村尺度空間規劃研究綜述

蔡玉梅，鄧紅蒂，王 靜，劉愛霞

（1.中國土地勘測規劃院，北京 100035；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京 100035）

村尺度空間規劃研究綜述

蔡玉梅1,2，鄧紅蒂1，王 靜1,2，劉愛霞1,2

（1.中國土地勘測規劃院，北京 100035；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京 100035）

研究目的：為構建合理的空間規劃體系、服務于相關規劃的開展提供參考。研究方法：歸納綜合法。研究結果:村級土地利用規劃處于探索階段，較多應用精明增長和可持續發展的生態理念，形成了公眾參與為主導的規劃方法，但還存在著規劃定位不明、規劃研究不足、鄉村特色考慮不足、管理實施薄弱等問題。研究結論：未來研究的主要方向及重點是對村尺度空間規劃的定位、基于多樣化的鄉村特色的規劃技術和方法以及村尺度空間管制的研究。

土地利用規劃；村尺度；空間規劃；鄉村特色

2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確了建設社會主義新農村的重大歷史任務，對新農村建設提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體目標。在這一背景下，村尺度空間規劃的實踐及研究逐步開展，主要包括村級土地利用規劃、村莊規劃、村莊布點規劃、村莊整治規劃、新農村建設規劃等。本文將這些規劃統稱為村尺度空間規劃，對研究現狀進行評述，以期為構建合理的空間規劃體系，提高規劃水平，服務于相關規劃的開展提供參考。

1 村尺度空間規劃的定位

村尺度空間規劃的定位決定于空間規劃體系。有研究表明英國西南英格蘭鄉村規劃分為區域規劃、次區域規劃和地方三個層次：在區域層面分析鄉村地區共同特征的基礎上制定整體的規劃目標；次區域層面具體研究相應的經濟發展、住房供應、旅游等措施；地方規劃是在特定的目標與要求下具體進行規劃設計的環節[1]。有研究建議村莊規劃體系分為總體規劃和詳細規劃兩個階段，總體規劃階段包括村域規劃和建設用地圖則兩個層次，村莊詳細規劃階段分為整治規劃和修建性詳細規劃兩個部分[2]。也有研究構建了村莊規劃體系的村莊布點規劃和村莊綜合規劃雙層次模式[3]。有研究表明村級土地利用規劃定位為鄉級規劃控制下的土地利用詳細規劃。根據“以圖管地”和“圖數相符”的原則，以鄉級規劃確定的各類用地面積，確定每塊土地的用途[4]。也有研究構建了“一條主線、多項支撐”的新農村規劃體系，其中的“一條主線”由市、區新農村空間規劃、鎮域村莊布局規劃、村莊建設規劃組成，“多項支撐”是指通過各類專項規劃、相關研究、標準制定等[5]。《城鄉規劃法》明確了村莊規劃的定位，其他不同類型村尺度空間規劃體系及定位尚不明晰。

2 村尺度空間規劃的內容

村級土地利用規劃處于探索之中，對規劃內容的認識有不同的觀點。有研究認為村級土地利用規劃應重視“指標主導”的鄉鎮土地利用規劃的指標分解，指標分解問題尤為重要[6]。有研究認為村級土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用規劃在村級尺度上的投影，主要內容包括土地利用現狀分析、規劃目標和任務確定、土地利用結構和布局調整、土地利用分區、土地整治復墾和開發、制定實施規劃的措施[7]。有的認為村級土地利用規劃是規劃和設計的綜合，主要內容包括土地權屬界線的確定與調整、土地利用結構調整與布局、村莊調整與布局、交通水利設施配置與設計、基本農田保護區的劃定、農用地內部規劃設計、土地利用綜合平衡核算[4]。有研究提出包括統一的基礎平臺、協調一致的規劃和統一互動的管理在內的管理一體化思想土地利用規指導村級土地利用規劃[8]。也有研究認為小尺度研究將成為土地利用規劃研究的總體趨勢，應深化村級土地利用規劃的空間布局優化[9]。有研究提出村莊布點規劃是村莊整治工作的前提，村莊布點規劃應以發展宜農產業、促進農民增收為目的，扎實推進社會主義新農村建設[10]。

新農村建設規劃、鄉村規劃、村莊規劃以及中心村建設的內容也與村級土地利用規劃內容相關。研究認為，新農村建設規劃的內容則更多地以農民致富為目標。有人總結了城市郊區村、農業產業村、特色產業村、革命老區村和貧困山區村5個典型案例，認為新農村建設規劃首先突出了產業規劃，以富民為目標，兼顧村莊布局規劃，實行村莊功能分區[11]。也有研究重構新農村規劃的框架，包括產業發展、村莊整治、公共基礎設施和市政基礎設施、保護與發展、規劃與實施[12]，在城鄉統籌背景下，鄉村規劃主旨與態度的轉變從“植入”到“主導”，規劃體系與模式的新延展從“個體”到“系統”，規劃策略與制度的新提升，從“藍圖”到“過程”[13]。村莊規劃應以“生產發展、生活富裕、生態文明”為目標，以問題為導向，建立基于“價值觀—技術—機制”的邏輯技術策略與規劃過程[14]。中心村建設措施中，產業支撐是經濟基礎，多元化資金籌措是保障，制度創新是重要推動力，鄉土特色是靈魂，可持續發展是目標[15]。提出新農村規劃的幾個創新，一是注重公眾參與，搭建對話平臺，在尊重村民意愿的基礎上進行規劃；二是注重兩規協調，統籌村莊發展；三是以近期規劃為重點，重視過程控制，加強對規劃實施過程的指導，變規劃為行動計劃[16]。

用途管制分區是土地利用規劃的核心，不同規劃層級有不同的分區內容。目前全國和省級土地利用總體規劃采用綜合分區，市級土地利用總體規劃采用功能分區，縣（區）和鄉（鎮）級采用用途管制分區。確定村級土地利用規劃分區內容非常重要。有研究認為村級土地利用規劃應劃分為利于土地經營管理而組建的地域單元，即土地利用片，土地利用片不僅是一個利于組織生產、進行經營管理的基本單元,也是一個較微觀具體、易于實現土地承包、轉包、租賃、流轉和精細化管理的基本單元，也是規劃土地利用類型、數量和空間配置的基本單位，還是形成土地利用科學分區，實現土地規模化生產經營的基礎[17-19]。也有研究從個別村的特點出發，將村土地利用規劃為綠色糧食產地、綠色水果產地、無公害糧食產地、無公害水果產地、一般糧食產地、生態防護林6種類型并進行地塊編號，針對不同地塊給出不同區的生態管護建議及施肥類型[20]。

此外，研究內容方面還包括基于0.25m分辨率，服務于空心村土地綜合整治的村域尺度土地利用現狀分類體系構建[21]，村莊的三維景觀模擬技術[22]，以及借鑒日本《農業振興地區整治建設法》和《村落地區整治建設法》對中國農村規劃與建設的啟示[23]等方面。

3 村尺度空間規劃的理念和方法

當前村級土地利用規劃處于試點和探索期，較多的應用了精明增長理念和可持續發展的生態理念，形成了公眾參與為主導的規劃方法。

3.1 規劃理念

精明增長概念是20世紀90年代以來被作為傳統發展模式的一種替代形式提出來的。借鑒城市規劃理念，有研究在村莊規劃中借鑒精明增長理論，提出劃定村莊控制線、保護開敞空間、提供多樣化住宅、強化填充式建設等對策，以控制村莊建設的無序蔓延[24]。在促進鄉村可持續發展方面，有研究表明，國外生態村主要重視鄉村景觀建設、美學價值、綠色生態建筑的建設，強調覆蓋空間異質性以及建筑物的節能、節水、綠湖及材料綠色化等[25]。也有研究對有關村莊規劃、設計、污水與垃圾處理、雨水資源化、綠色建材以及能源利用等方面的理論與技術在生態村規劃建設中的應用進行了探索[26]，尤其是在山區村規劃中強調山區生態的保護[27]。有些研究則應用這些理念開展生態村建設的探索[28-29]。

3.2 分類指導

截至2010年，全國有行政村69.15萬多個，各村在區位、土地面積、資源稟賦、土地利用特點、產業特點和發展階段、民族文化等多方面都存在很多的差異，因此，很難如市（區）級土地利用規劃或縣（區）級土地利用規劃等編制全國統一的技術規程。分類分區進行村級土地利用規劃成為多數研究者的共識。有研究者認為大城市區域內的農村村莊從發展路徑上可分為5種類型：產業園區發展帶動型、郊區化房地產帶動型、城市綜合改造型、農業產業服務型、旅游產業帶動型，新農村建設應以此進行分類指導[30-31]。也有研究提出城鄉統籌視角下村莊整治建設遵循的8項原則，包括統籌城鄉、分類指導、村民自愿、循序漸進、利益平衡、特色資源保護、生態安全和規劃協調[32]，將分類指導放在重要地位。

3.3 公眾參與方法

中國當前的土地利用規劃的方法通常以土地利用評價、土地需求預測、土地管制分區、情景分析以及土地利用規規劃的影響評估等理性方法及部門協調的方法為主。無論是土地利用規劃技術規程還是城鄉規劃編制辦法，都同樣采用“政府組織、部門合作、專家領銜、公眾參與、科學決策”的編制方式。村級土地利用規劃作為規劃的最底層，公眾參與為主導的方法成為多數研究的共識。

關于參與式方法的必要性，有研究把公眾參與從體現規劃知情權和監督實施的手段變成規劃決策的依據，利于規劃實施[33]。有研究認為聯絡性規劃的特點是聯絡或溝通，是規劃工作的核心，信息根植在各參與者的理解中[34]。有研究提出在村莊規劃中引入契合村莊發展的參與式發展理念，表現為村民主導規劃和規劃適度介入兩個方面[35]，村莊建設規劃尊重民意與引導村民相結合是內在要求，細致規劃基礎設施和環境整治是必要要素，低投入塑造景觀是必要措施[36]。也有研究從正反兩反面評價了北美公眾參與的歷史背景和利弊，認為中國的公眾參與應采用中國式的公眾參與[37]。

關于公眾參與的具體方法，有研究認為，村級規劃應以當地社區和農民為主體的新的規劃理念，采取上下結合的參與式規劃方法，最大限度地讓當地農民積極參與，突出農村特色；同時，應高度重視規劃實施過程的有效監督[38]。有研究采用“頭腦風暴法”，從城鄉居民生活質量的改善作為規劃的切入點，分7個步驟討論公眾參與土地利用規劃的過程和方法[39]。有研究認為規劃可操作性的村土地利用規劃必須引進參與式的規劃方法，建立了公眾參與村級土地利用規劃的步驟、方法等一套流程[40]。

如何保障公眾參與的落實，有研究提出了基于WEBGIS平臺下的中國土地利用規劃參與模型，并對實施參與式土地利用規劃提出了轉變規劃思路、明晰集體土地權屬及流轉、建立綜合協調部門、強化公眾參與意識并給予其法律保障等政策性建議[41]。也有研究認為村莊規劃為實施公眾參與的關鍵在于村民主人翁意識的確立（法律權利）、規劃師角色的調整（協調者）以及政府職能的轉變（政務公開透明）[42]。有研究認為應營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、完善信息公開渠道、提高公眾參與方式的科學性[43]，也有研究擴大和增加公眾參與范圍及深度、培養參與意識、豐富參與方式以及建立公眾參與法律保障[44]。有研究提出村莊整治形成部門聯動、上下反饋的制度要先行，要建立統一規劃、各方參與、城鄉聯動、持續幫扶的長效機制[45]。

4 村尺度空間規劃研究的特點

（1）空間規劃定位以及相關的內容研究尚未達成一致。中國的空間規劃體系正處于構建之中。受管理體制的約束，鄉（鎮）以上仍然是“三規”并存。村級土地利用規劃與村莊規劃、村莊整治規劃、新農村建設規劃等法定和非法定的規劃都具有一定的關聯性，規劃之間的關系研究薄弱，村級土地利用規劃等定位不明。因此，缺乏分工明確、相互銜接的空間規劃體系，村級空間規劃的定位仍處于探索中。

（2）村莊規劃研究較多，村級土地利用規劃研究較少。受《城鄉規劃法》的影響，各種村莊規劃研究較多，尤其是參與式規劃方法方面，探索了規劃的理念、不同類型村莊規劃的技術和方法。村級土地利用規劃以土地用途管制分區的研究為主，受村級土地利用規劃處于試點探索階段的影響，系統深入的規劃方法研究尚不多見。

（3）借鑒鄉（鎮）土地利用規劃和城市規劃理念為主，具有鄉村特點的理念研究不足。城鄉統籌應更多體現“合而不同”的本質。大于1∶2000比例尺的村級土地利用規劃與1∶10000比例尺為主的鄉（鎮）土地利用規劃在分類、分區等方面均有許多不同。鄉村的文化特色和產業特點、生活習慣和要求等與城市居民也有所不同，一些城市規劃的理念比如精明增長不能直接應用于鄉村，許多鄉村的人口在減少，村莊在萎縮。目前的村級土地利用規劃及相關研究中鄉村的特點研究仍然不足。

（4）以規劃編制的研究為主，規劃實施管理的研究薄弱。多數研究關注規劃編制方法的探索，而規劃編制的本質在于滿足實施的需求，“實施導向”以及“協作式”規劃是目前規劃發展的主流。如何對規劃進行實施管理，包括監測、評估以及如何分析農地承包經營權流轉以及集體建設用地使用制度改革對規劃的影響，如何保障規劃的實施等研究尚缺乏。

5 結論與展望

（1）基于空間規劃體系的村尺度空間規劃定位逐步明晰。與鄉（鎮）以上規劃不同，實踐探索和規劃研究階段的村尺度空間規劃的定位決定于中國空間規劃體系的特點。屬于“法定規劃”還是“非法定規劃”（不含村莊規劃）、“多規合一”還是“各規獨立”，“空間主導”還是“指標主導”，“實施性規劃”還是“指導性規劃”以及與鄉（鎮）級土地利用規劃和鎮規劃的關系等方面研究將成為規劃定位研究的主要方面。

（2）具有鄉村特色的村尺度空間規劃技術和方法逐步開展。即便是進入了“城鄉統籌”發展階段的德國、英國和美國等國家，鄉村規劃與城鎮規劃仍然具有不同的特點。與中國現階段發展相適應的適度集中的鄉村土地利用布局、混合式的鄉村用地模式、不同強度的鄉村用地標準、多樣化的鄉村用地結構，多種類型的鄉村土地用途管制分區以及與鄉村“熟人文化”相適應的鄉村規劃的公眾參與方法等都與城鎮規劃有許多不同。因此，需深入開展符合鄉村特點的村尺度空間規劃技術研究。

（3）適應社會主義市場經濟體制特點的空間管制將成為規劃的重點。“空間管制”是發達國家空間規劃（包括美國的綜合規劃、德國的農村整治規劃、英國的地方發展框架等相關規劃）的共同特點。在市場經濟體制不斷完善的趨勢下，“指標控制”與“分區控制”相結合的規劃模式將逐步走向“空間管制”為主導的模式，研究不同的空間類型以及制定相應的管制規則非常重要。

（4）體現多樣性或多元化的村尺度空間規劃模式逐步形成。中國鄉村地域遼闊，自然類型多樣，經濟發展階段不同，文化傳統更是各異；與城市之間的差異相比，鄉村之間的差別更大；與小尺度的縣以上空間規劃相比，大比例尺的村空間規劃差異性更大，因此，統一的空間規劃模式和方法難以操作。在促進鄉村可持續發展的目標下，各具特色的多樣化空間規劃模式將成為研究的方向。

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State of Arts on the Spatial Planning at Village Level

CAIYu-mei1,2,DENG Hong-di1,WANG Jing1,2,LIU Ai-xia1,2
（1.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China;2.Key Laboratory of Land Use,MLR,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the scientific references for the design of reasonable spatial planning system and related village plans.Method used was the deductive analysis.The results indicated that the land use planning at village levelwas still in its initiating stage,such as it only applied the concepts of smart growth,sustainable development,and public participation.However,there were also many weaknesses such as the role of the plan was unclear,lack of related researches,paying less attention to the rural character and the implementation of the planning.The paper concluded that the main direction of future research was tomake a clear role of village planning,explore technology and method of spatial planning based on the diversity of rural characteristics and the spatial control at village level.

land use planning;village level;spatial planning;rural character

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0091-06

2011-12-20

“十一五”國家科技支撐計劃課題“村鎮住宅土地利用分區管制技術研究”（2008BAJ08B03）。

蔡玉梅（1970-），女，遼寧鐵嶺人，博士，研究員。主要研究方向為空間規劃。E-mail:caiyumei@263.net