沃爾夫報告與英國職業教育改革

□李建忠

一、沃爾夫報告出臺背景與教育外部環境

職業教育改革成為英國新政府上臺后優先考量的問題。2010年5月英國聯合政府成立后，兒童、學校和家庭部隨即更名為教育部。9月9日，教育大臣邁克爾·戈夫向倫敦國王學院艾莉森·沃爾夫寫信，委托她就改進初中和高中階段（14-19歲）職業教育進行調研，期待到2010年底提交中期報告，到2011年春提交最終報告。2011年3月沃爾夫教授提交了英國職業教育評估報告，簡稱《沃爾夫報告》。在3月3日評估報告公布之日，教育大臣戈夫稱報告“非常出色和具有獨創性”，當即接受了其中四條建議。他指出：“我們繼承的制度損害作用很大，它對兒童是不公正的，正在損害經濟，成千上萬的兒童被誤導學習沒有什么前途的課程；我們將改革績效排行榜、經費分配制度和監管制度，給兒童誠實的信息和學習合適課程的機會。實施這些改革會很艱難，需要花幾年時間，但我們負擔不起另一個10年教育失敗的代價”[1]。

報告分析了職業教育發展的外部環境，認為近30年來，同其他發達國家一樣，英國社會經濟和勞動力市場發生了很大變化，具有以下特點：19-24歲青年人失業率高，出現“一個正消失著的青年勞動力市場”。教育水平普遍提高，接受普通教育直到16歲已成為發達國家的一個規范，專門化已經逐步向后推遲；人們普遍抱有接受高等教育的期盼，有98%的母親希望自己的孩子以后能夠上大學；受教育水平越高，收入水平就越高。就業經歷和學徒培訓有著高回報；青年人在教育與就業市場之間進進出出，職業變換頻繁，11年間平均每人變換工作3.5次，變換職業2.5次，變換行業1.8次；18歲青年人教育生存狀態發生重大變化，接受教育或培訓的比例從1976年的17%上升到2009年的45%；職業結構發生根本性變化，高技能和服務行業崗位需求上升，傳統的低技能就業市場迅速萎縮；經濟迅速變革給勞動力市場帶來重要影響，政府需要積極回應今天勞動力市場的現實。

30年來英國政府一直高度重視發展職業教育。自上個世紀80年代中期建立“國家職業資格”（NVQ）以來，英國已經完成了三代國家資格框架的開發和建設，對歐洲以及包括中國在內的世界許多國家的職業資格框架（制度）的建立產生了世界性重大影響。英國許多職業學校突出產學結合特色，例如，在馬格斯菲特學院，歐洲航空航天培訓中心按照產業國際標準利用全功能的英國航空航天公司飛機提供培訓，培養了大批高素質機場地勤人員；英國鐵路網公司90%的學徒畢業后留在公司就業；英國知名企業的學徒培訓供不應求，空中客車公司的學徒畢業后既有出色的生涯前景，又有繼續在大學學習的機會；英國電信公司和勞斯萊斯汽車公司的學徒培訓名額競爭比英國牛津和劍橋大學的入學競爭還要激烈。

但是英國職業教育也存在著許多問題，根本性的問題是英國有許多好的實踐案例，但沒有一個好的制度，尚未建立起一套適應社會需要和學習者需求的、完善的職業教育制度，160年來制度建設的根本問題一直沒有解決。正如教育大臣戈夫指出的那樣：自1851年艾伯特王子建立皇家委員會以來，決策者一直在努力解決向青年人提供一種適當的技術和實踐教育的問題，160年后同樣的問題仍然存在[2]。

二、英國職業教育問題與審計

沃爾夫報告認為，英國（主要指英格蘭）的職業教育主要存在著勞動力市場要求與職業教育提供的不匹配、繼續學習要求與職業教育提供的不匹配等方面的問題。

(一)勞動力市場要求與職業教育提供的不匹配

1.職業教育的內容不被勞動力市場看重。英國許多一級和二級資格證書，包括被認為是反映了工作場所要求的國家職業資格，不管是在收入方面還是生涯進步方面，似乎都沒有任何積極的結果。職業資格證書學習的內容實際上并沒有被雇主和勞動力市場所看重，可是，這些資格證書成為了高中階段（16-18歲）學生學習的主體部分。近年來引入的“基礎學習證書”是“個性化”的、面向大部分14-19歲低成就學生學習的課程，內容包含職業性或學科學習。在“基礎學習證書目錄”上目前約有1300種這種證書，許多證書規格都非常小。其中有400種證書學分值只有5個或不到5個學分，這就是說學生可以用不到50個教學小時就可完成一個證書的學習。從勞動力市場的觀點看，基礎學習證書不可能取得成功，因為雇主只看重幾種熟悉的資格證書或是“真正”的工作經歷。用拉思伯恩志愿組織首席執行官的話說，就是“這些資格證書讓你什么都干不了，除非你再拿一個證書”。

2.資格證書不斷變化，缺乏穩定性。勞動力市場認可穩定的和熟悉的資格證書，但英國的職業資格證書一直并且仍在處于不斷變化之中。世界各國的資格證書都保持相對穩定，而英國政府幾十年來一直都在引入新的類型的職業資格證書，學術資格至少從其名稱看一直保持相對穩定。資格證書的品牌效應極為重要，像倫敦城市行業協會頒發職業資格證書的歷史可追溯到19世紀，現在仍然受到人們的看重和認可。

3.資格證書口徑窄化，提供的特定職業崗位資格證書越來越多。青年人的就業模式意味著他們需要相對普通的而不是非常特定的職業資格證書。然而，越來越多的職業教育學生取得的是非常特定的職業資格證書。青年人在其頭10年的就業中變換行業、職業以及特定崗位非常頻繁。取得特定職業資格證書人的比例很高，但并不意味著他們一定能留在原來職業里就業，并且職業資格證書等級越低，證書持有者變換工作的可能性就越大。幾乎所有的發達國家都向14-19歲學生提供相當普通的職業教育課程，即使是在實施學徒培訓的歐洲其他國家，也都有大量的離崗普通教育。英國目前對16-19歲學生的教育試圖采取絕對的二分法：或者向學生提供狹窄的、特定的職業資格；或者是提供傳統的學術資格。目前約有1/4至1/3（30萬-40萬）的高中階段學生（16-19歲）學習的課程既不能使他們具有資格上大學或繼續升學，也不能使他們找到一份好的工作。許多初中生（14-16歲）學的是學校績效排行榜鼓勵的職業課程，這導致他們進入了死胡同。但是許多年輕人并沒有被告知他們選擇學習這些資格證書后果的真實情況[3]。

4.缺乏真正的工作經歷和以就業為基礎的技能。雇主重視“工作歷史”和經歷，即在一個真實的工作場所有一個合適的、帶薪工作，這完全不同于在學校教育環境里獲得的經歷或通過政府培訓計劃獲得的“與工作相關”經歷。英國許多16歲和17歲青年人在教育與就業之間進進出出，尋求著能有助于提升他們就業能力的教育或培訓。然而面向他們的學徒名額則很少，2009年僅有6%的雇主招收16歲學徒，11%的雇主招收17或18歲學徒。相反，在上個世紀70年代有1/4的1958年出生的青年人參加傳統學徒培訓，男性一般在15歲開始學徒。實際上，現在16-18歲青年人在全部學徒名額中所占比例從2004年的60%下降到2009年的41%。16歲和17歲青年人對高質量學徒培訓有著巨大需求，特別是三級資格證書層次的學徒。

5.低層次職業資格證書負回報。英國大量的實證研究表明，低層次職業資格證書，特別是國家職業資格（NVQ）對證書持有者沒有重要的勞動力市場價值。國家兒童發展研究(NCDS)的分析發現，低層次資格（國家資格框架中的一級和二級資格證書）對工資沒有顯著效應。大規模的勞動力調查數據研究也發現，低層次國家職業資格證書和倫敦城市行業協會低層次職業資格證書的工資回報在統計上有著顯著負回報，持有這些資格似乎就是低薪就業的代名詞。2004年迪爾登（Dearden）等人在英國年齡組研究(BCS70)中，對1970年出生的人持有的國家職業資格二級資格證書的回報進行了深度分析，再次發現取得二級資格證書是同低收入有著顯著相關。國家職業資格一級和二級資格證書已經失去了勞動力市場價值。通過政府培訓計劃取得的國家職業資格二級資格證書的工資回報是-22.5%，通過學校職業教育環境取得的二級資格證書為-11.6%。研究也表明，三級職業資格證書和學徒制培訓有著強勢正面回報。

（二）繼續學習要求與職業教育提供的不匹配

存在的主要問題是績效指標的負向導向作用，忽視數學和語文（英語）教育，“資格和學分框架”（QCF）導致職業資格重新貼標，學徒培訓框架缺乏彈性，經費分配機制導致證書數量膨脹，職業教育教學質量高度不均衡等，這些問題都相互關聯。

1.學校績效排行榜導致資格證書泡沫化。目前在關鍵階段4（初中階段）結束時用于測量學校表現的績效指標體系導致學生獲得的“職業”資格證書數量大幅增長，16歲學生取得的所謂同等的資格證書的數量從2004年的1.5萬個激增至2010年的57.5萬個，旨在提高學校在績效排行榜上的名次，但這與學生在教育系統或勞動力市場里的長期利益沒有關系。從2001年起，政府所屬的課程開發機構，先是資格和課程署（QCA），隨后是資格和課程開發署（QCDA）密集開發大量課程，以保證所有資格證書都能用以提高問責測量表現。由于放松了國家課程管理，加強了問責制，結果學校課程以空前的規模和速度從學術科目轉到“職業”科目。

2.撥款導向機制和績效目標妨礙學生提高數學和英語技能。數學和英語成績水平在保證學生繼續學習和融入勞動力市場方面具有決定性意義。但是經費分配刺激機制和學校績效目標則不利于學生提高數學和英語成績水平。學校對學生進行分流，要求被分流的學生學習“關鍵技能”或“功能性技能”證書，以代替數學和英語科目學習。總體上看，取得普通中等教育證書（GCSE）數學和英語科目A*-C級成績的15歲學生比例僅為44.8%，18歲學生為49%，或者說有一半的學生沒有數學和英語科目A*-C級成績。從絕對數量上看，15歲學生中沒有取得數學和英語A*-C級成績的人數達到32.9萬人，18歲學生的人數達到30.4萬人。中央政府的撥款公式強力刺激學校讓學生學習一些被認為是相當于主流數學和英語科目的特定資格證書課程，以實現高位目標。

3.“資格和學分框架”（QCF）中職業資格不完全適合14-19歲學生學習。自2011年1月1日起，在設計上突出單元和學分特點的“資格和學分框架”收錄了所有由監管部門認可的職業資格，但納入“資格和學分框架”里的職業資格需符合“QCF規范”，任何職業資格都要體現單元和學分特色。目前所有BTEC（商業和技術教育委員會）職業資格都已重新設計，以達到QCF的要求。QCF對14-19歲教育的影響可以從兩個方面看：首先，雇主對資格證書的認可度。英國一系列的資格證書改革降低了它們在勞動力市場上的價值，因為雇主不清楚這些資格證書的內容是什么，它們提供了什么信號？引入QCF需要對所有職業資格重新貼標；其次，不同資格間的等值性。QCF使用“學分”旨在把所有的資格都放在一個共同的量表里。如果不同資格證書的學分數相同，人們就可以把這些不同的資格看作是“等值”的，并且可以從各種不同的資格中累加學分。從2001年開始，資格和課程署在所有資格中建立這種等值性，QCF的設計正是體現了這些原則。然而，“等級”和“學分”在形式上的等值不能并且也不會轉化為實質性的等值。QCF主要考慮了成人（19歲以上）學習的需要，可能適合于那些已經就業或對職業作出了明確選擇的成人，但QCF不應是提供給14-19歲學生學習的唯一職業資格類型。職業資格證書重新設計和全面再貼標導致頒證機構大量成本，這些成本最后都轉嫁到學生考證費上了。

4.學徒培訓框架僵化,缺乏適應性。學徒培訓框架不能完全適應地方條件和雇主的需要。以國際標準來看，英國學徒培訓的普通教育內容非常少。特別是“照常營業”學徒培訓，在崗培訓課程按照“國家職業標準”，不論個體學徒情況如何，所有的人都要接受同樣工作角色的培訓，這也許適合成人學徒。因為他們在接受培訓之前就已經就業，對他們的職業路線非常清楚。目前學徒培訓框架的內容和性質不能促進青年人的教育進步,這與政府鼓勵從學徒培訓進入高一級學習的期望不符。在一個以工作為基礎的路徑里要想在教育上取得進步比20年前更困難了，而且高質量的學徒培訓太稀少，越來越多的名額分配給了歲數大的，而不是年輕人。

5.按證書數量撥付經費造成不恰當刺激。“等值性職業資格”以及績效測量指標給初中階段和高中階段教育都帶來了不恰當刺激，讓學生進入容易通過的資格證書學習，這既有損標準又有損效率。高中階段（16歲后）教育經費撥付的依據是資格證書而不是開設的課程，在很大程度上經費撥付數額取決于通過的資格證書數量的多少。很明顯的事實是，資格證書越容易，學生越容易通過，頒證機構的利潤也越高。目前的經費分配制度不僅給學校提供了強烈的刺激，讓學生學習容易通過的科目，而且也給頒證機構提供了強烈刺激，讓科目通過變得更為容易。

6.合格師資和辦學基礎能力不足。職業教育資格證書迅速膨脹不僅導致許多專業課程由那些沒有接受過該領域專業培訓的人教授，而且造成缺乏基本的培訓設施。不可否認，英國有些學校辦學質量很出色，但總體看，在規模擴張的壓力下職業教育質量面臨下降，缺乏必要的質量控制。這在英國也不是什么新現象，早在上個世紀90年代，當國家普通職業教育資格首先引入學校時，職業教育質量就成為需要解決的一個重要問題。

三、報告建議與政府改革措施

為推進英國職業教育改革，沃爾夫報告提出的改革四原則：教育系統必須停止將14-16歲學生分流進“死胡同式”課程；教育系統必須誠實，以免使學生受到錯誤決策的傷害；教育系統必須迅速簡化，取消不恰當刺激措施；學習借鑒其他國家有益經驗和最佳實踐。

報告提出以下主要建議：保證沒有達到普通中等教育證書英語和數學科目“C”級成績的每一個學生在高中階段繼續學習這些科目。建立經費分配和學校績效評價正向導向機制，不使學生被分流到低質量資格證書課程。高質量職業資格證書要由政府認定，學校應有開設資格證書課程的自主權。職業專門化教學時間限制在20%之內，取消以問責的理由讓學校制造大量資格證書的刺激措施。按生均標準撥付義務教育和高中教育經費。轉變資格監管思路，重點要從資格認證轉向對頒證機構的監督。取消16-19歲學生必須取得“資格和學分框架”中資格證書的硬性規定，增加數學教師繼續專業發展的機會。允許14-16歲學生到職業性學院學習，使他們從高質量職業培訓中受益；地方雇主要直接參與質量保障和評估活動，發放雇主學徒培訓補貼，擴大高質量學徒培訓機會。加強部際協調，協同解決教育與培訓經費分配等問題。在決策機制上，英國歷來就有將受委托的委員會報告或專家報告的全部或部分建議作為決策重要依據的傳統。2001年5月教育部對報告作出正式回應，幾乎全部接受了沃爾夫報告提出的27條建議。圍繞報告的建議，教育部提出以下職業教育改革措施。

（一）加強文化素質教育，保證語文和數學成績達到基本標準

保證所有學生到19歲都能學習和達到GCSE語文和數學A*-C級成績水平。對那些不能馬上達到這些成績水平的學生，開發高質量語文和數學課程，使他們能在以后階段取得證書。改革普通中等教育證書，保證該證書成為基礎教育階段學生學習成就更為可信的指標，特別是要結合當前對國家課程的評估工作，改革中等教育證書學科內容。

（二）改革學校績效排行榜

取消那些降低職業教育價值，把學生推入不能使他們進入工作或繼續學習的資格路徑的不恰當刺激措施。提高學校績效測量水平的職業資格證書應是那些在內容、評價和學習進步路徑方面最適合學生的職業資格證書。使用普通中等教育證書5門科目達到A*-C等級的比例等門檻測量指標，會導致部分學校忽視學習好的學生。績效指標不能讓學校只是關注特定學生群體而以犧牲其他學生為代價。為避免這種傾向，教育部繼續使用平均積點分數（APS）等績效測量，捕捉不同能力水平學生的全面結果。從2011年開始，績效排行榜增加每個學校低成就學生、高成就學生和那些達到期望標準學生的表現差異等指標。

（三）積極發展學徒培訓

教育部完全接受沃爾夫報告的建議，認為學徒培訓被廣泛看作在工作中學習的最佳途徑。學習借鑒國外相關經驗，保證學徒培訓達到世界一流標準，簡化學徒培訓行政審批程序，消除官僚主義，使雇主更容易提供學徒培訓，保證政府和雇主對學徒培訓的投入能夠產生最佳效果。增加學徒培訓框架的進步性和彈性，16-18歲學徒的普通教育應為他們的繼續學習和整個生涯發展打下一個堅實的基礎。調整16-18歲學徒培訓框架中的普通教育成分，以體現課程學習的寬泛性。尚未達到GCSE英語和數學科目A*-C級成績水平的16-18歲學徒應有機會繼續補習這些科目，到2012年9月逐步取消學徒培訓框架中“關鍵技能”部分，將“基礎技能”和GCSE科目學習作為學徒培訓中獲得義務英語和數學素質要素的唯一得到認可的路徑。除發揮行業技能委員會的作用外，鼓勵雇主參與學徒培訓框架的制定和資格證書的設計。加大對學徒培訓投入力度，商務、創新和技能部通過“增長和創新基金”增加學徒培訓投入，提高資金分配和使用透明度，規范中介組織行為。對雇主實行補貼，鼓勵中小企業提供更多學徒培訓名額，規范學徒合同管理，簡化程序，提高效率。注重發揮集團培訓協會（GTA）、學徒培訓署(ATAs)、國家技能學院和國家學徒培訓服務中心等組織機構的作用。近幾年來，英國19歲以下學生學徒人數在穩步增加，從2006年的10.56萬人增加到2010年的13.17萬人。

（四）關注低成就學生

低成就學生是指那些達不到二級資格證書要求的學生。沃爾夫報告建議把低成就學習者（包含有學習障礙和殘疾的、以及那些對正規教育極為不滿的學生）課程重點放在語文和數學核心學術技能學習以及增加工作經歷上，改革經費分配方案和績效測量，重點關注核心領域和就業結果而不是資格證書數量增長。教育部接受報告的建議，認為所有學生不論其起點如何，都要有機會充分發揮他們的潛能。教育部將對那些到16歲不能直接達到普通中等教育證書資格水平的最脆弱的學生提供更多的支持。英國有很高比例的學生不能達到這個關鍵水平，這損害了他們繼續接受教育和就業的前景。要采取有力措施，提高低成就學生的學習水平，讓更多的低成就學生取得進步。高中階段的課程學習要幫助學生達到英語和數學教學要求，為他們提供有價值的工作經歷。學習和借鑒國際經驗，總結和推廣那些幫助弱勢學生取得進步學校好的經驗，對“基礎學習證書”進行獨立評估，聽取相關學校和學生的意見。

（五）進一步研究國家職業標準適用性問題

沃爾夫報告建議教育部以及商務、創新和技能部應討論并就“國家職業標準”的未來及在青年教育與培訓中的合適作用征求各方意見。教育部表示：“國家職業標準”仍是成人專業資格的重要組成部分，但它在多大程度上適用于學校職業教育要作進一步研究。教育部將會同英國教育和技能委員會，就“國家職業標準”的未來，包括如何在職業資格中最佳使用這些標準等問題，征求國家級雇主機構、行業技能委員會、職業資格監管部門和其他關鍵合作伙伴的意見。商務、創新和技能部在《建設世界一流的技能體系》報告里表示，就國家職業標準在就業市場是否適合用途征求意見和進行調研，在就業市場上工作的性質正迅速變化，個人變換職業更為頻繁[4]。

四、結語

沃爾夫報告以證據和事實為基礎，深刻剖析了英國職業教育存在的問題，提出了許多有決策價值的建議，對英國的職業教育改革產生了重大影響。分析沃爾夫報告和英國政府推行的職業教育改革舉措，我們有以下幾點啟示：

一是注重學習借鑒國外經驗，特別是德國、法國和丹麥等國發展職業教育經驗。這也說明在當今世界教育發展中，既要充分考慮國情，又要準確把握世界教育發展趨同特征。

二是報告提出了判斷職業教育價值的重要命題。從學習者個人角度看，判斷的標準應是其學習結果的勞動力市場價值和教育價值，勞動力市場價值主要體現在學習者就業后的收入水平，教育價值表現為學習者是否具有接受高一級學習的能力和機會。學校正規職業教育要立足于學生的未來發展需要，為學生終身發展奠定基礎，改革“死胡同式”課程學習，不能讓學生學習那些既沒有勞動力市場價值又沒有教育價值的資格證書。

三是加強基本文化素質教育，專門化學習向后推遲。英國在初中階段（14-16歲）就開始分流，而各國的經驗是義務教育階段主要實施面向全體的普通教育，過早分流不利于學生成長。學習者的基本文化素質是勞動力市場主體和教育提供者共同認可的學習結果，特別是要加強語文和數學教育，初中階段前不應有實質性程度的專門化。

四是國家職業標準的適用性。成長中的學生個體不完全適合于學習成人化的、定型的技能。我國《教育規劃綱要》中“推進職業學校專業課程內容與職業標準相銜接”提法的合理性很值得研究，教育標準和職業標準兩套標準體系的開發主體、目的、口徑寬度和適用對象都有很大的不同。OECD認為，職業教育注重非常特定的和實際技能可能對支持立即進入勞動力市場更為有效，但是對支持進一步生涯發展和繼續教育沒有什么效用[5]。

五是關注低成就學生。它反映了政府的教育價值取向。英國教育部在2011年的初中階段（KS4）績效測量中新增了“達到GCSE英語和數學科目，A*-C等級享有免費校餐和受照管兒童的比例”這樣的體現教育公平的指標[6]。一個好的教育制度不僅要看它培養了多少拔尖創新人才，還要看它有多少學生沒有達到預期標準。

[1]Wolf Review proposes major reform of vocational education[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/inthenews/inthenews/a0075181/wolf-review-proposes-major-reform-of-vocational-education.2011-03-03.

[2]Alison Wolf.Review of Vocational Education – The Wolf Report[R].March 2011.

[3]Alison Wolf.Review of Vocational Education – The Wolf Report[R].March 2011.

[4]Department for Business,Innovation and Skills (BIS).Further Education and Skills System Reform Plan∶Building a World Class Skills System[R].1 Dec 2011.

[5]Viktória Kis.Learning for Jobs OECD Reviews of Vocational Education and Training United States∶Texas[R].OECD,2011.

[6]School and College Performance Tables Statement of Intent 2011[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/performancetables/index.shtml.