公共危機應急救援力量管理體系研究

夏一雪，郭其云

(中國人民武裝警察部隊學院科研部，河北廊坊065000)

一、引言

隨著經濟發展和科技進步，現代社會應對公共危機的能力顯著增強，但是日趨復雜、愈益頻發的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等公共危機仍然對我國的政治、經濟和社會發展造成嚴重影響甚至災難性破壞。世界各國高度重視應急管理體系建設，美國、英國、日本、俄羅斯等國均建立了全方位、多層次的應急管理網絡，常設集中管理、統一負責的應急管理機構，其成功經驗對我國應急管理體系建設具有借鑒意義。

作為當代應急管理體制建設的典型代表，美國應急管理體制的形成主要經歷了三個階段:分散管理、統一管理和整合發展。分散管理階段主要是分部門應對由自然災害引起的危機，統一管理階段是建立聯邦應急管理局(FEMA)，整合零散的、有救災責任的機構來集中處理聯邦政府緊急事務，整合發展階段是2003年FEMA 同其他22 個聯邦機構、項目組織、辦公室共同組建國土安全部，實現綜合性應急管理。且美國應急管理體系層次清晰，每個層次均有一個在危機狀態下具有相當職權的運行部門(應急運行調度中心)來協調救援力量的調集和指揮。2003年以來，英國針對中央層面缺乏強有力的組織協調、應急管理部門和應急隊伍之間缺乏協同、配合等問題，以強化中央層面協調和各部門協同為重點，整合各方面應急資源，增強了應對公共危機的合力。日本建立了以內閣府為中樞，通過中央防災會議決策，公共危機部門牽頭，相對集中管理的全政府式的危機管理組織體制，最大限度地整合政府的各部門力量，提高處置日趨嚴峻的危機事件的效率。俄羅斯應急管理體制的特點是強權集中的“大安全”，即設有包括應對現代社會可能導致國家危機的所有緊急事態的常設性機構——聯邦安全會議，實行以緊急狀態部為主體，其他有關部門協調配合的垂直管理體制［1］。

總體來看，其重要而突出的共同點是應急管理體制的綜合性和應急管理機構的常設化和實體化。在公共危機逐漸趨于各種類型危機復合化的發展形勢下，在政府層面，建立統管各項應急事務的實體性機構是必要的，不僅有助于政府救援力量的統籌規劃和協調發展，也有助于指導并激勵全社會力量參與應急管理。

當前我國公共安全形勢總體穩定，應急管理工作經歷了從分部門應對單一災害到多部門協同應對復合災害的發展變化，分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體系基本建立。通過近年來應對重大公共危機的處置實踐，逐步形成了政府主導下的多力量整合的應急救援力量管理模式，各應急救援力量獲得迅猛發展，軍隊系統和專業救援隊伍的應急管理組織體系與指揮協調機構均得到整體加強。

但是，公共危機的公共威脅性、緊急性和擴散性，以及各種不確定性因素的耦合性，使應急管理工作面臨新的挑戰，應急管理體系仍然存在主動預防少、被動應付多等難以適應公共危機處置要求的諸多關鍵問題。主要表現為“分而治之、各自為戰”的管理體系、“應急處理多，應急管理少”的管理理念和“分地區、分部門、分災種”的隊伍建設模式等。應急救援力量的管理分散和整合不足，導致在緊急情況下難以快速形成強大合力，直接影響救援效能。因此，亟需對應急救援力量進行統籌整合和集中管理，建立統一的應急救援力量管理體系，構建綜合協調的應急救援力量體系。

從世界主要發達國家的經驗來看，應急管理的發展方向是:一是全風險，由分部門專項應對單一災害轉向多部門協同應對系統性風險;二是全過程，由注重應急處理轉向預防－準備－處置－恢復－評估的全過程管理;三是全參與，由單純依靠政府完成應急管理轉向建設政府主導下全民參與的應急管理體系。針對我國應急管理體系建設中存在的分災種、重處理、分部門等問題，應當樹立全風險、全過程、全參與的應急管理新理念，將加強權威性、綜合協調性和有效性作為我國應急管理體系改革的主要方向。

近年來，各地在建立綜合協調的應急管理體系方面積極探索，勇于創新。如深圳市將民防委辦公室、安委會辦公室、地震局、核應急辦、應急指揮中心等機構整合成為“大應急辦”，湖北省襄陽市谷城縣成立應急救援局，統管應急事務等，做出了整合應急救援力量的可貴努力。但是，由于人員編制等各方面配套改革措施尚未到位，新組建部門的綜合協調職能仍然有待進一步加強。因此，亟需從體制建設方面為改革實踐提供制度保障，通過創新管理體系來推動各項工作機制的完善。

加強應急管理工作，提高國家保障公共安全和防災減災能力，是“十二五”規劃中公共安全體系建設的重要內容，也是當前我國保持發展穩定、建設和諧社會面臨的緊迫問題。通過體制創新，建設綜合協調的公共危機應急救援力量管理體系，為提高應急管理水平創造必要的體制條件，有利于政府更好履行社會管理和公共服務職能，對維護國家公共安全、保障社會和諧穩定具有重要意義。

二、公共危機應急救援力量管理體系建設的主要內容

公共危機應急救援力量管理體系創新的過程是一個集中統一的過程，使應急管理中分散的部門管理和隊伍建設轉化成集中管理和統籌規劃，注重常態管理與非常態管理相結合，縱向管理(條)與橫向管理(塊)相結合，突出政府應急管理職能的綜合協調性和集中統一性，減少部門間協調困難，明確職責權限，優化隊伍結構，提升管理效能和救援水平。

基于應急管理理論和國內外應急救援力量管理實踐，依據整體設計與分步實施相結合，全面推進與重點突破相結合的漸進式發展策略，主要從以下五個方面提出創新中國特色公共危機應急救援力量管理體系的思路。

(一)國家層面應急救援力量集中統一管理的實現

本著符合我國國情、分階段漸進發展的原則，整合并加強政府應急管理職能，設立高層次議事協調機構——國家應急管理委員會;組建統管應急事務的實體管理機構——國家應急管理總局，將分散在各部委的應急管理和應急救援職能加以集中整合，明確隸屬關系，劃分職責權限，使應急管理工作逐步由多部門分散管理向集中統一管理發展。這符合我國積極穩妥推進大部門制改革的基本方向和要求［2］。

1.設立常設性議事協調機構——國家應急管理委員會

該委員會納入政府機構序列，隸屬于國務院，采取行政首長負責制，由國務院總理或主管副總理擔任第一負責人，由各應急救援相關部門的第一負責人組成委員會，聯合協商制定應急管理的發展規劃和各項政策。

2.組建統管應急事務的實體管理機構——國家應急管理總局

該局納入政府機構序列，隸屬于國務院，按照危機管理流程，下設各職能部門，如圖1 所示。在垂直管理上，應急管理總局設置省、市、縣三級管理機構，各級應急管理局指揮和協調本轄區的應急救援管理工作，一致化的從中央到地方的應急管理機構，規范了應急管理制度，有助于各級政府機構間的溝通與協調。國家應急管理總局負責應急管理過程中的各項事務，主要包括:

(1)起草或修改國家應急管理法規和規章，完善應急救援法律體系;制定公共安全和應急管理中長期發展規劃;統籌規劃各種應急救援力量的建設發展。

(2)設置或調整應急管理局組織框架體系，設計和規劃應急管理運行機制，綜合協調國家相關職能部門參與應急管理工作。

(3)按照危機管理流程，負責準備、預警、處置、恢復和評估等管理工作。

(4)編制或修訂應急救援預案，制定培訓、演練計劃。

(5)指導、監督和考核各省(自治區、直轄市)應急管理工作。

(6)指導社會救援力量的發展，建立公共安全知識培訓教育體系。

圖1 國家應急管理總局組織框架圖

(7)統籌規劃和調度物資裝備等應急保障資源。

(8)公共危機爆發時，轉為國家應對危機的具體指揮與協調機構，有權調動和指揮各種應急救援力量［3］。

當前，我國公共危機應急救援力量主要包括公安消防、解放軍、武警、礦山救援隊、專職消防隊、各類社會志愿救援組織等，見表1。其中，公安消防部隊、解放軍、武警等是我國應急救援的主要力量。公安消防部隊為專業化的公共危機應急救援力量，是一支分布廣泛、晝夜執勤、反應迅速、裝備專業、訓練有素、作風頑強的綜合性常備救援力量;解放軍、武警、預備役、民兵是養兵千日、用兵一時的公共危機應急救援機動力量，當發生社會影響極大、地域范圍很廣、應急救援時間長、有大量人員傷亡且超出常備力量處置能力時，調集解放軍、武警、預備役、民兵等充實救援力量，其器材裝備和訓練內容逐步向專業化方向發展。

醫療急救隊伍、地震救援隊、礦山救援隊、武警森林、水電、交通部隊等是我國應急救援的專業力量，主要承擔各自行業領域內應急救援工作，是完成本行業、企業單位的自然災害、事故災難等公共危機先期處置的主要力量，是應急救援力量體系的重要組成。

企事業專職消防隊、志愿消防隊和各類社會志愿救援組織等是我國應急救援的社會力量。據公安部消防局《2011年全國消防業務統計資料》，全國企業、事業單位專職消防隊共有58 個支隊、206 個大隊、2454 個中隊，共計15 萬余人，志愿消防隊共有1083 個大隊、16598 個中隊，共計20 萬余人［4］。這部分力量是遍布我國城市社區、街道、鄉鎮、各企事業單位的重要滅火救援力量，是公安消防部隊的重要補充力量，在當地政府的統一領導下，接受消防部門統一調動指揮，參與各類災害事故的應急救援工作。此外，民間自發組織的山岳救援等社會救援力量，如藍天救援隊等，也是應急救援力量體系的重要組成［5］。

表1 我國公共危機應急救援力量構成

通過設立國家應急管理委員會和國家應急管理總局，有助于建立權威高效的指揮系統，整合應急救援力量，逐步改變日常危機管理職能分散在各個部門，難以快速、高效地對危機管理進行統籌規劃的現狀。在暫不改變現有力量分布的情況下，轉變管理方式，構建條塊融合的新模式，通過應急管理總局的統籌協調，各種力量的建設發展將不再局限于本領域，而是融合在整個應急救援力量體系中，較好避免了建設的盲目性和重復性［6］，有助于逐步實現集中統一管理。

精簡政府機構、降低行政成本的大部制改革是我國行政體制改革的方向，但是在改革實踐中，存在著部門利益等諸多問題的制約。具體到設立公共危機應急救援力量統管機構的問題，將分散于各政府部門的應急管理職能集中到一個政府機構，有利于更好預防和應對日益頻發和復雜的公共危機事件，避免多頭指揮、無序調動、責任主體不清等問題，減少部門協調時間，提高救援效率。為解決部門權責交叉、重復等問題，在實際工作中，采取分步驟、漸進式的改革策略，主要分為三步:

一是法律建設層面。在完善《中華人民共和國突發事件應對法》的基礎上，制定統一、權威的應急救援基本法，統一規定在所有應急狀態下政府行為的職權和職責，以法制化的方式明確應急救援力量的管理體制、機制和機構設置等問題，為應急救援力量實現集中統一管理提供法律依據。

我國制定和頒布了多部應對單一類型公共危機事件并對其進行應急管理和救援的法律法規，但是這些法律法規具有較強的部門特征，法律效力層次不一，存在立法沖突和矛盾，難以整體協調，由此導致在應急管理實踐中存在責任機構各自為政、救援隊伍重復建設、缺少統一的響應－調集－指揮機制等問題，在重大及復合危機狀態下，難以迅速形成合力，甚至出現無序調動、盲目追求救援力量規模等問題。此外，包括《突發事件應對法》在內的現有法律法規規定了某些應急管理和救援法律主體的法定職權、職責及其應承擔的法律責任，但是尚未對公共危機應急救援力量的法定職權和職責制定統一的法律規定，對各級政府間、不同部門間應急救援職能層面的法律關系并未做出明確規定，對于不同職能部門間橫向協調的行政程序也規定不足。

因此，需要通過法制化方式來明確機構的性質、組成、職能、權限、運轉流程和經費保障以及相關法律責任等，明確其他部門相對于應急救援統管機構的法律關系，以此解決單行立法中隱含的部門利益、權力擴張、責任規避等問題，為實際工作中明確權責和統一行使權責打下法律基礎。

二是改革階段的過渡措施。公共危機應急救援力量的集中統一管理不可能一蹴而就，需要分步驟漸進式發展。為順利實現由條塊分割逐漸向集中統一管理過渡，現階段應急管理總局可采取雙重管理策略。即保證現有應急救援力量體系結構不變的前提下，將分散在公安、衛生、交通、國防、安監、地震、林業、水利、農業等部門的專兼職應急救援力量在人事和財政等方面實行“誰組隊，誰主管”的方法，而在業務方面接受應急管理總局的統一指導。在應急狀態下，各救援力量要接受應急管理總局的統一調度指揮。在日常狀態下，將各部門之間的橫向協調與合作制度化，統一業務培訓和協同演練制度化，逐步推動應急救援職能的集中和整合。此外，在過渡階段，還需立法完善公共危機應對中部門間的行政協助制度，包括將行政協助明確為被請求部門的義務、協助發生的情形、協助產生的費用負擔、協助產生的法律責任承擔等，以期減少部門利益沖突，保障部門協作的有序進行。

同時，應急管理總局應與軍隊建立長效聯動機制，依照相關法律、行政法規、軍事法規的規定，協調軍隊參加公共危機的應急救援工作。由于應急管理局屬政府機構序列，在協調軍隊參與應急救援時，在國家層面，在重大公共危機應急救援任務中需要協調軍隊開展大規模救援時，向中國人民解放軍總參謀部提出，中國人民解放軍總參謀部按照國務院、中央軍事委員會的有關規定辦理。在地方層面，《軍隊參加搶險救災條例》規定:在險情、災情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊提出救助請求，駐軍部隊應當按照規定立即實施救助，并向上級報告;駐軍部隊發現緊急險情、災情也應當按照規定立即實施救助，并向上級報告。同時規定:縣級以上地方人民政府組建的搶險救災指揮機構，應當有當地同級軍事機關的負責人參加;當地有駐軍部隊的，還應當有駐軍部隊的負責人參加。通過將軍隊負責人納入地方應急管理局領導機構，可有效節省協調時間，并形成長效聯動機制，優化軍隊參與應急處置程序，提高參與效率。

三是實體化建設層面。立法賦予國家應急管理委員會及國家應急管理總局處理公共危機事件的最高決策權，承擔國家應急管理職能，統一管理、組織、實施和協調應急管理和救援事務，在危機狀態下該機構具有調動指揮全國應急救援力量、統籌部署救援行動、調配應急資源、監督救援行動等職權，是履行國家應急管理職能的統一、權威的實體性機構。實體化建設層面的目標是明確應急救援力量統管機構與各救援力量、部門間的主體關系、結構關系和指揮關系，實現全國公共危機應急救援力量的調度指揮一體化、培訓演練一體化、現場處置一體化和資源保障一體化。

(二)省級層面應急救援力量集中統一管理的實現

省級應急救援力量管理體系建設的可行思路是依托公安消防部隊成立省、市級綜合應急救援隊，這是應急管理的成功經驗，經過了多次重大應急救援的實踐檢驗。省級層面作為應急管理體系的中間層次，主要職能是統籌指導應急救援隊伍建設，依托消防部隊健全各層次聯動協作機制，其組織管理體系如圖2 所示。

1.設有統一的組織指揮機構——應急管理局，作為最高行政決策和應急指揮協調機構，由地方政府領導擔任第一負責人，消防、公安、警備區和安監等部門領導組成領導班子。日常運行中，授權消防總隊進行組織協調;應急救援中，由應急管理局統一指揮，并授權相關專業救援隊伍負責現場指揮。

2.在消防總隊設立常設機構，承擔日常組織協調和應急處置時力量調度工作。

3.應急救援總隊包括消防、軍隊、公安和安監等多家訓練有素的專業隊伍。

4.以定崗、定編、定員方式，成立常設應急聯動中心［7］，負責監測預警和應急狀態下快速協調聯動醫療、市政、交通、社會組織等救援力量。

5.建立涉及多個專業領域的專家隊伍，輔助應急處置。

圖2 省(市)級應急救援力量管理體系

(三)縣(市)級層面應急救援力量集中統一管理的實現

縣(市)級應急救援力量管理體系建設主要是通過管理模式創新，完善應急響應和運行機制。一是政府主導下依托消防部隊建立應急管理常設機構和運行平臺，統管應急事務，機構設置和人員編制實體化;二是依托消防部隊建立綜合應急救援隊伍，整合專業救援力量，發展軍隊救援力量和社會救援力量，建構“統一領導、決策科學、資源整合、運轉高效、保障有力”的應急救援力量體系，其組織管理體系如圖3 所示。

結合當前實際，依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國消防法》、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》和《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》等法規、政策，采取典型引路、示范指導和以點帶面的方式，依托公安消防部隊組建基層綜合應急救援隊伍，以此為基礎，形成省、市、縣三級綜合性應急救援力量網絡，即應急救援總隊、支隊、大隊;積極推動建立區域性應急救援聯動機制，建立依托公安消防、各相關救援力量密切協同、其他應急救援隊伍和地方多種形式志愿隊伍有效聯動的綜合性應急救援力量體系。

(四)綜合協調的應急管理網絡的形成

依據我國實際情況，建設扁平化的應急管理體系，以地方應急管理局為節點，形成全方位、多層次、縱向對接、橫向聯動的應急管理網絡，見圖4。

垂直方向，以國家、省、市、縣四級應急管理局為主線，實現以條為主的垂直管理。水平方向通過屬地管理，以地方應急管理局為節點，負責組織協調作為救援主體的專業救援隊伍和作為輔助力量的社會救援隊伍。整個應急管理網絡以應急指揮系統、公共信息系統、聯動協同系統和社會動員系統為基礎，實現上下層級之間、各種救援力量之間的統一指揮、信息暢通、有序銜接和協同一致［8］。

圖3 縣級應急救援力量管理體系

圖4 我國應急管理網絡圖

(五)建立并完善應急救援力量管理機制

應急管理體制的改革和創新，既需要遵循分階段漸進發展的原則，逐步推進部門整合和力量集成，又需要相關運行機制發揮協調作用，通過機制層面的良好運轉，推進體制改革逐步融入現行應急管理體系。因此，亟需建立并完善應急救援力量管理機制，主要包括法律保障機制、標準運行機制、監督－評估－修正機制、區域聯動機制、部門協作機制和社會參與機制等，為體制創新提供支撐和保障。

1.法律保障機制

(1)加強立法，完善應急管理和救援的相關法律體系。制定統一、權威的應急救援基本法——《中華人民共和國應急救援法》，將應急救援工作納入法制化、規范化軌道，形成依法管理、依法救援的良好局面，為應急管理和救援提供應有的法律保障。

(2)規范應急管理和救援的法律依據。明確應急救援力量的法律地位，界定各應急救援力量在應急救援中的職責、權利和義務以及相互間的法律關系，保護應急救援法律主體的合法權益，明確相關法律責任，實行嚴格的責任追究制，依法規范救援行為，進一步整合救援力量，提高救援效率［9］。

2.標準運行機制

確定應急處置的標準運行程序，以某種公共危機為例，處置程序如圖5 所示。首先應急指揮中心接到報警信息，立即報告本級應急管理局，應急管理局根據情況調動救援力量到達現場，成立現場指揮部。根據處置需要，現場指揮部對救援力量進行任務分工，主要是應急處置、預警與信息發布、應急保障和社會力量管理等任務。

3.監督－評估－修正機制

評估機制是指針對某一危機類型或區域特點，對應急準備、響應、處置和恢復重建等過程實施科學評價，并進行有效監督。

圖5 應急救援標準運行程序圖

(1)評估的內容和方法。一是評估應急準備工作，包括物資、裝備、人員、訓練方案等多項內容，找出薄弱環節，進行重點改進。二是評估應急處置過程，總結經驗教訓，改進處置機制。三是評估恢復重建過程，評價人員、物資等應急效率，通報不合理或不合法行為，表彰先進個人和單位。評估方法主要是利用各種科學技術手段、實地調查、媒體監督和群眾監督等。

(2)評估流程。確立評價要素，建立評估指標體系，收集基本信息，完善基本信息和指標體系之間關聯情況，保證評價結果的科學性和合理性。

(3)評估結果反饋。通過將評估結果反饋給當事方或社會民眾，實現以下三個目標:督促當事方加強薄弱環節建設，消除隱患;針對處置過程的不足，改善處置方法;披露違法行為，追究法律責任。

4.區域聯動機制

(1)按不同危機類型，將高發省區劃歸為應急聯動區，加強區域內在危機準備、監測預警和響應處置等方面的合作機制，將各應急救援力量納入統一調度、訓練和作戰體系，形成應對危機的區域性力量。同時，建立鄰近省區的聯動援助機制，提供人力、物資、裝備等資源保障。

(2)編制跨區域聯動預案和響應方案，建立區域間定期聯席會議制度;加強跨區域協同救援的培訓與演練，定期進行模擬演練;逐步完善并固定統一調度、快速響應、協同救援的聯動機制，以滿足重大公共危機中跨域區合作和跨區域應急資源協調等需要。健全區域聯動機制是促進應急資源合理布局，實現有效整合和共享的重要途徑。

5.部門協作機制

(1)以應急管理局為主導，建立各種救援力量之間的協作機制，采用“一局統領、分勤聯動”模式。“一局統領”即應急管理局承擔領導和決策職能，負責全面指揮、力量調集，以及人力、物資和信息資源協調等工作;“分勤聯動”即實施分散定點執勤，對各部門專業救援隊伍執勤場所、值班地點、值班人員等進行明確，保證各專業救援隊伍24小時有專人值守、有隊員備勤，一旦發生危機能在第一時間出動。同時，進行聯合處置訓練，組織各專業救援力量開展崗位輪訓、行業互訓和分類組訓，尤其是通過分類組訓，模擬“一主多從”的救援力量配備，提高聯合作戰時的主戰與協同能力［10］。

(2)完善軍地合作機制，發揮軍隊的技戰術優勢和資源保障優勢。通過把國防動員納入國家應急管理體系之中，將應急與應戰一體化，有利于調動國家整體資源，以應對重大公共危機事件。將人防信息平臺與應急信息平臺一體化，實現災情預警與空情預警的統一［11］;與當地及周邊駐軍建立長效聯動機制，在獲得相關授權的前提下，實現軍隊救援力量的扁平化指揮調動，發揮軍隊戰備程度高、反應迅速、突擊力強的優勢，提高應急救援的響應速度，最大限度減少損失。

6.社會參與機制

非政府組織和非營利組織等社會救援力量逐漸發展壯大，已經成為不可忽視的救援輔助力量。汶川地震救援中，自發參與的社會力量不僅彰顯了他們的愛心，也展示了其專業知識與專業救援能力。如江蘇某企業自發組織的救援隊，攜帶輕重機械設備先于政府救援力量進入重災區展開救援行動，與隨后而來的部隊官兵徒手參與救援的情況形成了鮮明對照，足見社會救援力量逐漸發揮著不可替代的重要作用。與此同時，一方面是社會參與危機管理的主動性逐漸增強，另一方面卻是社會力量參與危機管理的制度供給尚滯后于實踐需求，管理并指導社會救援力量發展，建立制度化的社會參與機制已是當務之急。

(1)明確參與應急救援的社會力量。建立社會參與機制，通過應急管理局下設的社會組織管理部門統籌安排社會力量，整合社會資源，使其成為規范有序的機動救援力量。

一是非政府組織和非營利組織，如高等學校、中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會等組織。這些組織可以利用其專業所長，為應急處置和恢復重建提供技術、心理和物資援助。

二是各種營利性組織，具備強大的經濟實力、物資儲備和組織體系。政府應努力提供機會，使其廣泛參與到危機管理活動中，通過制定科學的互動政策，建立良好的合作關系，簽訂緊急征召協議，明確其危機應對職責，達成統一的社會協作體系。

三是普通民眾，危機發生后民眾之間及時科學的自救和互救是減少人員傷亡的重要途徑，其他普通民眾則主要通過支援和捐助等方式自愿參與到救援工作中。因此，一方面應急管理局下設的教育培訓部門要承擔全民公共安全教育的主體責任，對民眾進行正確的教育和引導，使其強化危機防范意識，掌握必要的自救和互救常識及技能，另一方面做好志愿者的組織和培訓工作，使其成為有效的救援力量。

(2)建立與社會參與力量之間的良性互動。根據社會參與力量的技術專長和特點，指派適合的救援任務。如某些專家學者可參與輔助決策，某些企業負責物資保障，紅十字會協助救治傷員，某些志愿者協助安置或疏散民眾等。現場指揮人員通過與社會參與人員之間的良性互動，促進其發揮更大的作用［12］。

(3)加大社會參與力量的教育培訓。加強社會參與力量應急知識和技能教育，建立定期聯合培訓演練制度，增強其自救和互救能力。

三、結論

公共危機應急救援力量管理體系建設的重點是從國家層面理順應急救援力量管理體系，推進機構及其職能調整，明確職責分工，加強應急管理工作的綜合協調性。難點是依據我國國情，采取分步驟、漸進式發展策略，逐步實現公共危機應急救援力量的集中統一管理。

(一)針對我國應急管理體系建設中存在的分災種、重處理、分部門等問題，樹立全風險、全過程、全參與的應急管理理念，將加強綜合協調性和集中統一性作為我國應急管理體系改革的主要方向。

根據我國行政管理體系特點，建設中國特色公共危機應急救援力量管理體系，打破行政條塊，統籌救援力量，實行集中領導和統一調配，以“集中管理、統一指揮、條塊結合、綜合協調”為特征，實現管理體系的高效率運轉和力量組合的高效能發揮。

(二)應急救援力量管理體系創新在國家層面以加強政府應急管理職能的綜合協調性和集中統一性為重點。本著符合我國國情、分階段漸進發展的原則，整合并加強政府應急管理職能，設立高層次議事協調機構——國家應急管理委員會，組建統管應急事務的實體管理機構——國家應急管理總局。機構調整目標是:專門化、常設化、集中化以及制度化、規范化的指揮調度授權。

應急救援力量管理體系創新在省級和縣級層面以推動隊伍建設全面發展、依托消防重點突出為方向，管理體系建設目標是:政府主導、依托消防、軍地協同、專兼結合、全民參與。

(三)建立并完善應急救援力量管理機制，為體制創新提供支撐和保障。主要包括法律保障機制、標準運行機制、監督－評估－修正機制、區域聯動機制、部門協作機制和社會參與機制等。其中，法律保障機制是基礎，標準運行機制是核心，監督－評估－修正機制是保障，區域聯動機制、部門協作機制和社會參與機制是關鍵。建立并完善管理機制，有利于提高管理體系運轉效率，確保公共危機應急處置科學、合理、高效。

［1］閃淳昌.應急管理:中國特色的運行模式與實踐［M］.北京:北京師范大學出版社，2011.36－37，46，58，64．

［2］魏禮群.積極穩妥推進大部門制改革［J］.新華文摘，2011，(16):1－3．

［3］秦 丹.新時期我國公共危機管理體系的構建和完善［J］.鄭州航空工業管理學院學報(社會科學版)，2009，28(9):175－178．

［4］公安部消防局.2011 中國消防年鑒［M］.北京:國際文化出版公司，2011.383．

［5］GUO Qiyun，XIA Yixue，FAN Jipei.The New Reflection on the Establishment of China's Emergency Rescue Power System［A］.Proceedings 2011 2nd IEEE International Conference on Emergency Management and Management Sciences［C］.Beijing:IEEE PRESS，2011.447－450．

［6］曹 霓.論我國城市危機管理體系的構建［D］.重慶:重慶大學，2007．

［7］孫元明.國內城市突發事件應急聯動機制與平臺建設研究［J］.重慶郵電大學學報(社會科學版)，2007，19(1):59－65．

［8］閃淳昌，周 玲，鐘開斌.對我國應急管理機制建設的總體思考［J］.新華文摘，2011，(10):9－12．

［9］李 朔.論公共危機管理法律制度的完善［J］.遼寧行政學院學報，2006，(3):28．

［10］郭其云，葛曉霞，夏一雪.2011年8月12日至8月21日赴湖北省襄陽市谷城縣調研報告［R］.廊坊:中國人民武裝警察部隊學院，2011．

［11］王宏偉.應急管理導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2011.169－173．

［12］郭太生.公共安全危機管理［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2009.87－92．