都市型功能區(qū)：溫州城市化的新引擎

□文/徐劍光 王鋼

改革開放以來，市場化取向改革的“制度先發(fā)優(yōu)勢”推動了溫州工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。然而，上世紀(jì)末以來，溫州經(jīng)濟社會發(fā)展綜合排名在浙江全省乃至全國都有所下降，率先改革的“制度紅利”正在弱化。總體上看，溫州已進入工業(yè)化后期階段，但城市化滯后于工業(yè)化發(fā)展，“半城市化”狀態(tài)嚴(yán)重影響了溫州的城市投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)升級環(huán)境、人才發(fā)展環(huán)境、民眾生活環(huán)境等，阻礙了溫州進一步發(fā)展。在此背景下，《關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見》開啟了溫州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的新階段，其中一項重要舉措就是建設(shè)都市型功能區(qū)，即“根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略，按照整合資源、推進城鄉(xiāng)一體化、城市功能分區(qū)的要求，建設(shè)都市型功能區(qū)”。

溫州都市型功能區(qū)建設(shè)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為核心，以資源整合、加快開發(fā)建設(shè)為目標(biāo)，以主導(dǎo)功能為主線，變“行政區(qū)經(jīng)濟”為“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”。總體目標(biāo)是：力爭用5-10年時間，溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域開發(fā)格局得到徹底改變，以鎮(zhèn)（街）為主體的“小低散”格局徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤按罂蚣堋⒏邩?biāo)準(zhǔn)、高集聚”新格局；全市功能區(qū)建設(shè)成為功能明確、布局合理、資源集聚、有序開發(fā)的溫州新型城市化和新型工業(yè)化主平臺，成為生產(chǎn)、生活、生態(tài)相融合的城市或產(chǎn)業(yè)新區(qū)；各功能區(qū)管委會要打造成為定位清晰、機制靈活、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效的區(qū)域開發(fā)建設(shè)主體。

設(shè)立都市型功能區(qū)是溫州推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的一項主要內(nèi)容。功能區(qū)設(shè)立后，將聚合力量，加快推進各個城市新區(qū)、城市近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)的大開發(fā)。其主要的職能是經(jīng)濟職能，包括區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)濟管理等，其社會管理職能一般由功能區(qū)所在地的街道辦事處或鎮(zhèn)政府來承擔(dān)，比之于原有的鎮(zhèn)（街）有更大的建設(shè)空間和體制容量，有利于克服“小低散”的弊端，為推進溫州新型城市化和新型工業(yè)化搭建平臺。當(dāng)片區(qū)的開發(fā)任務(wù)完成，各功能區(qū)管委會將被撤銷，日常管理交歸上級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。都市型功能區(qū)一般由一個或幾個成建制的鎮(zhèn)（街道）組成，空間邊界應(yīng)與行政區(qū)劃邊界相一致。

目前，溫州已在大都市主中心、副中心地區(qū)，設(shè)置了38個都市型功能區(qū)。從溫州東部幾大都市型功能區(qū)的先行推進情況看，已經(jīng)顯示出巨大的體制優(yōu)勢和發(fā)展能量，都市型功能區(qū)正在成為溫州城市化的新引擎。但是也存在一些問題：一是各地各部門對于功能區(qū)的體制改革還存在思路不清的情況，需要進一步明確功能區(qū)設(shè)立和建設(shè)的指導(dǎo)思想、管理模式和操作流程、實施方案等。二是管理模式仍需探索規(guī)范。從目前運行實踐來看，功能區(qū)自身管理體制、與鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系處理等仍需理順。三是部分地區(qū)“為了設(shè)功能區(qū)而申報設(shè)功能區(qū)”，特別是為了解決領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，使功能區(qū)設(shè)置“變味”，違背了其設(shè)置的初衷。四是功能區(qū)設(shè)置后的開發(fā)建設(shè)和管理急需規(guī)范，需要從溫州市到各縣（市、區(qū)），以及各功能區(qū)層面出臺明確的實施意見或方案，在規(guī)劃和空間布局、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源與要素支撐、相關(guān)體制機制和政策措施等方面相對規(guī)范地推進各功能區(qū)發(fā)展。

都市型功能區(qū)是在溫州城市化發(fā)展的特定階段實施的一項重大改革舉措。推進溫州都市型功能區(qū)的改革和發(fā)展，要以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以新型城市化為龍頭，緊緊圍繞各功能區(qū)功能定位，堅持規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展原則，立足資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以創(chuàng)新體制機制為動力，全面拉開城市框架、打造產(chǎn)業(yè)集聚載體、優(yōu)化空間布局和區(qū)域發(fā)展環(huán)境，推進功能區(qū)高效率、一體化和可持續(xù)開發(fā)建設(shè)。為此，要完善全市都市型功能區(qū)的推進機制和政策體系。要體現(xiàn)全市一盤棋格局，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加快理順功能區(qū)管委會的管理體制。要圍繞主導(dǎo)功能，突出規(guī)劃引領(lǐng)、促進功能區(qū)空間優(yōu)化，以功能分區(qū)為基礎(chǔ)，科學(xué)配置要素資源，引導(dǎo)開發(fā)行為。要加快城市建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善功能區(qū)生活服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)功能，完善市政設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，強化教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等社會公共服務(wù)職能，加快推進農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。要突出功能區(qū)發(fā)展的要素資源保障，挖掘土地潛力，促進集約開發(fā)；引進民間資本，創(chuàng)新融資模式；鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，集聚才智資源。