型也可能是多層次的、復雜的與結構性的，比如自然生態風險、民族樣態風險，甚至是政治穩定風險，等等。

總之，風險社會的理論與中國農村土地沖突的實踐問題具有高度的契合性與通約性，借助于風險社會的基本理論，構建“土地風險”的研究范式是可行的、也是必要的。

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