工業化城鎮化背景下我國農業發展中存在的問題及對策探討

王 璠

2002年我國已經達到工業化中期的水平。第六次人口普查顯示，我國城市化率達到49.68%。從世界城市發展的經驗看，城市化率在30%～60%之間，是推進城市化進程的黃金時期。因此，未來5～10年正是我國加快推進城市化進程的黃金期，城市化率有望提高10個百分點左右，達到55%～60%。如果這個時期城鄉一體化的體制改革和政策調整有重大突破，城市化率有可能達到60%～65%[1]。工業化、城鎮化將對中國社會方方面面產生巨大的影響，特別是對農村和農業產生更加深刻的影響。本文著重對在工業化城鎮化背景下，如何制定科學的農業政策，加快推進中國特色的農業現代化進行探討。

1 工業化城市化背景下農村、農業發展中出現的問題

城市作為現代社會發展的“火車頭”，對農村社會發展產生巨大的影響：城市以其巨大的聚焦作用吸引著農村的資本與人口向城市集中，提高了經濟社會發展的效益；同時城市所聚集的先進的技術、觀念等對農村的發展有帶動作用。在肯定城市化對農村發展的積極作用的同時，十分有必要分析當前在快速城市化進程中農村出現的新矛盾和新問題。

1.1 土地的高度分散與現代農業規模化經營之間的矛盾

家庭聯產承包責任制是黨在農村的一項基本政策，實行家庭聯產承包責任制之后，我國的農村改革取得了舉世矚目的成就。大大促進農業的發展，特別是糧食產量的大幅度提高。使中國人民解決了幾千年來沒有解決的“吃飯問題”，使農產品告別了短缺時代。但隨著整體改革的深入、社會條件的變遷、市場經濟的發展，家庭聯產承包責任制的局限性也在不斷地暴露。主要表現為農戶土地經營規模小，生產效益低下。超小規模的家庭經營使中國農村經濟帶有濃厚的小農經濟色彩，使我國農業生產長期滯留在半自給自足的自然經濟階段，導致農產品成本過高，缺乏市場競爭力，經濟效率低下。目前全國2.5億個農戶承包了耕地1.2億hm2，農戶的經營規模大約為0.47 hm2/戶。農民種稻谷、小麥和玉米三大糧，扣除農資成本上漲因素，2010年的凈利潤是1778元/hm2，也就是說，即使按每個農戶 0．47 hm2地的平均數計算，每年夏秋兩季的種糧凈利潤不到2600元[2]。許多地方出現了諸如農業基礎設施建設荒廢，農民增產不增收，大量農民外出打工、中青年勞力不足而導致的土地拋荒、棄耕等問題。而這些問題最終歸結到一點，那就是家庭聯產承包制已出現明顯的缺陷，一家一戶的春耕秋收，已經不能適應市場經濟條件下農業現代規模化化經營的強烈要求。

1.2 農村人口向城市轉移與“末代農民”

在城市化大背景下農村社會精英單向流向城市。目前，在多重因素的綜合影響下，我國農村精英源源不斷地單向流入城市，農村成了城市人才的“播種機”，城市成了農村人才的“收割機”。在農村出現了“末代農民”。城市化正在加速中國農村勞動力的流失。當前在農村里就剩下一些老頭老太太了，當一個個青年奔向打工的城市時，形成了“空心村”現象。農村人口流失，在農村中形成了所謂的“386199部隊”部隊，即38—婦女，61—兒童，99—老人。這是在中國城市化進程中，農村大量男性青壯年勞動力外出打工后，在中國農村自然形成的最龐大的隊伍。隨著青年棄鄉投城，新生代農民既不熟悉傳統農業技術、不會使用傳統農具，又不熟悉現代農業技術。雖然如今很多農民子弟都摘下了“文盲”的帽子，很多人卻又戴上了“農盲”的標識，上世紀80年代農村出生的人不會種地，也不愿種地。留在村里的農民日漸衰老，種田面臨沒人接班的境況，他們成了“末代農民”[3]。在農業部組織開展的“百鄉萬戶調查”活動中，就有農民發出這樣的擔憂。

1.3 農業生產的比較效益低與國家糧食安全

近年來，由于化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，農業比較效益下降。從2004年到2006年，我國糧食實際收益分別為5730元/hm2、4935元/hm2和4800元/hm2；2009年冬小麥、早稻、油菜籽純收益分別為 2653.5 元/hm2、2580 元/hm2和 675 元/hm2，分別比上年減少6.2%、8.1%和76%，呈逐年下降趨勢。農民種植經濟作物效益和進城務工效益遠高于種糧效益。河南省地農調隊2010年在部分縣（市、區）開展的糧食、蔬菜、水果生產成本及收益專題調查結果顯示，目前河南農民種糧收益依然偏低，農民種植3.9 hm2糧食才抵上1 hm2露地蔬菜或水果的收益，種9 hm2糧食才趕上1 hm2大棚蔬菜的收益。如果只扣除種糧成本，加上種糧補貼后，農民全年種植糧食的收益為8625元/hm2，約占一個農民外出務工一個月收入的1/3[2]。農業收入遠低于務工收入，農業收入特別是種糧收入對農民收入的貢獻大大下降。因此，糧食主產區有一半以上的青壯年勞動力外出打工，農村外出務工人員增多，農業勞動力呈現結構性緊缺，有些地方出現了土地撂荒或“雙改單”現象。保護農民種糧積極性、保持糧食生產穩定發展的難度加大。

自2004年以來，中央發了9個“一號文件”，每年都會強調一個重要的政策意圖，就是告訴農民多種糧食，為此幾乎用盡了補貼、免稅等各種各樣的扶持手段。應該說這個出發點是好的，13億人口的大國，吃飯畢竟是頭等大事。但是全國800個產糧大縣無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。而江陰、昆山和張家港這些百強縣，沒有一個是因為種糧而強的。黑龍江省70個產糧大縣中，有43個財政收入不足億元，有21個還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個仍靠財政轉移支付維持政府運轉[2]。同時農產品進入市場后，農民在整個產品的價值鏈條中所分割的利潤偏低。農業部的調查顯示，油菜，地頭收購價0.8元/kg，北京超市價4.4元/kg，農民只賺0.1元/kg；尖椒農民出售價2.5元/kg，超市零售價13元/kg，上漲5.2倍。2011年大量農產品滯銷，甚至爛在地頭，但在城市市場上的價格仍在高位運行[4]。這些都導致農民增收難，最終影響農民從事農業生產的積極性，進而影響到我國的糧食安全。

1.4 城市化使農村各種要素大量流失與農村不斷邊緣化

隨著工業化、城市化、市場化程度的加深，農村勞動力、資金、土地等生產要素向城市單向流動的趨勢逐步強化，農村資源流失的“空心化”現象日益突出。城市像一架巨大的抽水機，抽走了農村中的資源、資本、人才等一切可以利用的要素，只把貧窮、愚昧、蕭條留給了農村。我國已經進入工業化、城鎮化快速發展的階段，按照目前的發展趨勢，很可能在未來20年左右的時間，也就是到2030年前后，我國將基本完成工業化和城鎮化的進程，農業產值在GDP中比重預計降低到7%～8%，城市的人口比重將上升到70%左右。這是改革開放的偉大成就，意味著中華民族夢寐以求幾千年的夢想就要實現。但現在需要認真思考的是，農村如何發展。怎么保證在工業化、城鎮化的過程中農村不被邊緣化，不出現所謂“城市歐洲化、農村非洲化”的狀況。這幾年現實告訴我們，這是有可能的。工業化、城鎮化的推進給農業和農村的發展提供了很好的機遇。因為隨著城鎮人口的增加和城市的發展，農村人口會減少，農業規模會逐步擴大，而且城市的發展、城鎮人口的增加會對農產品的數量和質量提出新的需求，還會對農村的文化、環境提出新的需求。但是農業有自身的特點，效率比較低，如果完全按照市場規律運行，生產要素必然是從農村流向城市，這已經是不爭的事實。特別是在當前的“二元”結構下，推進城鎮化必然加快農村要素向城市的轉移，從而有可能加大城鎮化進程中農村被邊緣化的可能性。盡管中央早就提出了統籌城鄉發展的戰略方針，也提出了把“三農”工作作為全黨工作的重中之重，而且切實采取了很多支農惠農的政策措施，但是城鄉差距沒有縮小。因此，我們必須在推進城鎮化、工業化快速發展的過程中，特別重視農村被邊緣化問題。

1.5 “兩棲人”與公共物品短缺

近期，中國社會科學院財貿研究所、中國人民大學經濟研究所、中國發展研究基金會三家研究機構分別發布報告，不約而同地批評現行戶籍制度造成中國的“偽城鎮化”現象[5]。剛剛結束第六次人口普查，我們的城鎮化進程已經達到49.68%，這當中有10%仍然是沒有城市戶口的農民，意味著我們國家城鎮化還有很多問題亟待解決。中國社科院財貿所發布的報告認為，受中國城鄉分割以及戶口制度約束，這種城鎮化尚是一種“偽城鎮化”。大量的農村產業工人，雖然居住在城市并被計算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類公共服務，其收入水平、消費模式無法等同于一般城市人員。中國人民大學經濟研究所報告稱，城市人口增量中71.8%是農業戶口，但只要大部分農民工沒有在城市實現永久性定居，任何人口城市化指標體現出來的高城市化率都是“偽城鎮化”或“不完全城市化”。中國發展研究基金會報告則提出，中國城市化目前仍處在“半城市化”狀態。國家發改委秘書長楊偉民解釋說，我國現有城市化率的統計口徑，包括了1.45億左右在城市生活6個月以上，但沒享受到和城市居民等同的公共福利和政治權利待遇的農民工，也包括約1.4億在鎮區生活但從事務農的農業戶籍人口，這些并沒有真正轉變身份的人口約占城鎮總人口一半。統計口徑把他們算作城市人口，但他們是流動性的，他們沒有被納入到城市保障網絡，還是農村戶口，過年過節的時候就回去了，是屬于流動性的“兩棲類”人口。這種城鎮化是不完全的城鎮化，或者是偽城鎮化。

城鎮化不在于提高城鎮化人口數量，而是要把農村人口真正轉移到城市里面去。對于已經在城市有穩定就業機會、有穩定收入的一部分農村人口和他們的家屬，要讓他們真正成為城市人口。只有將他們納入城市社會保障系統，讓他們享受與城市人口同樣的待遇，包括就業、養老、失業、子女入學，使他們安居樂業，才能把他們和農村的臍帶真正砍斷，使他們真正成為城鎮人口的一部分。實際上，農民工群體已經成為城市的有機組成部分，為城市的發展繁榮做出了貢獻，但他們沒有享受到應得的待遇和應有的權利。由于權利和貢獻不對等，使他們在未來是生活在城市還是鄉村的選擇問題上始終搖擺不定。這樣也使得農業的發展、農業的現代化缺少了必要的條件。其根本原因是城市為進城的農民提供的公共物品短缺。

2 工業化城市化背景下農村和農業發展中出現問題的原因分析

上述現象和問題的產生，筆者認為，其原因主要有以下方面：

2.1 人口由農村向城市轉移，導致農村人口大量減少和農業勞動力素質過低

一個國家在實現現代化的進程中，由于城市的聚集效應，各種要素由農村向城市集中，這是人類社會發展的基本規律。長期以來我國是一個以農村人口為主的國家。城市化率從30%左右提高到60%～70%之間，大量農村人口向城市轉移，農村人口減少是必然趨勢。但需要我們高度重視的是，在市場這只“看不見的手”作用下，向城市首先轉移的往往是各種優質資源，便在農村形成了“386199”部隊、“空心村”、“末代農民”等現象。導致從事農業生產的勞動力的素質過低，必然影響到農業的發展和國家的糧食安全。

2.2 一些基本農業制度與經濟社會發展水平相脫節

一些基本的農業制度與經濟社會發展的水平脫節。例如、家庭聯產承包責任制。在改革開放初，大多數人口生活農村，經濟發展任務是解決溫飽。因而具有“均田制”特征的家庭聯產承包責任制充分調動了農民的積極性，農業得到了大發展，經過幾十年的奮斗，終于解決了中國人民的溫飽問題。當經濟發展的工業化的中期，大量勞動力由農村向城市轉移，農民的非農收入超過了農業收入，農業在農民心目中地位與作用必然下降。同時由于土地高度分散，難以實現規模經營，糧食價格偏低，和非農產業比較，農業的效益低，農民生產的積極性不高。

2.3 農業現代化水平滯后

當前，我國農業生產基本上還停留在以家庭為單位的傳統生產方式階段。以家庭承包為主要形式的個體經營是我國當前農業最主要的經營模式。這種模式首先，以個體經營為主，規模小，與社會化大生產的要求相差甚遠，不利于農業生產能力的提高。其次，生產經營的組織化程度低，農業產業化經營程度不高。從總體上看，我國農業產業化經營仍處在起步階段，農業產業化組織規模普遍偏小，覆蓋面窄、帶動能力弱、競爭力不強。龍頭企業與農戶之間的利益聯結機制不完善，緊密型合作方式比例較低，“風險共擔、利益共享”機制還沒有普遍建立，企業和農戶都缺乏制度約束和風險保障機制。再次，各種農業專業合作組織和服務體系還不健全，服務組織數量少、層次低，服務設施建設滯后，人員整體素質偏低，服務功能不強。服務組織提供的服務內容較為單一，特別是農業技術、信息、金融和保險相關服務十分缺乏，服務管理也不盡規范，與現代農業發展的需要和發達國家水平相比，都存在很大的差距。總之，農業生產的規模小。農戶的組織化程度低，承擔的市場風險大。農戶從農產品的價值鏈中分享的價值少。農業現代化的水平低。

2.4 城市公共物品的供給與經濟社會發展的趨勢相脫節

經過30年的市場化改革，充分利用市場機制配置資源，釋放出私人產品供給的體制能量，極大地改變了私人產品的供給狀況，從而使多數社會成員從衣、食、住、行等私人產品短缺的狀態中解脫出來，進入公共產品短缺時代。如果說30年前老百姓最發愁的是吃飯穿衣問題。新階段上學貴、看病貴、養老無保障、就業難、房價高、環境污染等問題，已成為城鄉居民普遍面臨的難題。長期以來，城鎮是提供公共服務的集中地和主要載體。公共產品短缺很大程度上與城鎮化加速有關。據測算，城鎮人口占全國人口的比重從1979年的18.4%上升到2011年的51.27%，公共產品短缺與城鎮化的矛盾越來越突出。現在已被計入“城市化率”的大批農民工卻還沒有進入城市的公共服務體系，面向他們的公共產品極為短缺。公共服務制度成為農村人口向城鎮轉移的制度性障礙。

3 工業化城市化背景下農村、農業發展的政策選擇

十六大以來，新一屆中央領導集體順應時代發展的要求，針對“三農”工作提出了一系列新思想、新論斷、新舉措，形成了我們黨新時期的“三農”理論。當前的一系列惠農政策都是根據“以工促農、以城帶鄉”，“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針，把統籌城鄉發展，打破城鄉“二元結構”為著重點，著重強調政府對農村和農業的財政投入。但這些并不能從根本上解決當前工業化和城鎮化背景下農村和農業中出現的一些新的問題。因此還必須作出自上而下、以難帶易的制度安排，系統地解決農民、農業和農村的根本問題。中國的改革是從農村起步的，現在改革到了一個新的關鍵時期，要解決“三農”問題還需要繼續進行制度創新與政策創新。否則，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。

3.1 加快城市公共物品的供給，讓農民工成為歷史

當前要實現在“工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”的重大任務。首先要加快城市公共物品的供給，讓農民工成為歷史。我國的城市化過程中,過去比較注重城市規模的擴大和建設的美化,但是沒有為農民真正轉為市民提供更多機會,戶籍限制更是將農民工的根牢牢系在農村。因此,統籌推進城鎮化和新農村建設,首先要改革戶籍制度。除了讓農民呆得住、留得下、住得起。享有和城市人口平等的就業機會外,還應平等享受教育機會、醫療保障。應放寬中小城市和小城鎮落戶條件,讓符合條件的農業轉移人口尤其是新生代農民工逐步進城就業、落戶,并享有與城鎮居民同等的權益。其次單純用所謂的戶口制度來解決農民工市民化問題需要重新思考，農民工市民化不僅僅是身份的市民化，更重要的是生活水平的市民化。因此，還要從四個方面保障農民工享有與城市居民大致相同的生活水平。第一，保障農民工有相對穩定的工作；第二，擁有基本的住房；第三，解決好子女教育的問題；第四，享有社會保障、醫療保險等公共服務。使農民工享受與城市居民一樣的國民待遇。只有將農民工及其家屬穩定地轉化為市民，他們才能讓出農村的土地和宅基地，才能為農業的規模經營創造條件。

3.2 推進農村土地制度創新，發展農業規模經營

農村《土地承包法》賦予了農民長期且有保障的農村土地使用權。《物權法》賦予了農民土地承包經營權物權屬性,擁有了對其承包經營土地的排他性的占有、使用、收益的權利。因此必須毫不動搖地堅持穩定和完善家庭承包經營的方式,深化農村土地制度改革和創新。①要完善土地承包經營權流轉機制。培育土地承包經營權流轉市場,發展土地流轉中介服務組織,按照依法、自愿、有償的原則,發展專業經營戶、家庭農場、農民專業合作社等為主體的多種形式的適度規模經營。②改革現行征地制度。嚴格界定經營性和公益性建設用地,逐步縮小征地范圍。在符合規劃的前提下,可按照同地、同價、同權的原則,將農村集體土地納入統一的土地出讓市場,以出租、出讓、轉讓、轉租、抵押等形式進行流轉。建立集體和農民分享農用地轉為建設用地后土地增值的機制,使農民獲得更多的土地財產性收入。③探索建立市場化的土地退出機制。對那些在城鎮就業穩定、居住穩定且已購買住房并愿意退出土地的農民,要建立市場化的土地退出機制,允許農民通過市場自愿轉讓獲得財產收益,確保農民實現其土地資產價值。④探索推進農村土地股份制改革。在穩定和完善土地承包關系的前提下,可將土地承包經營權量化為股權,交由政府集中經營,農民可從政府對外出租土地承包經營權中分紅獲利,同時也能間接擴大土地規模經營。

3.3 推進農業經營體制創新，提高農業的比較效益

當前,我國農民一家一戶的小規模、分散經營方式,組織化程度較低；農產品生產與市場需求難以形成有效銜接；服務與產前、產中、產后的服務體系不健全；需要進行體制創新。農業生產經營組織創新的目標是達到農業經營合理化，實現農業效益最大化。①要完善各種體制機制，引導和扶持農民以土地承包經營權、資金、技術、勞動力等生產要素入股，實行多種形式的聯合與合作，與龍頭企業結成利益共享、風險共擔的利益共同體。②要進一步加大對龍頭企業的扶持力度，建立專項扶持基金，加大專項資金投入，并在用地、稅收、信貸等方面給予優惠；引導、鼓勵和支持具有比較優勢的農業企業，通過參股、控股、兼并、聯合等方式，發展成大型龍頭企業。③要加快發展專業合作社，把農民組織起來，抓好統一信息、信貸、供種、植保、防疫、加工、銷售和分戶種植管理等，落實生產技術標準，完善利益聯結機制，帶動農民建基地、育產業、進市場、促增收。④支持龍頭企業和農民專業合作社與一村一品專業村對接，把一村一品專業村、專業鄉鎮建設成為龍頭企業和農民專業合作社的標準化生產基地。⑤積極培育農村新型的流通合作組織。充分發揮農村合作經濟組織在聯結生產與市場、農戶與企業之間的橋梁和紐帶作用，組建農產品生產和銷售的專業合作社、行業協會、農民運銷合作組織、農村經紀人隊伍等各層次各類型的農村中介流通組織，形成“企業十經紀人十農戶”、“專業市場十專業協會十農戶”等合作關系，走產供銷相結合的路子，減少流通中間環節，降低流通成本，提高流通效益。要進一步擴大農超對接規模，努力降低流通成本。

3.4 以培養現代農業人才為方向，培育新型農民

針對農村青壯年勞動力日漸減少的現狀，采取多種手段，培育一批有知識、有技能、有方法，樂于務農、善于務農，適應規模化、市場化、現代化農業生產新要求的新型農業生產者。要加強農業人才培養力度，不斷開展農村職業技能培訓和陽光工程培訓，培養一批農業生產能手和農民技術骨干。加強與大專院校和科研院所的合作，發揮其技術和人才培養的優勢條件，為農村實用人才培養服務。聯合有關部門選拔培養一批科技致富能力強、輻射帶動作用大的農村產業致富帶頭人，帶動周邊農民的發展。面向社會招募志愿者或者“一村一名大學生”志愿者，參與農業科技服務；完善有關政策，引導有文化知識、有專業技能、有市場開拓能力的專業人才到農村發展創業，為農業產業發展聚集新生力量。

3.5 把落后的村莊改變成具有現代服務功能的新村

在工業化、城市化、市場化的作用下，導致農村各種要素向城市單向流動，農村資源流失的“空心化”現象日益突出。使得當前在中國社會，“城市像歐洲，農村像非洲”。農村的蕭條與衰敗成為不爭事實。在農村公共服務方面，基礎設施和社會事業發展水平都較低。雖然，隨著城市化的步伐不斷加快，大量農村人口遷移到城市，大量村莊會消亡和衰敗，因此，必須要把落后的村莊改變成具有現代服務功能的新村。①從長遠看，中國農村的大部分村莊必須改造，農民也有必要改善自己的居住條件，否則，中國的城鄉二元結構就難以消除。②在鞏固農村義務教育“兩免一補”和“新農合”成果的同時，應當以新農保制度為重點，盡快健全農村公共服務體系。使以后住在農村的人、繼續從事農業的人能夠同樣享受現代文明。

[1] 遲福林，殷仲義.城市化時代的改革與轉型[M].北京,華文出版社,2010-03：4-5.

[2] 彭真懷.中國農業改革模式亟需頂層設計 [N].中國經濟時報,2011-03-18.

[3] 金 微.城市化致農民出現斷層，青年不愿種地逃離農村[N].國際先驅導報，2011-06-07.

[4] 張 毅.1斤油菜農民只賺5分錢農產品漲價農民收益幾何[N].人民日報，20008-04-15.

[5] 郭少峰.三機構批評現行戶籍制度[N].新京報，2010-10-05.