江蘇省“萬頃良田建設工程”中集體建設用地流轉增值收益分配與機制創新

諸培新，劉玥汐

（南京農業大學土地管理學院，江蘇南京210095）

農村集體建設用地流轉自20世紀90年代開始在中國出現。21世紀初，在國土資源部試點指導下，全國各地先后出臺了一系列的地方性的集體建設用地流轉管理政策[1]。然而，由于集體建設用地流轉大多被限制在存量的村鎮企業建設用地的范圍內，比例相對較高的農村宅基地和公共設施用地等則被排除在流轉范圍之外，因此可供流轉的土地面積相對較少。此外，由于受集體建設用地權利與國有建設土地不平等，以及農村鄉鎮企業的改制等影響，實踐中傳統意義上的集體建設用地流轉案例很少。與此相反的是，在城鄉統籌發展的戰略背景下，各地以城鄉建設用地增減掛鉤、萬頃良田建設、農村土地綜合整治等項目為依托，以整村拆遷復墾、農民集中居住為載體進行的流轉則成了全國各地集體建設用地流轉的主要實踐并成為流轉的新趨勢。與傳統的流轉相比，集體建設用地流轉既有土地產權性質的變化，也有建設用地在城鄉之間的重新布局、集聚以及在用地性質、方向和使用者之間的重新配置。因而對被拆遷農民來說，土地流轉增值收益的分享面臨更多的利益主體和更為復雜的利益關系，土地權益的保障面臨新的挑戰。同時作為一種探索性實踐，各地在如何保障農民的土地權益方面缺乏權威的、上位的法規作指導，使得農民在這種政府項目框架下的集體建設用地流轉中分享土地增值收益的機制和結果都出現較大差異。為此，本研究擬以江蘇省南通市某鎮的“萬頃良田建設工程”為例，剖析集體建設用地流轉中的土地收益分配關系與分配機制，總結其經驗與不足，探求城鄉統籌背景下農民分享土地增值收益的路徑與實現機制。

1 江蘇省南通市某鎮萬頃良田建設工程概況

自2008年以來，江蘇省大力推進“萬頃良田建設工程”，基本的做法是將項目區內的村莊整體搬遷，將農村居民集中到鎮及鎮以上多層或高層住宅居住。除永久保留少數具有特色的村莊外，一般純農業性的村莊都將逐漸集中到城鎮去，實現工業向園區集中、居住向城鎮集中、耕地向集團組織集中。項目區規模一般在300 hm2以上，涉及兩個以上的行政村[2]。集體建設用地流轉采取以“萬頃良田建設”項目為依托，以政府為主導的方式推進，通過對項目區內的村莊整體搬遷復墾，將農民集中到新建的公寓小區居住，政府將拆舊建新節省下的農村建設用地轉變為城鎮建設用地，用于城鎮化發展，從而實現集體建設用地的流轉與重新布局。

南通市某鎮“萬頃良田建設工程”于2008年10月開始啟動。項目工程區總面積1484.81 hm2，涉及5個行政村，分為兩片（長青沙片和東北片）兩期實施。通過拆舊區復墾的形式，新增農用地281.83 hm2，新增農用地面積形成等量的建設用地指標，該指標由鎮政府統一安排使用，其中安排農民建新安置區79.89 hm2，其余201.94 hm2為留用區，全部用于城鎮建設，土地利用方向主要為工業用地和商業用地。

2 項目區集體建設用地流轉增值收益分配分析

該鎮“萬頃良田建設工程”的實施，在空間上形成了集體建設用地的重新布局和流轉。原先分散的農民居住區被復墾，農民被集中到兩個農民居住區，結余的土地通過指標的形式被置換用于城鎮建設。在此過程中，農民讓渡出宅基地，通過拆遷補償與低價購置的方式換購到2—3套不等的公寓式住宅。鎮政府通過為農民建設集中居住區置換到農民的宅基地，將宅基地復墾后形成建設用地指標用于城鎮建設或縣市范圍內出讓獲得相應的土地收益。縣（市）及以上政府在此過程中沒有直接參與土地增值收益的分配，但是能獲得區域工業化、城鎮化發展所需要的土地資源支撐。

2.1 土地流轉中鎮政府的成本分析

在土地流轉過程中，鎮政府要承擔的直接成本包括兩個方面：一是支付被拆遷農民的拆遷補償款，二是對建新區進行基礎設施配套，獲得的收益主要是留用區201.94 hm2土地的公開出讓收益。根據對項目區的調查，項目區需拆遷的總建筑面積約1297377 m2，拆遷戶3800戶，共14967人，其中農業人口13063人。項目區拆遷統一采用貨幣補償的方式，政府按照房屋重置價支付農戶拆遷補償費和安置補助費等。補償標準參照皋政辦發《如皋市房屋拆遷補償評估技術規范及其他補助標準指導意見》標準執行，主房的拆遷補助標準為平房450元/m2，樓房1050元/m2，搬遷獎勵與過渡費為每戶4500元。經測算拆遷總費用74246.91萬元。

對于被拆遷農戶的安置方案采用統拆自購的模式。先由政府出資建設后，以略低于建設成本價格銷售給動遷戶，安置標準基本按照建筑面積“拆一還一”的原則進行。對自愿進城購房的農戶，政府提供就業優惠以及購房契稅、營業稅等的優惠。鎮政府對不需要統一進行安置的給予每戶4500元作為放棄宅基地獎勵，實踐中幾乎全部選擇政府統一安置。按照這個模式，政府需要承擔的成本就是安置區的拆遷補償費和安置區基礎設施費。在該鎮的項目中，建新安置區涉及拆遷戶294戶，其中樓房196戶，平房98戶。總建筑面積52959.36 m2，拆遷補償費用為4607.46萬元。安置區基礎設施建設費為7065.10萬元。安置區拆遷與配套建設總費用為11672.56萬元。整個工程拆遷費和安置區建設費共計85915.27萬元。此外，留用區用于工商業的規模為201.94 hm2，需要支付征地成本為7718.69萬元。鎮政府累計需要承擔的各項成本為93633.96萬元。

2.2 土地流轉中鎮政府的收益分析

項目區鎮政府的收益主要來源于新增建設用地出讓收益。根據南通市土地掛牌出讓案例和國家工業用地最低出讓價政策，該鎮工業用地土地出讓金平均交易價為240元/m2，商業用地土地出讓金平均交易價為850元/m2。該項目中規劃留用區域規模為201.94 hm2，初步估算可籌集土地出讓金97296.10萬元（其中工業用地面積為121.89 hm2，出讓價值29253.6萬元，商業用地面積為80.05 hm2，市值68024.5萬元）。項目總收益扣除成本后，鎮政府通過農村建設用地的流轉可獲得凈收益為3657.94萬元。

此外，根據“萬頃良田建設工程”的相關政策，鎮政府可以獲得省、市、縣3級財政對農用地綜合整治以及村莊土地復墾的資金支持，該筆費用基本能平衡土地整治的支出。鎮政府通過土地整治可以獲得農田整治面積3%左右的新增耕地面積折抵而成的建設用地指標，在項目中該指標值為40.17 hm2，通過出讓可以獲得一筆可觀的土地收益，但該收益不是直接來自集體建設用地的流轉，而是來自耕地總量平衡后折抵建設用地指標。

2.3 土地流轉中農戶的成本收益分析

對于項目區內的農戶來說，最直接的成本是原先農村宅基地及其房屋的失去、相應的庭院種養殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應的收益是用拆遷補償款購置到集中安置區內的公寓套房，實現住宅資產價值的顯化，在初始總量上基本等于鎮政府的成本支出。

據調查，在此項目集體建設用地流轉過程中，戶均獲得的房屋拆遷補償費與獎勵費約22.5萬元，可以用于購買集中的安置房2—3套。由于拆舊區農民的住宅建筑面積一般較大，戶均約為340 m2，按照被拆除面積“拆一還一”以及人均不低于40 m2的安置政策，農民每戶可以在安置區以平均920元/m2的優惠價購得到2—3套住宅，少量超出部分按成本價（1500元/m2）收取。拆遷補償款與購房款相抵后，農民一般需要再投入2－3萬元才能購得集中安置房，農戶取得的房屋為集體土地所有權，需要補交土地出讓金等項費用后才能轉為國有土地使用權上市進行交易。該鎮房屋市場交易價目前約2000元/m2。目前，已經入住安置區的農戶基本上將自住后剩余的一套對外出租，能獲得每月800—1000元不等的房屋租金收入。在萬頃良田建設中，與宅基地拆遷置換相伴隨的是農民承包地的流轉。農民通過承包地流轉能獲得每畝800—1000元不等的農地流轉費以及原有的國家種糧補貼約每畝200元。如果農民選擇以承包經營權換社會保障，農民可以享受到與被征地農民相同的基本生活保障。此外，被拆遷農戶還能享受與被征地農民同等的勞動力就業培訓、安置、子女就學等方面的優惠政策。

3 結論與討論

以“有效集聚潛在資源、有序統籌城鄉發展”為目標的“萬頃良田建設工程”的實施，無疑有利于促進農村建設用地資源、農村耕地資源從零星分散轉向空間集聚，進而推動各類生產要素在一定區域內流動集聚、集中配置和規模化、集約化利用，最終產生相應的集聚效益[2]。項目中農村集體建設用地的流轉，為農民長期分享城市化進程中的土地增值收益創造了一定的條件，與現有的土地征收一次性補償相比有所改進。但是，“萬頃良田建設工程”中土地制度安排本質上還是沒有突破“城鄉二元土地制度”中的國有土地所有權對集體土地所有權的不平等。此外，由于“萬頃良田建設工程”完全是政府主導下的土地流轉，農民分享土地增值收益的路徑和機會的多少完全取決于政府在項目中的價值取向和決策。

（1）“萬頃良田建設工程”中的集體建設用地流轉的實質是農村土地綜合整治與城鄉建設用地增減掛鉤，顯化了農民的宅基地價值，為農民分享土地增值收益提供了一定的物質條件和路徑。農民原有的宅基地因缺乏流動性而且位置偏僻而沒有市場價格，也無法形成農民財產性收入的基礎。“萬頃良田建設工程”通過對這些地處偏遠和粗放利用的農村居民點的整理復墾，在離城鎮較近的區域集中安置農民，使得農民的居住區位條件變好，級差地租增加。通過“拆一還一”的政策，基本上能使每個農戶以拆遷補償款購置獲得兩套以上的住宅，增加了其住宅的資產價值量。農戶將多余的一套住宅進行出租獲得相應的租金收入，該收入本質上是級差地租的收入，成為農戶長久分享土地增值收益的主要路徑。因此，通過對農民住宅的“拆一還一”使得原先較為偏遠地區的農戶以“房東經濟”的形式獲得了分享城鎮化、工業化成果的機會與物質基礎。因此，與傳統農村土地征收和一次性補償相比，“萬頃良田建設工程”通過對集體建設用地流轉為農戶長期分享土地增值收益構建了新的機制。

（2）“萬頃良田建設工程”推進了包括農村宅基地在內的集體建設用地入市，拓寬了土地要素流動的內涵與范圍，為集體建設用地空間布局優化、集約節約利用提供了基礎，也為農民分享土地增值收益提供了物質基礎。“萬頃良田建設工程”使農村居民點內所有的集體建設用地在空間上重新進行合理布局，在一定程度上突破了現有政策關于“農民宅基地、農村公共設施用地不能流轉”的規定，使集體建設用地能最大限度地發揮集聚效益和規模效益，同時通過集體建設用地指標在縣（市）范圍內的土地市場公開出讓，使土地資源配置更有效，實現土地資源的集約節約經營，產生更多的土地收益，從而形成了支撐農民分享土地增值收益的物質基礎。

（3）農民分享土地增值收益的程度完全取決于地方政府決策，農民缺乏談判權、參與權，在很大程度上削弱了農民分享土地增值收益機制的作用發揮。由于“萬頃良田建設工程”完全是政府主導行為，因此對被拆遷農民如何補償、如何集中安置等都是政府單方面制定，農民沒有談判權和投票權，最多只能享受知情權。本案例中，農民通過“萬頃良田建設工程”而進行的集體建設用地流轉使農戶住宅區位條件變好，但同時農戶也損失了72%的宅基地所有權和使用權。農民為獲得安置區的新住宅，一般需要在拆遷補償款全部抵扣的基礎上再支付2—3萬元的購置款。而農民為何要放棄這么多的宅基地所有權并額外再支付2—3萬元的購房款才能獲得相應安置住宅并不是農民參與談判的結果，是地方政府決策的結果。由于缺乏高層次的政策規范，縣市級的政策即使在江蘇各地也有較大差異。在蘇北的一些縣（市），被拆遷農民基本只能以舊房屋和宅基地換購到一套安置區的公寓住宅，盡管新住宅的價值量比原住宅要大，但只能為農戶提供居住保障，不能成為農民分享土地增值收益的平臺。在這種情況下，對農民而言并沒有形成新的收益分享機制。而在蘇南的一些地區，被拆遷農民除了能以舊住宅換購到2—3套新住宅，還能以舊的宅基地置換得到一定的集體土地股份合作社的股權，通過集體股份合作社分紅的形式分享土地增值收益，如此就為被拆遷農戶提供了更多的分享土地增值收益的機會。因而，農民分享土地增值收益的機制能否形成與有效運行完全依賴于政府“良知”而非土地制度作用的結果。

（4）“萬頃良田建設工程”中的大部分集體建設用地最終配置仍然在征地制度的框架下進行，限制了農民分享土地增值收益的空間。由于農民集中居住后剩余的建設用地指標都是通過征地的形式在縣（市）范圍內落地，因而農村集體建設用地流轉與配置過程仍然沒有脫離城鄉分割的征地制度，沒有能實現農村集體建設用地由農民自主以出租、出讓、聯營、作價入股等形式進行流轉，并以此來分享土地增值收益。即使在蘇南實行宅基地置換集體股份合作社股權的地區，集體合作社所經營的建設用地也已經被征轉為國有建設用地，集體股份合作社只是以土地先征收后“留地”的方式獲得一定比例的國有土地使用權，并通過該使用權的經營來獲得土地增值收益。由此可見，通過集體建設用地面積的縮小限制了農民分享土地增值收益的空間，而從農民手中縮減出來的土地增值收益則為地方政府所享有。在本案例中，鎮政府通過留用區土地的征收出讓獲得的收入本質上是土地流轉的增值收益的貼現，該收入在抵扣了支付給農民的拆遷補償款及安置區的配套建設費后，仍有3600多萬元的凈收益。當然，在有些地方，留用區土地以指標的形式按200—300萬元/hm2的價格賣給了縣（市）政府，此時土地增值收益則在鄉鎮和縣（市）政府之間分享。

（5）“萬頃良田建設工程”中的集體建設用地未能實現與國有土地的“同地、同權、同價”。本案例中，被拆遷農民在安置區換購得到的新住宅并不能享受與國有土地上的住宅同樣的權利，不能在市場上公開交易，如需上市交易，則必須補交一定的土地出讓金，將集體所有的土地轉為國有土地。如此形成一個奇怪的現象是“倒貼錢”請國家將自己所有的土地征收走，以實現自己的房地產權益。同樣的情況是留用區的土地也必須被征為國有土地后才能在土地市場上公開出讓，否則集體性質的建設用地要么不能流轉，要么流轉的價格很低。出現這種情況的本質是集體土地不能享受與國有土地所有權同樣的權益。

（6）保障農民長久分享土地增值收益，需要尊重農民的土地所有權，讓集體土地所有者自愿、平等地、直接地參與市場交易過程，主導土地要素的定價權，這是農民合理分享土地非農化增值收益的必由之路。首先，賦予農村集體建設用地與國有土地平等權利，明確規定在符合土地利用規劃和城鄉建設規劃條件下，農民集體土地與國有土地主體一樣享有依法、平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。權利人依法取得的集體建設用地使用權，在土地使用年期內，可以依法自主以轉讓、出租、入股、抵押等方式入市交易。其次，將集體建設用地納入到與國有土地統一的市場內管理，讓農民以集體成員的身份直接分享集體建設用地流轉收益，政府主要通過土地增值稅收的方式參與集體建設用地入市后的收益分配，并為集體建設用地流轉配置提供政策、規劃等公共服務[3]。第三，明確集體土地所有權主體，解決所有權主體“虛置”或“政府化”的問題[4]。重構農村產權組織，對農村基層組織進行“法人化”改選，讓農民集體成為一個法人，并由這個法人組織代表農民集體行使所有權。同時，考慮集體土地所有權的實現形式、落實產權的行使方式，對內進行集體土地資產的“股份化”改造，將集體土地資產評估量化，折價為股，平均到人，并允許該股份可以轉讓、繼承。在此基礎上集體土地資產實行“公司化”經營，通過構建現代企業經營制度，防止集體組織負責人侵吞集體土地財產。

（References）：

［1］王文，洪亞敏，彭文英.集體建設用地使用權流轉收益形成及其分配研究［J］.中國土地科學，2009，（7）：20-24.

［2］夏鳴.城鄉統籌發展路勁創新探索——“萬頃良田建設工程”理念與實踐［M］.北京：中國大地出版社，2011.

［3］劉守英.城市化進程中土地增值收益分配［J］.中國地產市場，2011，（12）：20-20.

［4］曲福田.土地經濟學［M］.北京：中國農業出版社，2011.