基于三螺旋模型的國家糧食安全保障戰略——以河南省為例

解宗方

(河南省農業科學院農業經濟與信息研究中心，河南 鄭州450002)

農業是國民經濟的基礎，而糧食是農業的基礎。河南作為全國農業大省和產糧大省，糧食生產在全國占有舉足輕重的地位，為國家糧食安全做出了重要貢獻。2000－2010年，河南省糧食產量連續11年居全國第一。2004年以來，河南省糧食產量實現連續8年增產。2006年以來，連續6年超過500億kg。2011年，河南省全年糧食總產量達到554.25億kg，比上年增產10.55億kg，增幅為1.9%，成為維系全國糧食安全的戰略基地。在河南省糧食生產取得巨大成就的同時，必須清醒地認識到糧食生產發展中仍存在一些亟待解決的問題。目前有關基于糧食安全的中央政府、地方政府和種糧農民三者之間關系的研究較少，根據三螺旋理論研究糧食安全問題也未見報道。因此，結合河南省情和糧食生產實際，利用統計數據，對中央政府、地方政府和農民農戶之間的關系進行研究就具有重要理論價值和現實意義。探討糧食生產過程中存在的突出問題，分析糧食生產過程中的不協調現象，構建糧食主產區與主銷區之間的利益協調機制;建立糧食主產區利益補償機制和糧食增產、農民增收的長效機制，促進主產區經濟社會協調發展。理順中央政府、區域(主產區)政府和種糧農民(農戶)三者之間關系，探索糧食產量與農民收入同步提高、主產區與主銷區利益協調和不以犧牲糧食主產區生態和環境為代價的糧食生產持續穩定和諧發展之路，為河南乃至全國的糧食生產發展提供依據。

1 糧食生產問題分析

1.1 糧食生產模式的演化

1.1.1 指令服從線性模式

在計劃經濟時代，中央政府、地方政府和種糧農民三者之間是一種層級式和服從的關系，是一種線性和單向的關系，是一種指令性的計劃模式(見圖1)。國家以確保糧食自給和糧食安全為基本國策，忽視糧食生產的商品屬性，不惜犧牲糧食生產主產區和種糧食農民的經濟利益，種糧農民的利益得不到保障。實行糧食統購統銷政策，雖然平抑了市場的波動，使得糧食供求不平衡的現象不太明顯和不太經常出現，通過糧食配給制度保障了糧食供需的低水平平衡，國家財政對糧食生產基本沒有補貼，是以剝削和犧牲糧食生產者利益為代價的。由于糧食短缺和計劃經濟的束縛，糧食作為私人物品，具有的競爭屬性、市場屬性被人為抑制，致使國家為糧食問題背上了沉重包袱[1]。國家通過糧食的統購統銷、城鎮居民糧食定量供應等政策安排，把糧食看作純公共物品，全國大辦糧食，完全扼制了糧食經濟運行的市場機制的作用。政府花費了大量的“糧食消費補貼”在城鎮居民身上，付出了較高的糧食安全成本，種糧農民的利益沒有得到保障，糧食產量上不去，糧食供給始終徘徊在低水平狀態[2]。

圖1 糧食生產指令服從線性模式Fig.1 Instruction to the linear mode of grain production

1.1.2 指導互動聯結模式

改革開放以來，保障國家糧食安全的內涵已發生根本的變化。糧食生產的三個利益相關者——國家政府、地方政府和農民農戶，已由計劃經濟時期的指令服從型轉變為指導引導型和一定程度上的松散互動型(見圖2)，三者利益關系出現了矛盾和不一致。除糧食價格仍由中央政府控制以外，農民種糧行為已基本不再受行政力量干預，糧食價格和經濟效益成為農民糧食生產的重要因素。糧食生產由依靠行政力量轉變為依靠經濟手段和服從市場經濟規律。

圖2 糧食生產指導互動聯結模式Fig.2 Interactive link mode of grain production guidance

1.2 糧食生產問題分析

1.2.1 政府宏觀目標與農民微觀目標不一致

在計劃經濟體制下，價格基本上是由政府制定的，它不受市場供求關系的影響，在固定不變的計劃價格下，農產品供給目標與農民收入目標是基本一致的。農民生產的農產品越多，其售出產品的收入也就越多。然而，在市場經濟條件下，農產品使用價值與價值的矛盾以及由此而引起的產量和收入、農民追求收入最大化目標和政府追求增加農產品供給目標的矛盾日益突出。換言之，對單個農民而言可能是生產越多越有利，對農民整體而言則可能是生產越多，整個市場價格將會降低，農民的平均銷售收入越少，當價格降低的幅度大于產量增加的幅度，就會出現農民增產不增收的結果。政府的產量目標和農民的收入目標是否會發生沖突，還要取決于農產品需求的價格彈性。受恩格爾定律的支配，我國農產品總體的價格需求彈性較小，農民增產并非必然意味著增收。由于農業低下的比較利益，農民的生產目標很難與收入目標相吻合，導致政府的宏觀目標與農民微觀目標的錯位，政府通過各種措施號召農民發展生產的愿望總是難以得到廣大農民的響應[3]。非常能體現這種矛盾的一個案例，是中央、地方和農民三方對2008年底至2009年初北方冬麥區特大干旱的不同態度。當2009年2月初連續百天不降水的特大干旱已成定局，中央政府表現出異常的不安。在國務院領導的直接督促下，各有關部委迅速行動起來，層層下派督導組。而大多數農民對抗旱并不積極，其原因是種一畝小麥，好了能賺一兩百元錢，想盡辦法抗旱澆麥不劃算，是受小麥生產經濟利益驅動的選擇結果[4]。

1.2.2 糧食主產區與主銷區利益不協調

(1)國家長期向工業傾斜、向城市傾斜的政策，造成糧食主產區價值的過分流失，削弱了糧食主產區經濟發展的基礎。長期以來，由于超經濟(主要是政府)力量的作用，糧食主產區商品糧在交換中存在較大的工農產品剪刀差和國家定購糧食價格與市場價格的差價。糧食主產區因糧食低價而利益受損。這些剪刀差價值和差價流入城市工業、糧食消費區或消費者。另外，主產區糧食的調出基本上是以商品原糧的方式調出，糧食加工或轉化增值的價值流入糧食調入區。

(2)糧食產銷政策中的超經濟行為，使糧食主產區不能獲得社會平均利潤。糧食主產區的商品糧主要由政府支配調撥，價格由政府制定，而且糧食主產區出售商品糧承擔著巨額的流通費用。雖然國家制定糧食保護價格，補償生產成本并有適當利潤。但是，有時糧食主產區糧食保護價格卻低于市場價格，甚至是低于成本價格，缺乏對生產者經濟利益的保護。對于糧食主產區或糧食生產者在商品糧交換過程中的價值流失，雖然國家也采取了一定的補貼方式給予經濟補償，但效果有限。

(3)糧食主產區與主銷區的博弈關系失衡，糧食主產區處于明顯不利地位。從糧食主產區與主銷區的博弈關系看，在糧食供大于求時，主銷區處于主動地位，主產區處于被動地位?！熬盼濉逼陂g，主銷區在糧食不愁買不到的前提下，加大農業結構調整，大力發展非糧非農經濟，推進農村城鎮化進程，農民收入提高幅度很大。而國家一方面支持主銷區進行放開糧食市場改革的同時，另一方面又繼續對主產區實行糧食保護價收購政策，結果造成了主產區糧食庫存壓力和財政壓力[5]。

1.2.3 糧食產量增長與區域經濟發展不平衡

糧食生產格局發生逆轉。在我國經濟總體水平不斷提升的同時，由于地區間經濟的不均衡發展，東南沿海地區工業化、城鎮化的強力推進，內陸地區為解決溫飽的不懈奮斗，并由此引發了我國糧食生產流通格局發生了由“南糧北運”到“北糧南運”的大逆轉[6]。

圖3 河南省、浙江省和廣東省糧食播種面積比較Fig.3 Sown area of grain in Henan，Zhejiang and Guangdong Province

進入90年代后，沿海發達地區(廣東、浙江等省份)自給率迅速下降，過去的糧食調出省份轉變為產銷平衡區或主銷區(見圖3，圖4)。歷史上的“湖廣熟，天下足”、“蘇湖熟，天下足”已經被“河南熟，天下足”所代替，廣東、浙江成了糧食調入大省，湖南、湖北的糧食僅僅局限于滿足自己省的需求。商品糧調出省份越來越少，到2009年能夠年調出1 000萬t 以上商品糧的僅有河南、黑龍江、吉林和安徽。糧食主產區對保障國家糧食安全具有重要作用。以河南省為例，河南省1978年糧食播種面積為9 123.3 千hm2，2009年為9 683.6千hm2，比1978年增加6.14% ;浙江省1978年糧食播種面積為3 350 千hm2，2009年為1 290.09千hm2，比1978年減少61.49% ;廣東省1978年糧食播種面積為5 825.3千hm2，2009年為2 538.5 千hm2，比1978年減少56.42% 。河南省1978年糧食總產為1900萬t，2009年為5 389萬t，比1978年增加183.63% ;浙江省1978年糧食總產為1395萬t，2009年為789.15萬t，比1978年減少43.43% ;廣東省1978年糧食總產為1 632萬t，2009年為1 314.5萬t，比1978年減少19.46% 。

在糧食生產格局發生變化的同時，不同區域經濟發展的差距拉大，不同區域財政收入和農民收入差距擴大，糧食生產愈多的區域是經濟發展緩慢、財政收入不高和農民收入偏低的區域，出現種糧愈多愈吃虧愈受窮的現象。

區域財政收入比較。2005年河南省財政收入為537.65億元，浙江省財政收入為1 066.60億元，財政收入差距為528.95億元。2010年河南省財政收入為1 381.32億元，浙江省為2 608.47億元，財政收入差距為1 227.15億元，財政收入差距繼續擴大，浙江省財政收入是河南省財政收入的近2倍(見圖5)。

圖4 河南省、浙江省和廣東省糧食產量比較Fig.4 Grain yield in Henan Province，Zhejiang Province and Guangdong Province

圖5 河南省和浙江省財政收入比較Fig.5 Finance income comparison between Henan province and Zhejiang province

區域農民純收入比較。1980年河南省農民人均純收入為160.78元，浙江省為219.18元，收入差距為58.4元，河南省農民人均純收入為浙江省的73.36% ;2009年河南省農民人均純收入為4 806.95元，浙江省為10 007.31元，收入差距為5 200.36元，河南省農民人均純收入僅為浙江省的48.03%，收入差距不斷擴大(見圖6)。

1.2.4 糧食生產增長與農民收入不同步

根據統計，農民人均純收入全省排名后30名的縣中有25個縣屬于平原農區糧食主產縣。更為尷尬的是，河南貧困人口出現了向糧食主產區集中的趨勢。2000年，河南省52個縣的貧困人口576.12 萬人，占全省貧困人口的69.41%;到2008年年底，貧困人口為334.55 萬人，占全省貧困人口的78.9%。8年間52個產量大縣(市、區)的貧困人口比例上升了9.49個百分點。按照《國家糧食戰略工程河南核心區建設規劃》確定的93個糧食主產區縣，有52個縣農民人均純收入低于全省平均水平，其耕地面積占全省耕地面積的48%，糧食產量占全省糧食產量的57%，目前還有33個縣是扶貧開發工作重點縣，占全省重點縣數的3/4[6]。糧食產量的增長過程中，農民收入并沒有出現與其同步增長，出現糧食生產大縣與較低的農民收入和尷尬的貧困現象。

圖6 河南省和浙江省農民純收入比較Fig.6 Net income of farmers in Henan Province and Zhejiang Province

糧食單產提升與物質投入效率下降。改革開放以來，化肥和農藥的使用量一直在增加，我國已成為世界上化肥用量最大的國家(見圖7)。以河南省為例，1980年施用化肥(折純，下同)101.70 kg/hm2，糧食單產2 430 kg/hm2，每kg 化肥生產23.89 kg 糧食，化肥與糧食的投入產出比為1∶23.89;1990年施用化肥(折純，下同)307.50 kg/hm2，是1980年化肥施用量的3倍;糧食單產3 540 kg/hm2，是1980年糧食單產的1.46倍，每kg 化肥生產11.51 kg 糧食，化肥與糧食的投入產出比為1∶11.51;2000年施用化肥(折純，下同)611.92 kg/hm2，糧食單產4 542 kg/hm2，化肥與糧食的投入產出比為1∶7.42;2008年施用化肥(折純，下同)835.40 kg/hm2，糧食單產5 589 kg/hm2，化肥與糧食的投入產出比為1∶6.69;2008年糧食單產是1980年2.3倍，化肥施用量是1980年的8.2倍，化肥與糧食的投入產出比由1∶23.89下降到1∶6.69。隨著化肥施用量的增加，增加了糧食生產成本。一方面造成化肥增產的邊際效益逐年下降，種糧食效益不高;另一方面造成了嚴重的農業面源污染，影響資源環境。因此，土地高產出(糧食單產)與資源低效率并存，物質投入對糧食產量的增長具有重要作用，但也付出了資源環境代價。

圖7 河南省糧食單產與化肥投入Fig.7 Grain yields and fertilizer inputs in Henan Province

糧食生產成本與糧食價格的背離。現行糧食價格不完全反映和真實地糧食生產成本。我國歷來沒有農地成本，更談不上計入總成本和決定糧價，造成了名義上糧食總成本長期偏低的局面，如果計入土地成本，糧食生產成本是比較高的。我國現行的糧食收購“最低保護價”，是在不計算土地成本的前提下給予農民略有微利的糧價，遠遠低于發達國家推行的保護價，有時甚至還低于市場價?，F行糧價過低還反映在與國際糧價的巨大差異上，2008年國際糧價幾乎是國內糧價的3－4倍。如果加上生產資料的漲價因素，則糧食生產成本大幅上升，甚至糧食直接補貼額還抵不上生產資料價格的上漲[4]。農業生產成本增幅遠超農產品價格上升幅度，急劇擠壓農業生產獲益空間。以化肥和玉米為例，2007－2008年，遼寧省北票市尿素、嘉吉二銨、三元復合肥的漲幅都在35%以上，而玉米價格僅提高了1.4%。在成本快速上漲的擠壓下，2008年安徽省南陵縣早稻平均凈收益比上年減少33.7%，遼寧省朝陽市玉米平均凈收益減少28.6%。農業生產資料價格提高，不僅嚴重侵蝕著減免農業稅、農業補貼等惠農政策帶給農民的好處，也給農業生產帶來嚴重的負面影響。種糧收益下降挫傷農民增加農業投入的積極性。不少農戶削減農資、人工和農業技術投入，許多地方種植業復種指數下降、精耕細作減少、“冬閑田”、“拋荒田”增加[7]。

2011年，雖然河南糧食豐收、糧價走高，但由于農資、用工等價格的大幅上漲，導致種糧收益增幅低于成本增幅近一成。據對全省40個縣(市、區)600個農戶糧食生產成本及收益情況的調查結果顯示:2011年被調查農戶全年種植夏秋糧生產成本平均為14 370.0元/hm2，比上年增加1 954.5元/hm2，增幅為15.7%;平均凈收益為9 291.0元/hm2，比上年增加472.5元/hm2，增幅為5.4%;如果加上種糧實際得到的補貼后，平均總收益為10 513.5元/hm2，比上年增6.5%，低于成本增幅9.2個百分點。其中，夏糧生產成本增加收益減少;秋糧成本收益均增，但收益增幅趕不上成本增幅。從糧食生產成本和收益情況來看，糧食生產正逐步步入高成本時代，糧食生產比較效益低的問題日益顯現[8]。

基于國際糧食供給偏緊形勢和我國又是人口大國的國情，在糧食安全問題上的必須立足于國內糧食生產和供需平衡的基本方略。面對我國人多地少和資源匱乏的現實，在耕地面積基本穩定或可能減少的情況下，必須靠提高糧食單產來實現糧食總產的增長。糧食主產區在提高糧食總產過程中居于重要地位，而主產區政府和農民生產糧食積極性不高，與糧食安全保障相關的中央政府、地方政府和農民農戶三者利益不一致、合力不強，致使保障國家糧食安全的基礎不牢和動力不強，因此，在相當長的時期內，糧食供需處于一種供給偏緊的平衡態，糧食安全保障“短期無慮，長期有憂”。

2 糧食安全三螺旋模型和政策建議

三螺旋模型理論。三螺旋是由美國的亨利·埃茨科瓦茨和荷蘭的勒特·雷德斯道夫首次提出的關于創新模式的概念模型。該模型認為大學、產業、政府都可以成為創新的來源，三者之間是平等的伙伴關系。大學產業政府這三個機構都表現出另兩者的一些能力，同時又保留著自己原有的作用和獨特的身份。用中央政府、地方政府和農民農戶來代替大學、產業、政府來分析三螺旋關系，雖然內容不完全一樣，但三者相互作用、相互耦合的關系是相似的，故用三螺旋來分析中央政府、地方政府、農民農戶三者之間的關系仍然是可行的。周金勝等用三螺旋理論對政府、農業企業和農民專業合作社的互動關系進行了研究[9]。

在三螺旋模型中，每個螺旋之所以能夠自運動以及產生交互作用，其蘊含的理論前提是每條螺旋體都是能夠獨立做出決定的理性組織。一是每個組織符合追求利益最大化的特點。不同的螺旋體追求的利益不同，如中央政府追求糧食生產數量，確保國家糧食安全，實現國家和全社會利益最大化;地方政府追求區域經濟利益最大化，實現區域經濟發展;農民農戶追求種糧收益最大化等。對于利益的原始渴望，使螺旋體產生需求，從而具有旋轉的可能。二是理性組織具有自身的社會功能和主體意愿。每個螺旋都具有追求實現自己的社會功能，符合自身利益，盡量與社會期望靠攏的特點。三螺旋模型要求每個螺旋體能夠獨立做出決定。保障糧食安全參與主體以中央政府、地方政府和農民農戶為主要利益相關者，三條螺旋要保持相對獨立，某一利益相關者自身過于弱勢的深度融合不僅會導致自身的瓦解，還將破壞三螺旋的耦合協同結構[10]。

圖8 糧食生產耦合互動共贏模式——三螺旋模型Fig.8 Food production coupled interactive win-win mode:Triple Helix Model

面對糧食生產和糧食安全的新形勢，三螺旋模型是糧食安全保障的理想模型(見圖8)。中央政府、地方政府和農民農戶是保障國家糧食安全的重要的三大利益者，三者在糧食生產和發展過程中有著直接和間接的聯系，國家糧食安全目標和糧食產量增長是三者努力實現的共同點，糧食生產是基礎，糧食生產效益是動力，糧食政策是保障，三種力量和利益交叉影響又相互依存，共同促進和保障國家糧食安全。正確處理中央政府、地方政府和農民農戶的三者之間的利益關系，實現三者目標的耦合互動，形成三者各得其所、協同合作、行為適度、利益均衡、履行職責、共生互贏的發展格局。中央政府、地方政府和農民農戶之間的關系由過去的單向服從變為雙向互動，由過去的層級關系變為平等伙伴關系;由三者目標不一致變為相對一致、相對平等和相對獨立，又相互依賴、相互耦合、協同進化和共同發展，不斷強化糧食安全保障，改變“產糧大省，工業小省，財政窮省，發展緩慢”的局面。

2.1 行為適度，利益均衡

國家糧食安全保障系統的各個主體行為只有保持適度和利益均衡，才能整體有效和諧、相輔相成、共生共長。

中央政府、地方政府和農民農戶三者是互動互聯的關系，有共同目標又都具有自身的利益。中央政府的目標是確保糧食產量增長、糧食供給穩定和國家糧食安全，保障社會經濟穩定，重視糧食的社會價值，是一種“社會人”，是糧食生產和政策的主導者、調控者;產區政府重視區域經濟增長和發展績效，上對國家負責，下對農民服務，是一種“經營人”，是區域經濟發展和糧食生產的組織者和經營者;農民農戶是糧食生產的“經濟人”，重視糧食的經濟價值，關心種糧收益，是糧食生產者。三者具有不同的價值追求，國家和中央政府追求的是糧食的社會功能，地方政府需要的是糧食的發展價值，而農民農戶追求的是糧食部分自用的使用價值和用于出售和交換的糧食的商品價值和經濟價值。因此，中央政府利益與地方政府利益、地方政府之間的利益和糧食生產者與政府利益都不完全一致。這種不一致也是合情和理性的。但是，要想實現國家糧食安全的目標，又必須樹立雙贏乃至多贏的意識，使參與博弈的各方認識到:都根據各自的利益做出決策，但是最后的結果卻是集體遭殃。單純地追求一方利益最大化時，往往導致的不是集體利益的最大化，而只有在集體利益最大化的前提下，每一方的參與者才可以得到更大的發展[11]。借用博弈論分析糧食安全中的中央、地方和農民的三者關系，如果各自單純追求自身利益最大化，其結果是整體利益受損，國家糧食安全得不到有效保障，各自利益也不能實現最大化。由此可見，人們應塑造博弈的新理念——由單向的零和博弈轉變為互動的變和博弈，追求均衡合作、雙方共贏的新范式。“謝林定理”認為主動約束自己隨意性和主動性反而會增強自我主動性，以便實現雙方的合作。在博弈過程中，如果博弈的一方表現過于強勢，其實并不是優勢策略，有時往往讓步是達成“均衡”的優勢策略。托馬斯·謝林還認為:博弈過程中參與人可以建立一個良好的博弈合作環境，從而實現長期合作;并且短期讓步可以贏得長期利益，“合作是有利的‘利己策略’”。為了達到雙方的共同目的——雙贏，有時一方或雙方需做必要的退讓[12]。

因此，基于保障國家糧食安全的目標，中央政府、地方政府和農民農戶三者各自的行為要適度，三者利益要均衡，才能實現互利共贏。糧食生產和糧食產量增長不僅是農民的事情，也是全國人民共同關心的產業和生存與發展的重要物質基礎。隨著社會經濟發展，從事糧食生產農民數量不斷減少，其準公共物品性質的特征就越突出，這就要求政府充分重視糧食的準公共物品特征，突出其主導者和供給者的職能，同時，應將農民視為合作者和優先保障者，加強政府的政策傾斜力度、調控力度和投入力度，給農民更多的發展機會和空間，鞏固糧食安全保障基礎[13]。對中央政府而言，在保障國家糧食安全目標的前提下，要考慮主產區經濟發展和糧農增收問題，不能為了糧食安全的單一目標，而犧牲糧食主產區發展和農民發展，通過加強對主產區的政策支持，實現糧食安全、區域發展和農民發展的適度均衡。對主產區政府而言，其三者的利益均衡也同樣適用。對于種糧農民而言，不能一味追求種糧的經濟效益，而是種糧的適度效益和長期效益，也是對糧食安全的支持和貢獻。中央政府、地方政府和農民農戶三者之間通過變和博弈、利益均衡、合作互動、互讓互利，實現國家糧食安全的有效保障。

2.2 履行職責，共同發展

2.2.1 發揮中央政府國家糧食安全的主導性，強化對主產區的“輸血”功能，提高糧食綜合生產能力

中央政府是國家糧食安全的主導者，只有中央政府才具有宏觀性全局視野、戰略調控能力和強大的公共資源。宏觀層次的政策支持能夠提供必要的制度資源和經濟資源，也是中央政府職責和國家意志的體現。國家力量和中央政府權威是無可替代的。因此，中央政府作為保障國家糧食安全的主導者和主導力量不僅是必要的，也是可行的。

加強對糧食主產區的財政支持和物質投入。加強耕地資源保護和改善，加大對糧食主產區建設物質投入，提高糧食綜合生產能力，為國家糧食安全保障奠定堅實的基礎。完善糧食生產補貼政策，加大對糧食主產區扶持力度。依據糧食生產狀況，加大糧食價格支持與保護力度。根據糧食生產和生產要素價格變化，適時適度擇機進行糧食價格調整，一方面防止“谷賤傷農”，另一方面要預防“糧貴通脹”。構建糧食產銷區利益協調機制，促進主產區和主銷區協調發展。糧食安全不僅僅是糧食主產區的事情，更是一個國家的問題，同時也是主銷區的事情。建立產銷區的利益協調機制，由糧食主產區和主銷區共同承擔由糧食供求不平衡以及由此引起的市場價格波動帶來的市場風險和獲得與所承擔風險的相應收益。

2.2.2 發揮地方政府糧食生產主動性，強化“活血”功能，

提高糧食產業發展能力

地方政府是糧食生產的組織者。糧食主產區是我國糧食生產及商品糧供給的核心地區，對于國家糧食安全具有重要地位。地方政府是糧食生產組織者、經營者，糧食生產和市場信息傳播者，生產技術普及者，公共產品提供者和服務者。地方政府要充分發揮主動性，把單一農戶辦不好、辦不到的事情辦好。對上把國家和中央糧食生產政策貫徹執行好，把國家糧食優惠政策爭取好;對下為種糧食農民服務好，把區域資源整合好，把糧食產業經營好，提高糧食產業發展能力，充分發揮地方政府糧食安全的“活血功能”。

加強糧食產業發展能力建設。在提高糧食綜合生產能力的基礎上，大力發展糧食轉化加工，提高糧食加工增效益，提升區域經濟發展活力。加強科技服務、農民培訓、市場信息等公共服務體系建設，滿足主產區糧食產業發展的需要。重點推廣化肥深施、配方施肥、精量半精量播種、旱作節水、重大病蟲害防治等技術。挖掘中低田的生產潛力，推廣與中低產田配套的作物品種、施肥栽培技術。加強糧食資金整合，發揮支農資金的使用效益。加強糧食生產資料監督管理。防止價格上漲而提高糧食生產成本，影響糧食生產收益。

2.2.3 發揮農民農戶糧食生產主體性，強化“造血”功能，提高農民自生發展能力

培育合作組織，保障農民權益。農民農戶是保障國家糧食安全微觀基礎和糧食生產主體，提高農民種糧收入的關鍵是農民在更有利的經營環境中增強自生能力，即收入增長的“造血”功能要遠遠重要于政府外部的“輸血”功能。在改革農村土地產權制度和管理制度的基礎上，大力引導農民生產的合作化和組織化，在生產領域鼓勵農民發展“農有、農治、農享”的自發性合作組織[14]。

加強科技培訓，提高農民素質。加大高產優質高效糧食生產栽培技術的培訓力度，為農民提供全程技術指導和技術咨詢服務，提高廣大農民的科學種田水平，增強農民對糧食增產技術的應用能力。通過科技的普及，提高糧食單產水平，確保糧食綜合生產能力的提高[15]。

3 結論與討論

改革開放以來，糧食生產的三個利益相關者——國家政府、產區政府和農民農戶三者利益關系出現矛盾，政府的宏觀目標與農民微觀目標的不一致。在糧食產量不斷增長的同時，糧食主產區出現了“四低”狀況，即糧食主產區財政收入低、農民收入低、種糧效益低和物質投入產出低。出現了“四不”現象，即政府宏觀目標與農民微觀目標不一致，糧食主產區與主銷區利益不協調，糧食產量提高與區域發展不平衡，糧食生產發展與農民種糧效益不同步。糧食主產區經濟發展、政府財政收入和農民純收入與非主產區的差距越來越大;在糧食產量增長的同時，糧食生產成本不斷提高，糧食物質投入出現邊際效益遞減。因此，國家糧食安全是以主產區經濟發展緩慢、種糧食農民效益低下和資源環境為代價的，糧食安全保障“短期無慮，長期有憂”。

三螺旋耦合協同模式是保障糧食安全的理想模型。根據三螺旋理論，保障國家糧食安全應該在“國家糧食安全”、“糧食生產者效益”和“區域經濟發展”之間尋找一個平衡點，理順糧食生產與糧食價格、糧食增產與糧農增收、糧食產區與糧食銷區的關系，實現糧食的價值、使用價值和商品價值的統一，達到國家宏觀糧食政策調控、中觀區域經濟發展和微觀農民種糧食效益的協同。在保障途徑上，要實現中央政府、地方政府和農民農戶行為的協調耦合;在策略行為上糧食安全利益相關者之間，行為要適度，互讓互動，互利互贏，共生共長，共濟共榮。充分發揮中央政府主導性、地方政府主動性和農民農戶主體性，實現國家糧食安全、糧食產量增長、區域經濟發展和農民種糧收益的有機統一，爭取糧食的社會價值、使用價值和商品價值的基本協調，促進糧食綜合生產能力提高、糧食產業能力提速和農民發展能力的良性循環，保障糧食生產和糧食安全的持續穩定。

本文主要從糧食生產供給和政策的視角探討了國家糧食安全問題，分析了基于糧食安全的中央政府、地方政府和農民農戶的三者之間的關系，但未曾對糧食安全與糧食流通、貯存、市場和消費者等關系進行研究，顯得研究不夠系統和完整，這些問題有待進一步深入研究。

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