論集體經濟式微對村民自治的鉗制

方麗華， 盧福營

(1.浙江師范大學法政學院，浙江 金華 321004;2.杭州師范大學 政治經濟學院，浙江 杭州 310018)＊

政治是經濟的集中表現。從經濟與政治的相互關系切入分析政治現象，是一種經典的理論范式。馬克思主義和其他許多理論學派分別從不同的角度探討政治與經濟的關系，揭示了經濟對政治的影響。從一定意義上說，作為一種具有中國特色的農村基層政治形式，村民自治是伴隨著家庭承包經營制的推行和人民公社體制的解體而出現的，在30多年的發展中始終與農村經濟變遷存在著密切關聯。改革以來，在農村經濟迅速發展的同時，一些村莊的集體經濟在市場化、“去集體化”的改革中逐漸式微，對村民自治的運作與發展形成了獨特的鉗制作用。

一、民主管理的變形

20世紀80年代以來，隨著人民公社體制的解體，中國農村普遍推行村民自治制度。國家下放村務管理權，村內事務的決策、管理權歸村民群眾所有，村民因此成為了村莊的當家人。然而，農村家庭承包經營制度以及隨后推行的一系列“去集體化”經濟改革，導致村級集體經濟日漸式微。同時，在多種經濟共同發展的背景下，農村非集體經濟日漸成長，特別是在東部沿海一些較發達地區的農村，非集體經濟在村域經濟中占據了主導地位。

從一定意義上說，村級集體經濟是村民群眾實現自我管理的重要基礎。集體經濟的式微致使村民群眾的民主管理失去了集體財政的有力支撐，有可能造成村莊治理的癱瘓。特別值得關注的是，集體經濟式微還會導致種種村民自治的制度偏離和民主管理變形的現象。

在村級集體經濟式微的背景下，由于“村集體沒有自己的經濟來源，村委就形不成一個健全的組織，有許多公共事務就辦不成”。［1］村級組織所能掌控的經濟資源稀缺，陷入了“無錢辦事”的困境。為減輕農民負擔，國家又堅決地整治農村中的“亂集資、亂攤派、亂收費”行為，嚴格限制村級組織以各種名義向村民群眾收取任何管理費用。缺乏集體經濟來源的村級組織只能盡量減少開支，少開展村務管理活動，由此造成村級組織的不作為和村莊治理的癱瘓。同時，為了開展必要的村務管理活動，又不得不尋求其它財政渠道和經濟來源。

其一，向上求助于基層和地方政府的公共財政援助。毫無疑問，政府的財政資助確實能在很大程度上為村級民主管理活動提供經濟支持。但是，基層和地方政府在提供財政支持的同時，有可能滲透行政干預，左右村級組織的治村行為。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”簡言之，鄉鎮政府與村民委員會之間是一種指導與協助的關系，鄉鎮政府只有指導權，無權干涉村民自治范圍內的事務。但是，因財政上對政府的依賴，致使村級組織的自主性和村民的民主自治權受到了基層和地方政府的干預。實證表明，目前農村中相當部分村莊的村委會因集體財政缺乏而無法自主開展自治活動，成為主要聽命于基層和地方政府的行政指令，協助完成政府下延到村的政務的準行政組織，變異為基層政府的執行機構、派出機構。

其二，向下求助于財富階層的捐贈和資助。伴隨著農村經濟改革的深入和個體、私營經濟的迅速發展，一個以個體、私營企業主為主體的農村新興經濟能人群體迅速崛起，成為當下農村社會中最具經濟實力的財富階層。新興經濟能人群體在收入分層上居于較高地位，但政治體制對這一群體的吸納力遠遠落后于經濟社會的發展。迄今為止，向新興經濟能人開放的政治角色最主要的是兩類:“一是農村基層干部;一是黨代表、人大代表、政協委員之類代議型政治角色。”［2］由此造成其政治地位與經濟地位的不一致現象。面對這種地位落差，他們往往會利用自身財富資源積極參與公共活動，以此來提升政治地位、社會聲望。參與村莊公共生活，競爭村干部特別是村書記和村主任，成為了新興經濟能人的一種理性選擇。

在村級集體經濟式微的背景下，村級管理和村莊建設時常會通過各種途徑和形式尋求新興經濟能人的財力支持，從而為新興經濟能人介入村莊政治生活提供了有利機會。他們趁村級集體經濟之虛介入鄉村治理過程，影響村務決策管理活動。部分新興經濟能人更是直接借助財富資源優勢參與村干部競選，巧妙地利用村民自治提供的民主選舉機制進入村級領導班子，甚至擔任村黨書記、村主任職務。如此，在部分村莊形成了由新興經濟能人主導村莊公共權力結構、支配村莊公共權力運作過程的能人治理模式。

無可厚非，新興經濟能人利用財富資源參與村干部的競選活動，介入村莊公共生活，符合村民自治的制度精神。特別是他們積極為村莊公益事業捐贈、以財富支持村務管理活動等，有助于農村社會的管理與發展。但是，新興經濟能人借助個人財富介入村莊政治生活，甚至主政村莊治理，勢必對鄉村治理結構和運作過程產生深刻影響。客觀地說，它有可能導致民主管理的變形，使村民群眾自治變異為農村能人治理。

實踐證明，新興經濟能人治村在現階段中國鄉村治理和農村發展中表現出了獨特的優勢，事實已經成為部分非集體經濟相對發達地區村莊治理的一種基本趨向。但是，能人治理內在地存在著自身難以克服的局限。有人甚至認為，當“經濟能人”、“社會能人”整合進村級權力層次時，施政效果卻往往事與愿違。也可以說鄉村社會精英參政往往都是為了謀取個人利益，難以成為整合農村社會的權威力量，更不可能起到推動基層民主政治發展進程的作用。［3］盡管我們不太認同這種說法，但對新興經濟能人治村的作用必須辯證地認識，在充分肯定其積極效應的同時，也需要理性地認識到其存在的負面影響。

二、自我教育的無力

“村民自治是農村居民根據法律獨立自主地管理本村事務的基層群眾自治制度。”［4］從法理上分析，村民自治是“三個自我”的統一。村民群眾不僅要進行村務的自我管理，而且需要開展自我教育和自我服務。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定:“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。”可見，開展有效的自我教育是村民自治題中應有之義。

在傳統集體經濟背景下，村民以共同的利益歸屬為紐帶聯結在一起，社區認同感強，集體主義意識強烈。受全權全能國家政治的影響，農村社會實行高度集中的人民公社體制，管理、教育、服務等職能被統攝于國家機構。同時，國家也承擔了農村社會教育的職責。隨著村民自治制度的推行，國家在下放村務管理權力的同時，把農村社會的教育權部分地下放給了村莊和村民。要求村民群眾開展自我教育，但沒有相應下撥支持村民自我教育的財政經費，村民自我教育的費用主要由村級財政負擔。

然而，20世紀80年代以來，在農村社會的現代性轉型過程中，農村社會的教育需求急劇增長。

在傳統的禮治社會，傳統、習俗、村規民約、倫理道德等一系列內生性的規范規約著人們的行為，維持著社會秩序。村民的人際關聯及社會交往建立在以血緣為基礎的親疏原則上，建構了一種“差序格局”，形成了獨特的無訟社會。人民公社制則主要借助于強行政手段，實現對農村社會的高度整合。伴隨著市場化、社會化、民主化、法治化進程的逐步推進，契約和法律逐漸成為了規制人民行為、整合農村社會的重要手段。但是，由于各種原因，廣大農民群眾的法律意識薄弱、法律知識貧乏，一方面，不習慣按法律行事，用法律規范自己的行動;另一方面，無法有效地利用法律武器維護自身的合法權益。因此，急切需要加強農村和農民的法制教育，逐漸將農村社會運行納入法治軌道。

在傳統社會，尊卑有別、上下有等的等級觀念深入人心，普通村民處于“子民”、“臣民”的位置。在人民公社時期，表面上看村民是國家的主人，事實上他們是國家建構和管理的對象，處于被管理者的地位。實行村民自治制度后，村民群眾不僅是鄉村社會的建設者，而且成為了村莊事務的民主管理者。隨著村民群眾身份的根本性轉換，迫切需要加強村民群眾的公民意識、民主素養、管理能力等的教育與培訓。

在傳統農業社會中，農民通過世代相傳的方式完成農業生產經驗的傳遞，主要依靠經驗從事經濟活動。伴隨著農村經濟的非農化、市場化，當下中國農民必須適應經濟現代化的要求，接受市場經濟和非農經濟知識、技能的培訓。現代社會又是信息社會，它不同于相對穩定、封閉的傳統鄉土社會，現代信息的多變性、快速性、及時性對農民的現代信息技術掌握程度提出了更高的要求。因此，對農民群眾進行必要的信息技術培訓也是農村社會發展的客觀要求。

此外，諸如公共理性、公共安全、平等理念、環境保護、文明素養、公共生活技能等方面的教育，也需要根據現代農村社會的發展逐漸展開。

當然，農村社會教育需求部分可以借助于國家的公共教育來滿足，但相當部分還需要通過多種形式的村民自我教育活動得以實現。村民的自我教育并非無米之炊，勢必需要相當的物質基礎和財政支持，但村級集體經濟的式微致使村級財政薄弱，由此形成了不斷增長的村民自我教育需求與相對薄弱的村級財政之間的矛盾。在現階段中國農村發展和村民自治過程中，村民的自我教育因得不到強有力的財政支撐顯得相當無力。

同時，應當看到，鄉鎮集體企業的發展能使社區就業最大化，亦能通過崗位、技能培訓提高村民的素養，成為村民自我教育的一種重要載體。但集體企業改制后，民營公司為追求利潤最大化，不愿對其職工進行技能培訓，一定程度地影響了農民的再教育過程。

三、自我服務的缺失

自我服務是村民自治的重要內容。從理論上講，農村社會服務的主體包括國家、村社區和村民。由于我國目前仍處于社會主義初級階段，這一現實國情意味著我國的生產力水平仍比較低，國家的財政能力有限，政府對農村公共服務的供給不足。特別是在長期的城市偏好政策導向下，農村公共服務有意無意地被政府所忽視。另一方面，受農業和農村發展的限制，許多地區的農民仍剛從“貧困陷阱”中跳出來，小農經濟的生產方式限制了農戶自我保障能力的提高，無法集結農戶的力量充分滿足農村社會服務的需求。因此，“政府目前仍不可能改變以村集體為主自我提供村莊公共服務的方式，仍將把村莊公共服務設為村民自治的基本內容或基本功能”。［5］《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安。”這就意味著，在村莊這個相對獨立的社區內，村民委員會將承擔辦理社區公共事務，提供社區公共服務的職責。村民委員會辦理本村公共事務和公益事業所需的費用，主要向村經濟組織或村民籌集。

在鄉鎮企業的早期發展中，農村社區的土地及勞動投入成為其最重要的原始積累，集體企業與鄉村社區互相依賴、互相合作，最終形成了“農民辦企業、鄉鎮企業反哺村社區建設”的“村企同構”現象。此時，“鄉鎮企業創辦的最大動機是社區就業最大化和福利最大化，不是一般企業追求的‘利潤最大化’”。［6］村集體所得利潤成為扶助農業、發展農村公共事業的主要財源。鄉鎮集體企業改制后，成為了以“營利”為目的的市場主體，與鄉村社區分割為兩個具有相對獨立利益的主體，無需再對鄉村社區建設負責。村集體的主要財源被割斷，村社區公益事業的重要經濟基礎因此被剝離。

從理論而言，農村醫療衛生服務、技術推廣服務、信息服務等服務內容因其顯著的非排他性、非競爭性而具有明顯的公共服務性質，各級政府應責無旁貸地承擔起這一系列的服務供給責任。但在財政體制的分稅制改革過程中，伴隨著財權向中央的上收，各類事權卻通過“壓力型體制”逐級往下壓，導致財權與事權的不對等。新世紀的稅費改革又取消了“亂集資”、“亂攤派”、“亂收費”的“三亂”行為、取消了“統籌提留”資金、取消了農業稅，這一連串的經濟體制改革使基層政府的財力逐步減弱，尤其對以農業收入為主的不發達地區而言，基層政府的收入來源更是稀少。鑒于地方政府財力的有限性，中央政府通過各種轉移支付資金大力支持農村的公共服務建設。但我們必須清楚認識到，在農民日益增長及多元化的公共服務需求面前，來自中央的有限專項資金難以廣覆蓋、深層次地用于農村公共服務建設。在中央及地方政府財力有限的情況下，村社區應根據村民的公共服務需求承擔起更多的自我服務義務。但是，“去集體化”改革后的村級集體經濟薄弱，村社區的公共服務因缺乏必要的財政支撐而陷入缺失狀態。

“農村公共衛生服務，主要包括農村疾病預防與保健、婦幼保健、健康教育、環境衛生、醫療保障等服務內容。”［7］農村公共衛生服務可由政府、非營利機構、鄉鎮衛生院、村衛生室等集體和私人性質的診所共同提供，但在現實中，“私人診所和村衛生室成為農村醫療衛生服務供給和農戶就醫的主體”。［8］村衛生室這一面向本社區村民提供的醫療服務因村集體無力提供資金支持而處于自負盈虧狀態。為了維持機構的運轉，保證服務人員的收入，許多診所的醫療服務價格偏高，農民經常遭遇“大處方”，導致村民的醫療支出高，因病致貧、因病返貧現象較嚴重。村集體的投入不足，一方面導致小規模、低收益的村衛生室無力更新設備、引進技術，醫療服務價格高、質量差;另一方面，亦無力通過村衛生員向農民宣傳公共衛生知識、開展健康教育，農村疾病預防、公共衛生等知識的普及度不高。

隨著我國市場經濟、信息社會的日益發展及農村產業的多樣化，農村技術、信息服務的重要性也更加突出。除政府集中、統一的技術指導和信息服務外，還需要各村從本村實際出發，開展必要的技術和信息服務。但是，因缺乏強有力的經濟后盾，農村社區的生產服務相當缺乏，既無力聘請專業技術人員入村推廣實用技術，又缺乏有效的現代科技推廣設施，也難以獲得各種市場信息。農民對技術和信息的可及性與可得性較低，很多地方仍停留在口口相傳的經驗交流模式上。

在村集體建設中，道路、橋梁、灌溉系統、水電工程等基礎設施是農村致富、方便農民生活的必要條件，但在政府投入不足、村集體經濟來源短缺的困境中，上述農村公共產品稀缺。其中尤為突出的問題是因灌溉系統的落后而影響農業生產，許多農村地區缺乏足夠的灌溉設施，已經存在的小水庫、渠道等水利設施又因年久失修而無法滿足農業生產的需要，在干旱季節，農作物因缺水而歉收減產，不利于農業的可持續發展。此外，農村的污水、廢水處理系統不夠完善，許多生產、生活垃圾直接倒入小溪、河流中，既污染環境又易造成疾病的傳播。

總之，集體經濟式微已經對村民自治的運作與發展形成了多方面的鉗制作用，為保障和推動村民自治的有效運行和正常發展，必須設法解決村民自治政治體制與“去集體化”的農村經濟體制之間的矛盾。一方面，需要采取措施加強農村集體經濟建設，增強村級集體經濟實力，為村民自治奠定必要的物質基礎;另一方面，更為重要的是，需要在堅持公有制經濟為主導、多種經濟共同發展的基本經濟制度的前提下，積極探索有效的村民自治財政支持新機制。

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［5］毛丹，任強.中國農村公共領域的生長——政治社會學視野里的村民自治諸問題［M］.北京:中國社會科學出版社，2006:149.

［6］毛丹，張志敏，馮鋼.后鄉鎮企業時期的村社區建設資金［J］.社會學研究，2002(6):76.

［7］章也微.我國農村公共衛生服務中的政府職責研究［J］.浙江師范大學學報:社會科學版，2008，33(1):61-64.

［8］徐小青，郭建軍.中國農村公共服務改革與發展［M］.北京:人民出版社，2008:71.