成都市城鄉統籌發展中的農村土地產權流轉制度創新研究

黃祖輝黃寶連，顧益康，王麗娟

（1.浙江大學中國農村發展研究院，浙江杭州310029；2.浙江省農業科學院，浙江杭州310021）

1 引言

20世紀80年代以來，中國確立了以家庭聯產承包為核心的農村集體土地產權制度，在集體組織內部實現了土地所有權與承包經營權的分離[1]，即農地所有權歸“集體”、農地承包經營權歸農戶所有的農地“兩權”分離[2]。進入21世紀以來，圍繞承包經營權的有效流轉，各地在推進城鄉統籌發展中進行了不少創新，初步形成了農村土地承包權與經營權相分離的農地“三權”，即農地經營權從承包經營權中分離出來并可以自由流轉的產權政策[2]。但是以資源轉讓權為基礎的農村新產權制度尚未確立，尤其突出的是農村土地制度滯后，既導致中心城區土地稀缺程度的提升，又使農村地區普遍存在“空心村”等土地利用效率低下的現象[3]。

為突破上述難題，成都市先后于2003年提出以“三個集中”①“三個集中”：按照依法、自愿、有償的原則，推進工業向園區集中，農地向適度規模經營集中，農民向城鎮和新農村居住區集中，見《成都市工業發展布局規劃綱要（2003—2020）》（成委發〔2004〕11號）、《成都市公安局關于推行一元化戶籍管理制度實施意見》（成辦發〔2004〕63號）。為核心的推進思路，作為全國城鄉統籌綜合改革配套試驗區，又于2008年1月啟動了以“還權賦能”②“還權賦能”：不但要把農村集體土地的使用權、經營權還給農民，而且要把由此派生出來的轉讓權，也還給農民，賦予農村產權以更為全面和多樣的內涵，見《成都市委成都市人民政府關于關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》（成委發〔2008〕1號）。為核心的新一輪農村土地產權制度改革，探索了一條“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”的改革之路[4-5]，全面突破城鄉二元結構，城鄉收入差距比全國平均水平低1/3，是全國唯一在城鄉經濟快速增長的同時，城鄉收入差距得到遏制并呈縮小趨勢的特大中心城市[6]。為及時了解成都市新一輪農村土地產權制度創新的現狀及實效，探討深化農村土地制度改革中需要重視的問題，筆者于2011年3—4月，組織一個4人調研小組，在成都市市委指導下，分別對市國土局、農委、林業局等各權屬部門、溫江區永寧鎮、都江堰市天馬鎮、蒲江縣的壽安鎮等基層進行了座談和訪談，著重分析成都市農村土地流轉和交易服務平臺運行的基本情況、主要做法及取得成績，探討深化農村土地制度改革中需要重視的問題。

2 成都市農村土地流轉及服務平臺建設的現狀

2.1 不同類型農村土地流轉狀況

耕地承包權流轉方面，截至2010年年底（下同），成都市實際流轉耕地面積236.3萬畝，占耕地總面積的45.7%，高于全國流轉比率12.0%的33.7個百分點，處于發達地區流轉程度（表1），通過三級交易服務平臺約為42.5萬畝，為流轉總量的18%[7]。在林地承包權流轉方面，成都市累計流轉3346宗，面積32.7萬畝，占發證面積的9.1%，流轉金額余3億元；在集體建設用地（含宅基地）方面，通過成都農村產權交易平臺，流轉集體建設用地指標2.6萬畝和耕地占補平衡指標1.0萬畝，成交額40.3億元。

2.2 土地流轉的特征

（1）從流轉區域看，地區間土地流轉速度和流轉價格差距較大。農地流轉程度及價格與區位條件、經濟發展狀況等存在高度的相關性。在溫江區、都江堰市等地區，土地承包經營權流轉比例在60%以上，最高達到68%；流轉價格一般在1100—1400元/畝·年不等。地處偏遠、經濟發展較慢、區位條件不好的地區，土地流轉不僅較慢，而且流轉價格偏低。在浦江縣，土地流轉比例在10%左右；流轉價格一般價格在400—500元/畝·年。

（2）從流轉形式看，以租賃制為主，呈現多樣化。成都市農地流轉中，租賃制依然為主導，占流轉總量的60%以上。同時出現多種土地流轉類型，比較典型的有土地量化入股制。另一種比較典型的是委托代耕制，即在保留原承包關系不變的前提下，由村集體經濟組織或土地流轉服務中心統一代耕或重新發包給他人耕種。此外，還創建了“土地銀行”、“大園區+小業主”及“兩股一改”等新型流轉形式。

（3）從流轉方式看，農戶自發性流轉比較活躍，通過正式交易服務平臺的較少。從初步統計來看，流轉主體之間私下流轉、通過村委會組織流轉或集體經濟合作組織流轉的現象比較普遍，約占流轉總量的82%，而通過政府搭建的市縣鄉“三級”交易服務平臺的流轉較少，入場交易率低，僅為18%。進一步分析發現，通過政府交易服務平臺流轉的，行政主導統一發包又占56%。

表1 2009年全國及部分地區土地流轉統計表Tab.l Land circulation statistics in China in 2009

（4）從土地用途看，“非糧化”和“非農化”現象顯著，并呈現加快之勢。整體上，成都市流轉出的土地主要用來發展林竹及中草藥、蔬菜、花卉、水果等高效農業，其中，林竹及中草藥占23%，水果產業占18%，蔬菜、觀光農業和花卉產業等合計占42%，糧油產業僅占17%。在雙流縣，有51.1%用于發展蔬菜、食用菌和水果產業等，有15.2%用于發展觀光農業和鄉村旅游，僅有6%用于種植糧食作物。

（5）從經營主體看，外來業主介入土地流轉態勢明顯，流向農業企業比較高。外來業主已成為土地流轉的主要受讓方，約占77%，本地企業或大戶僅占23%。從幾個鄉鎮的農村土地承包經營權流轉增減變化情況統計表還顯示，約66.8%的農地流向農業企業。

（6）從流轉期限看，流轉期限比較長，流轉價格缺乏彈性。從調研的縣市來看，土地流轉的期限在20年以上占64.7%，其中30年的占據絕大部分。另一方面，許多地方在轉讓、租賃土地時，合同中價格是一成不變的，確定了每年稻谷或黃谷數量，按當年價格結算，低的為每年每畝600斤黃谷，高的為每年每畝1200斤稻谷。

2.3 土地流轉服務平臺狀況

（1）政府搭建農村產權交易服務平臺。成都市成立了第一家市級農村土地承包權流轉服務中心，目前已形成統一交易規則、統一交易鑒證、統一交易監管、統一信息平臺、統一誠信建設等“六統一”的市、縣、鄉“三級”農村產權交易服務平臺體系。在隸屬關系上，成都市農村土地承包流轉服務中心屬于市農委，區（市）縣服務中心分別歸屬政府辦、農發局、國土局或其他相關部門。

（2）村委會組織成立新型集體經濟組織。新型集體經濟組織是由村委會基層組織發起，以農民土地使用權作價入股，按照農戶自愿、利益共享、風險共擔原則，獲得土地出租和股權分紅收益的新型集體經濟組織。龍華村以土地使用權入股，于2004年5月成立了全國首家“農民股份合作社”，已形成了一套持續提高農民收入確保分享土地未來增值收益的長效機制：一是原有承包土地，采取入股的方式由合作社統一規劃為500畝一塊，以反租倒包的形式，向蔬菜和花卉大戶集中，確保農戶每畝每年實現保底紅利1200元以上；二是股民人均10 m2商業鋪面，以自家經營或出租的形式，獲得固定收益；三是引進產業為社員提供300個就業崗位；四是股份分紅。

（3）農民自發組織成立土地股份合作社。新型的股份經濟合作社中，通過對農民土地進行收集整理，招商引資，統一流轉農民的土地，實現土地資源的合理配置、有效利用和規模經營，又可保障農戶的合法權益和提高農戶收入。溫江區永寧鎮“開元”合作社成立于2007年6月26日，率先以股份形式成立農民專業經濟合作社，在開元村社員大會討論并通過的“兩股一改”股份量化方案基礎上成立，其運行模式如圖1所示。

（4）企業組建市場化運作交易服務平臺。2008年成都市在全國率先建立了第一家企業化綜合性農村產權交易所，即成都農村產權交易所有限責任公司，在所屬14個區（市）縣設立分所，在鄉鎮級設立服務站，形成“三級”產權交易服務平臺體系。其主要業務為農村林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、集體經濟組織股權、農業類知識產權以及投融資服務等項目的流轉提供專業服務，制定統一透明的交易服務流程。

3 成都市農村土地流轉制度的創新及成效

為提高土地利用效率，更好地維護農民利益，成都市實施了以促進農村土地產權流轉為核心的全面確權頒證工程，設立耕地保護基金制度、建立交易服務平臺、以聯建促進建設用地流轉以及設立政府流轉擔保公司等系列制度創新，探索了一條特色鮮明的農村土地產權制度改革之路（圖2），收到良好的效果。

圖1 開元農民股份合作社運行模式Fig.1 Kaiyuan farmer cooperative shares operation pattern

圖2 成都市農村土地流轉創新實踐的概念模型Fig.2 The concept model of innovative land circulation practice in Chengdu City

3.1 確實權頒鐵證，夯實流轉基礎

（1）實踐創新。以“尊重歷史、面對現實”為原則，成都市先易后難，分類依次進行，制定相應的具體確權辦法和指導意見①《關于成都市農村承包地實測工作辦法》（成辦發〔2008〕85號）、《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（成國土資發〔2008〕124號）、《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》（成農發〔2008〕8號）。，直到全面確權。成都市首先對歷史遺留問題較少、又與農戶利益高度相關的宅基地展開了確權，對于宅基地以外的鄉村企業、公益事業以及其他集體建設用地，分別利用第二次全國土地調查的結果，在明確各村莊用地總量后，扣去已確定的農戶宅基地，再分類確認這些集體建設用地的使用權。在具體實踐中創設了“村莊議事會”，自主協商解決糾紛制，以“確實權”的方式解決了人口變動與土地承包關系之間的矛盾。

（2）基本成效。截至2010年10月31日，政府共投入1.5億元，共頒發各類產權證書共計569.6萬本，確權頒證工作已基本完成。按大類分，共頒發《集體土地所有權證》3.34萬本、《集體土地使用權證》（宅基地）165萬本、《農村土地承包經營權證》179.3萬本、《林地承包經營權證》64.8萬本，分別占到應發總量的94.0%、96.0%、98.2%和97.9%。截至2009年底，全國集體林地確權率為64.7%，發證率51.2%，家庭承包率43.0%。

3.2 創設耕地保護基金，剝離土地保障功能

（1）實踐創新。為給承擔全局利益保護耕地的農戶提供補償，保障城鄉一體化的順利進行，成都市率先于全國建立由市、縣財力支持的耕地保護基金制度②《成都市人民政府關于（成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》通知（成府發〔2008〕8號）、《成都市人民政府關于加強耕地保護改革完善農村土地和房屋產權制度的指導意見》（成府發〔2008〕18號）。。耕地保護基金由市、縣兩級按50%比例共同籌集，專項用于實際承擔耕地保護義務的農戶養老。資金主要來自市縣兩級政府的部分土地出讓收益、新增建設用地土地有償使用費和耕地占用稅，不足部分由市縣兩級財政兜底。

（2）基本成效。這種“城市反哺農村”的分享機制，實現了城市土地收益在城鄉和不同區（市）縣間的統籌使用，不但保護了耕地，還開啟了建立農村社保體系的大門，具有深遠的影響。截至2010年年末，全市耕地保護基金發放到農戶21.4億元，涉及3萬多個村民小組、176.6萬戶農戶。通過耕地保護基金管理系統將耕地基金發放數據移交成都農商銀行，向區（市）縣下撥資金19.79億元，其中發放到戶14.6億元，覆蓋耕地400余萬畝，涉及31850個村組、171.24萬戶，521.18萬人。

3.3 創新產權交易服務平臺，規范產權流轉

（1）實踐創新。2008年10月13日，成都農村產權交易所依托原成都聯合產權交易所成立，成為全國首家農村產權綜合性市場平臺，并構建了市、縣、鄉“三級”農村產權交易平臺服務體系。為擴大農村產權交易所的功能，滿足城鄉統籌的需要，成都市國土資源局、市房管局、市林業園林局、市農委下屬機構分別按50%、25%、12.5%和12.5%的比例出資，按有限責任公司法律架構，成立了成都市農村產權交易所有限責任公司。

（2）基本成效。截至2010年年底，成都市農村產權交易所完成農村集體建設用地（含聯建）流轉10468宗，流轉金額148297.91萬元；流轉土地承包經營權15387宗，流轉金額50328.84萬元；流轉林地1554宗，流轉金額26123.67萬元；流轉農村房屋（抵押）107宗，流轉金額2369萬元；農業類知識產權轉讓1宗，合同金額50萬元。其余涉及林木所有權、精加工農產品等4宗，合同金額7803萬元。

3.4 建立財政擔保制度，規避流轉風險

（1）實踐創新。為徹底實現確權后的“賦能”，降低農村土地產權交易雙方的政策風險以及導致金融機構的政策風險，成都市多家國有投資公司共同出資成立了成都市農村產權流轉擔保股份有限公司①《成都市農村產權抵押融資總體方案》，《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法 (試行)》、《成都市農村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法(試行)》。。在各區（市）縣，由地方政府主導，即主要由區（市）縣出資，農發投公司部分入股組建，并按比例進行風險補償，市場化運作的信用擔保機構。公司服務對象為產權清晰的農村集體經濟組織、具有法人資格的農村企業（含鄉鎮企業、涉農服務的其他企業）、農民個人等項目實施主體。

（2）基本成效。公司自2008年5月成立以來，積極探索擴大農村有效擔保物范圍，完善服務機制，創新農村投融資方式，推動農業農村經濟發展。截至2010年6月，已累計受理項目131個，在保項目31個，擔?？傤~達63670.2萬元，項目總投資102136.72萬元，引導社會資金38466.52萬元，促成農村產權流轉面積81192畝，辦理林權抵押貸款553宗，抵押面積16.1萬畝，抵押貸款金額2.1億元。

3.5 首創聯建模式，促進建設用地流轉

（1）實踐創新。為最大限度地讓農民分享未來的土地增值，成都通過土地整治和集中居住開展建設用地指標和耕地占補平衡指標交易②《成都市人民政府關于完善土地交易制度促進農村土地綜合治理的意見（試行）》（成府發〔2010〕27號）、《成都市人民辦公廳轉發市國土等部門關于完善土地交易制度促進農村土地綜合治理的意見（試行）的通知》（成辦發〔2010〕59號）。，并在全市范圍內打通指標交易，實現了集體建設用地直接進入市場的資產化，農民不斷分享經濟集聚的收益，先后成功地創建了由社會資金實施的成都蛟龍工業港開發模式、村民自己整理土地掛牌招商流轉集體建設用地、房屋聯建間接實現宅基地流轉等土地流轉模式。

（2）基本成效。都江堰市天馬鎮金陵村二組村民，將自己整理出的34.04畝集體建設用地成功地在成都市農村產權交易所以44.2萬/畝的價格實現了流轉。據不完全統計，成都4個重災縣市區共有聯建項目1500余項，涉及農戶3000余戶，流轉建設用地1000多畝，引入社會資金高達數十億元。

4 深化農村土地制度改革需重視的幾個問題

成都市在遵循基本土地法規制度的前提下，成功地進行了一系列制度創新，并取得了積極的效果。但是隨著改革的全面深入，既面臨一些地方層面難以克服的制度障礙，也存在一些政策之間連接性、操作性不強等非制度約束，使得改革效果與預期相比有一定差距。如在實際流轉中，地方政府主導現象嚴重，農民利益受到一定程度的忽視；在“三個”集中與確權頒證兩個過程中，市縣兩級存在一定沖突；社會保障體系還未能覆蓋所有的農村地區，保障程度低；流轉方式及合同簽訂存在簡單化現象，缺乏對交易雙方的有效約束監督機制。在深化農村土地產權流轉制度改革過程中，需要重視解決好以下幾個問題。

4.1 加強耕地保護，保障農民利益

在加強耕地保護方面，一是堅持最嚴格的耕地保護制度；二是不斷完善成都市財政耕地保護基金制度，激勵耕地保護行為。在加強農民權益保護方面，一是要突出地方政府服務職能，消除行政主導行為，健全村集體和農民參與機制，讓村集體和農民直接參與土地流轉的價格形成中，依法維護和保護農民主體參與地位；二是建立合理的土地流轉收益分享機制，切實維護好農民經濟利益，確保農民分享土地未來增值收益。

4.2 拓展平臺涵義，完善交易服務

繼續引導土地流轉向規范化、法制化、程序化方向發展。一是要尊重農民意愿和選擇，拓展對交易平臺涵義的認識，即只要有協議的流轉均應視為正式流轉，重視對大量村委會組織成立的新型集體經濟組織、農民自發組織成立的股份合作社等流轉平臺的服務、引導和保護；二是不斷完善現行的“三級”交易服務平臺體系的運行機制，理順管理體系，消除行政主導，簡化操作程序，減少交易要件，提高服務效率，加強信息共享。

4.3 培育農業主體，加快經濟發展

為實現全域成都的理念，要制定區域科學發展戰略，加快落后地區經濟發展。對于農業比重大、生態環境優美的縣域，大力培養種植大戶，發展農民專業合作社，現代農業產業園區，實施規?；洜I，加快土地流轉。同時加快特色農產品加工業發展，建設高效生態農業與生態旅游業，在農業中產生二三產業。

4.4 組建農民合作社，創新雙層經營

在堅持完善農村基本土地制度下，通過鼓勵和支持土地經營權有效流轉，按照現代公司治理結構，建立新型農民專業合作社，實現農戶家庭田間生產管理，合作社統一經營的新型雙層經營制度。這樣既能保持農業家庭經營的效率，又能彌補統一經營的缺失，適應現代市場經濟發展的需要，是雙層經營多元化實現的新途徑,也有利于克服一味追求土地流轉而流轉的現象，從根本上維護農民利益。

4.5 完善現行法律，統一土地市場

對憲法和土地管理法的修訂，從法律角度確認集體土地使用、轉讓、租賃、抵押等全面權利的“同地同權”[4]，從國家層面上劃分公益和非公益土地用途的所有權結構，實現城市土地所有權的多元化。對物權法的修訂應賦予農民土地承包權和宅基地使用權以抵押和繼承功能，以提高農民融資能力，強化農民的財產權利。對土地承包法和城市房地產管理的修訂，應取消對農村集體建設用地和農民土地承包權流轉的諸多限制，特別是取消商品住宅建設必須使用國有建設用地的規定，以促進農村建設用地和農民土地承包權的流轉。另外，還應取消農民住宅禁止向城鎮居民出售的行政限制，依法保護農民宅基地的用益物權。

（References）：

［1］郭曉鳴.中國農村土地制度：需求、困境與發展態勢［J］.中國農村經濟，2011，（4）：4-8.

［2］黃祖輝，王鵬.我國農地產權制度的變遷歷史［J］.甘肅社會科學，2009，（3）：1-4.

［3］周其仁.還權賦農——成都土地制度改革的啟示［N］.經濟觀察報，2009-6-29.

［4］周其仁.土地制度改革的成都路徑［R］.成都統籌城鄉發展專題研究報告，2010：63-64.

［5］李秀中.成都統籌城鄉7年改革路［N］.第一財經日報，2011-03-18.

［6］葛紅林.城鄉收入差距能得到遏制［EB/OL］.http://www.eeo.com.cn/zt/2010nzrw/zhengjing/2010/12/24/189826.shtml.

［7］成都市統籌城鄉綜合配套改革實驗區建設領導小組辦公室.成都統籌城鄉發展總結報告［R］.2010：4-11.