分類管理:我國民辦教育綜合改革的突破口——論民辦教育分類管理的內容與途徑＊

劉曉明， 王金明

（浙江師范大學職業技術教育學院，浙江金華 321004）

改革開放以來，我國民辦教育發展迅猛，民辦學校從非學歷、非正規教育發展到各級各類學歷教育，并呈現出穩定增長的勢頭。當然，這種發展態勢也對民辦教育現行管理制度和政策提出了嚴峻的挑戰，民辦教育改革勢在必行。因此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》提出:要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理，開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。可以說，開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。

一、我國民辦教育管理存在的主要問題

雖然《民辦教育促進法》的頒布為我國民辦教育創造了良好的投資環境，吸引了大量的民辦企業者投資辦學，快速推動了我國民辦教育事業的發展，然而當我國民辦教育度過了投資的快速增長期之后，民辦教育的管理面臨越來越嚴峻的考驗，甚至已經開始成為影響我國民辦教育事業健康發展的最突出問題。

(一)法律法規不完善

我國民辦教育法律法規的不完善是導致我國民辦教育管理存在問題的主要原因之一。盡管《民辦教育促進法》在很大程度上“促進了民辦教育事業的健康發展”，為民辦學校辦學提供了政策法律依據。然而，僅靠一部《民辦教育促進法》還無法徹底改變我國民辦教育法律法規不足的現狀，尤其是《促進法》中的一些政策標準定位較為籠統，如盡管規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會教育事業的組成部分”，但實際上卻把民辦學校定義為民辦非企業法人單位，而非事業單位。另外《促進法》對資產返還問題不置可否，對可以取得的“合理回報”界定模糊，這一系列問題直接導致民辦學校的“營利性”與“非營利性”界定混亂，政府對非營利性民辦學校的優惠政策無法落實。

(二)管理體系不健全

由于我國民辦教育尚未形成一套系統而完整的管理體系，使得民辦教育管理存在治理機構不健全、執行機構力量薄弱、教育質量評估機構缺失等問題。這一系列問題導致政府無法對民辦教育做出分層次、分類別的系統管理，甚至還會出現多頭審批、政出多門等管理混亂現象，對民辦學校或者管理過嚴甚至越位管理，限制民辦學校的自由發展，或者過于放任自流，監管不到位，導致辦學質量不能滿足社會要求，影響民辦學校聲譽。［1］

(三)產權不明晰

《民辦教育促進法》對民辦學校的財產所有權并沒有做出清晰的界定，即使是剩余資產的返還問題也避而不談。法律上產權界定的不明晰導致目前社會各界對民辦學校財產的所有權很難達成共識，民辦學校“非企業法人”的定位則加劇了社會各界對財產所有權分配的爭議，致使一些學校因為資產分配不清晰、不規范而產生問題，一些舉辦者甚至做出將企業資金與辦學資金混為一談，將辦學資金用作抵押擔保的行為。

(四)法人治理結構混亂

我國民辦學校法人治理結構混亂主要來自于兩方面原因:即董事會成員基本來自舉辦方，以及舉辦方與校長之間的權力分配爭端。按照我國非營利性民辦學校的定位，我國非營利性民辦學校屬于教育公益性組織，舉辦者可以享有的權利有知情權、質詢權、監督權，卻不應享有資產所有權，但由于我國《民辦教育促進法》規定民辦學校的舉辦者可以取得合理回報，這種規定間接促使舉辦者按照自己的利益要求干預校長辦學，并排斥外來人員加入學校董事會。［2］

二、分類管理是民辦教育健康發展的必由之路

民辦教育實施分類管理并非我國獨創，在美國等一些發達國家的私立學校都采用分類管理措施，即使在我國一些服務類機構的體制改革中也有實施分類管理的先例，如醫療衛生領域和科研領域。因此，我國民辦教育實施分類管理是民辦教育體制改革的大趨勢，同時也是解決我國民辦教育長期以來存在的管理問題的必然舉措。

(一)分類管理有利于明確民辦學校的性質

目前我國把民辦學校定性為“民辦非企業單位”，這一模糊的定性導致我國民辦學校行政管理上的混亂，內部管理時有沖突。為解決上述問題，我們可以借鑒美國私立學校營利性和非營利性分類管理的經驗，規定我國民辦非營利性學校應滿足學校法人產權必須獨立完整、舉辦者不得享有辦學結余資產的所有權、從辦學結余資產中歸還給舉辦者投入資產后的剩余資產必須用于發展教育，不能進行分配等條件。［3］無法滿足上述條件的則為民辦營利性學校。民辦學校在設立時舉辦者必須首先明確學校的性質，并向主管部門提出申請，主管部門依照營利性與非營利性標準對民辦學校進行審核、登記和管理。凡是確立為非營利性的民辦學校均為事業單位，享受與公辦學校同等的權利。凡是確定為營利性民辦學校的均屬于企業單位，將按照《企業法》對其進行管理。

(二)分類管理有利于落實政府的資助政策

《民辦教育促進法》中規定“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，資助民辦學校發展”，也可以經費資助的方式扶持民辦學校。然而目前我國政府對民辦學校的扶持政策并沒有落到實處，一些地方政府在對公辦學校施行財政政策優惠的同時，對民辦學校卻課以繁多的稅費。這種明顯的偏頗行為很大一部分是源于民辦學校的屬性不明，導致一些民辦學校以非營利性之名行營利性之實，致使政府的資助行為面臨很大的道德風險。［4］因此要落實政府的資助政策必先明確民辦學校的屬性，以營利性和非營利性的方式對民辦學校進行分類管理。在此我們可以參考美國經驗來改進我國對民辦學校的資助政策。

如在稅收政策上，美國根據學校的性質不同給予不同的稅收政策，美國《國內稅收法》第501條做出規定:“專門以宗教、慈善、科學或教育等活動為目的的組織免交聯邦所得稅。”《美國慈善法》則確定了擁有免稅資格的條件，即“其成立完全出于非營利目的;其經營主要為達到規定的非營利目的;不得為個人謀取利益”。［5］在政策扶持方面，美國很多州將一些教育經費劃撥到公立學校時，規定其必須為某些非營利的私利學校提供一定的服務，否則將收回這些經費，這些政策很值得我們借鑒。

(三)分類管理有利于清晰民辦學校的產權

目前我國民辦學校產權的歸屬問題比較混亂，盡管我國《民辦教育促進法》規定，為保證民辦學校產權的獨立性，我國民辦學校享有法人財產權，但對產權的一些具體問題沒有明確，如舉辦者原始投入資產問題，辦學積累資產歸屬問題，學校變更和終止時清償完各種費用、債務后剩余資產的處理方式等。［6］要解決好這些問題，首先要確定民辦學校辦學資產的屬性問題，也就是確定學校屬于營利性學校還是非營利性學校。對于非營利性學校，學校產權屬于民辦學校本身，學校終止時剩余資產應捐送給其他相近機構。對于營利性學校，學校產權為投資者所有，學校盈虧完全由投資者承擔。只有這樣按照營利性和非營利性的方式對民辦學校實行分類管理，才能真正實現非營利性學校出資人與辦學者和管理者相分離，才能做到學校產權歸屬清晰、剩余資產歸屬明確，才能引導政府以及社會力量資助非營利性民辦學校，從而進一步推動民辦教育事業的健康發展。

(四)分類管理有利于解決民辦學校招生、收費和教師待遇問題

目前我國民辦學校存在招生不自主、收費監管不力、教師待遇不公等突出問題。對民辦學校實施分類管理，能清晰界定民辦學校擁有的招生自主權限，明確民辦學校的監管部門和收費標準，公平處理民辦教師的待遇問題。

1.招生自主權。實施分類管理后，非營利性學校的招生將納入當地政府的招生計劃中，享有與公辦學校同等的招生待遇，同時也可以擁有一定的招生自主權，可以自主確定學生的錄取辦法和錄取標準。營利性學校則擁有充分的招生自主權，招生計劃和范圍、錄用辦法和標準均由自己確定，政府行政部門僅擁有一定的指導和監督職責。

2.收費與監督。實施分類管理后，非營利性學校的收費將以政府指導價的方式進行管理，同時學校的收費方案將納入教育行政部門的會計核算中心。［7］而營利性學校，由于自負盈虧，因此可以根據辦學成本和當地經濟發展水平自主確定收費標準，但其收費需備案公示，接受財務的審計。

3.教師待遇。實施分類管理后，非營利性學校的教師將具有事業身份，納入事業編制。教師福利待遇由政府，或由政府與學校共同保障，使非營利性學校的教師待遇達到公辦學校教師的水平。而對于營利性學校的教師可以不納入事業編制，但學校須保障教師的福利待遇達到公辦學校水平。

三、實施民辦教育分類管理的主要途徑

實施分類管理能夠很好解決民辦教育管理工作中所面臨的諸多問題，有利于民辦教育的健康發展。近期溫州等地相繼出臺了一系列民辦教育綜合改革的配套文件，積極推進了地方民辦教育綜合改革工作的開展。當然，在改革步伐加快的同時，我們必須清醒地意識到民辦教育分類管理是一項艱巨的工程，必須通過有效的途徑和方法才能真正實現我國民辦教育的分類管理。

(一)完善民辦教育的各項法律法規

民辦教育要實施分類管理，需要有完善的法律法規作為法律保障。但是，目前我國民辦教育的法律法規尚不完善。比如我國《教育法》、《義務教育法》以及《民辦教育促進法》都只允許營利性培訓機構的存在，而沒有明確規定允許舉辦營利性學歷教育，導致在現行法律框架內民辦營利性學歷教育缺乏法律支持，限制了營利性學歷教育的發展。另外，鼓勵非營利性教育發展的法律法規也不完善。盡管1999年的《中華人民共和國公益事業捐贈法》提到:捐贈個人可以享有個人所得稅優惠，企業可以享有企業所得稅優惠，境外捐贈可以減征甚至免征進口稅和增值稅，但只是在原則上作出規定，內容并不詳盡，導致優惠力度與國外差距很大，使社會各界的捐贈熱情不足。因此民辦教育要實施分類管理，首要工作是修訂和完善民辦教育領域的相關法律法規，通過《教育法》、《義務教育法》、《職業教育法》、《民辦教育促進法》的修訂，一方面應允許民辦營利性學歷教育存在，另一方面應明確民辦非營利性學校的性質;通過制定《學校法》、《民間非營利性組織法》等新法，嚴格規定非營利性學校設立、運行、變更、終止等基本程序以及各項稅收和優惠政策。

(二)制定符合國情的分類管理政策

民辦教育要實施分類管理，必須要有符合國情的政策做支撐。近年來我國雖然經濟發展迅速，社會積累資本增多。但由于經濟基礎薄弱，大多數民營企業仍然處在事業的發展期，閑余資產有限。因此我國目前的民辦教育大多處于投資辦學階段，而非國外的捐資辦學。這種特殊性決定我國民辦教育絕不能照搬國外經驗，需要在登記、財務、優惠政策以及辦學類型等方面制定符合我國國情的分類管理政策。

首先是登記管理方面，對營利性和非營利性民辦學校必須進行嚴格而清晰的法人登記，明確非營利性民辦學校法人為事業單位法人，營利性民辦學校為企業法人。同時明確營利性民辦學校與非營利性民辦學校的登記管理部門、登記管理辦法以及監督管理職責。

其次是財務管理方面，對營利性和非營利性民辦學校須實行有區別的財務管理政策。營利性民辦學校財務管理參照企業的財務管理辦法，非營利性民辦學校的財務管理實行法定代表負責制，須設立專門的財務部門對學校的預算、收入、支出進行管理并指定部門進行監督。另外還需要處理好結余資產分配問題，根據我國民辦教育大多為投資辦學的性質制定合理的投資補償政策。

然后是優惠政策方面，必須落實民辦學校的土地、稅收等優惠政策。如非營利性民辦學校的優惠政策應等同于公辦學校，營利性民辦學校可以以有償出讓的方式享有土地使用權、可免征教育勞務收入的營業稅、減半收取建設規費等。

最后是辦學類型方面，應該結合我國的特殊國情將民辦學校分為投資類、出資保值類、捐資類三類民辦學校。規定出資保值類和捐資類屬于非營利性民辦學校，是事業單位;投資類屬于營利性民辦學校，是企業單位。其中出資保值類民辦學校只能享受部分國家財政資助，其出資者對投入資產保留所有權，允許資產保值，但辦學結余資產所有權不屬于舉辦者，學校終止時的剩余資產須捐給其他相近的非營利性民辦學校。［8］

(三)建立嚴格的民辦教育監督管理機制

民辦教育要實施分類管理，必須建立嚴格的民辦教育監督管理機制。一直以來，監管不到位是影響民辦教育發展的一個主要因素，它既包括教育行政層面上的監督管理機構不健全、管理部門間缺乏有效的溝通協調機制，也包括民辦學校內部監督的嚴重缺失。行政管理層面上的監管不到位導致民辦教育經常出現政出多門、多頭審批等現象，相對應的則是民辦學校教育教學無人監管，教育質量參差不齊。而民辦學校內部監督的缺失，則會導致民辦學校法人治理結構和財務管理混亂，甚至出現不設董事會、學校經費隨意支出的現象。因此民辦教育要實施分類管理，必須建立嚴格的教育監督管理機制。首先，通過嚴格的教育監管機制，劃分民辦學校教育層次，區分民辦學校性質，然后根據不同的教育層次和性質，制定不同的績效評價標準，提高民辦學校的教育質量;其次，通過嚴格的教育監管機制，確保民辦學校擁有獨立的議事決策機構，使其能夠獨立地進行學校日常工作管理，擁有重要事件的決策權利，能夠決定負責人的選聘與解聘;最后，通過嚴格的教育監管機制，規范民辦學校的學費和政府財政支持經費監管，按照專款專戶、專款專存、專款專用原則，根據學校性質和經費來源不同，嚴格規范教育經費的支出管理，避免教育經費隨意支出行為的出現。

［1］刁玉華.民辦高等學校管理問題探析［J］.鄭州大學學報:哲學社會科學版，2010(4):163-166.

［2］劉建銀.民辦學校分類管理的動因、目標與實現路徑［J］.國家教育行政學院學報，2011(4):49-52.

［3］劉建銀.準營利性民辦學校研究［M］.北京:北京師范大學出版社，2010:87-89.

［4］何金輝.民辦學校分類管理的分歧與共識［J］.教育發展研究，2010(10):42-47.

［5］貝奇·布查特·阿得勒.美國慈善法指南［M］.北京:中國社會科學出版社，2002:102-145.

［6］王烽.談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題［J］.廣西師范大學學報:哲學社會科學版，2010(3):6-8.

［7］黃新茂.如何突破民辦學校“分類管理”之困［N］.人民政協報，2011-04-07(3).

［8］史傳統.民辦教育分類管理改革勢在必行——訪國家督學、浙江省教育廳原副廳長、浙江省民辦教育協會會長黃新茂［J］.教育，2011(22):41-42.