我國良種推廣應用補貼的積極效應和創新模式研究

趙萌慧，賈鳳伶，劉應宗

良種既是生產資料，又是先進農業科技的載體和物化。農作物良種補貼是根據國家支農惠農政策，支持農作物良種推廣，提高農作物產品品質和產量，鼓勵農民使用良種和調動農民生產積極性而由中央財政設立的專項資金，是國家一項重大的惠民強民政策，是黨中央國務院重視“三農”問題的重要體現；是中央財政為扶持農民選用優良品種以及配套栽培技術、降低用種成本、增加農民收入而提供的資金補貼。本文通過對目前良種推廣應用補貼現狀的分析，提出“以增產定補貼”的新模式，為政府制定財政政策提供理論依據。

1 對良種推廣應用補貼政策的認識和研究

良種推廣應用補貼政策實施以來，眾多學者給以關注，主要集中在良種補貼的效果及定量研究方面：

1.1 對良種推廣應用補貼政策的認識和效果上

郭軍等通過對山東濰坊農戶的調查，指出良種補貼政策是項惠農政策，但宣傳效果和實施效果還不明顯，農民傾向于現金直補、自由購種的補貼形式，政府應承擔更多的責任，保證補貼公平公正，農民權益不受侵犯[1]。良種補貼是對糧食生產關鍵環節生產資料的補貼，投入少、效益高，農民獲得的補貼直接、補貼效果好[2]。確定良種補貼方式應以加快科技轉化、穩定播種面積、實現作物豐產、確保糧油安全為基本原則，兌現方式應以實物補貼為主、貨幣補貼為輔，應完善縣級品種篩選、主導品種搜集、品種招投標、良種補貼供給、集成技術推廣等制度[3]。周曙東等通過調查江蘇省良種補貼政策實施情況，認為現行補貼方式有失公平，供種單位傾向于國有公司，供種價格甚至超過政府指導價上限，擾亂了種業市場秩序，提出改革現行補貼方式為與糧食直補合并或優質優價訂單供應量補貼方式[4]。佟屏亞指出良種推廣應用補貼政策實施中存在許多問題，剝奪了農民用種的自主權和知情權，遏制了新品種推廣和技術創新，統一供種干預了種子市場的正常運行，認為良種推廣應用補貼的操作程序不合理，會導致補貼資金的截留、挪用，建議將補貼資金直接發給農民[5]。

1.2 對良種推廣應用補貼政策的定量研究

王嬌、肖海峰以實證數學規劃模型PMP作為分析工具，對河北、河南和山東三省農戶進行調查，構建約束方程，指出良種推廣應用補貼在當前補貼標準下對糧食產量影響不大，隨著補貼標準提高，農戶糧食產量將以略高于補貼增加的幅度增加[6]。

綜上所述，良種推廣應用補貼雖取得一定研究成果，但仍存在以下問題：良種推廣應用補貼沒有充分考慮良種的增產作用；沒能設計出良性運作制度，保持國家、良種企業、農戶之間良性關系；缺乏對良種推廣應用補貼原理的研究。

2 良種推廣應用補貼的意義

2.1 良種推廣應用補貼的重要性

良種推廣應用補貼是扶持和發展本國糧食生產，提高糧食產量，保障國家糧食安全的重大舉措。我國良種對于糧食增產的貢獻率已超過40%。良種推廣應用補貼可以提高農民種糧積極性，減輕農民負擔，對農民起到穩定生產、增加農民收入的作用；有利于推動種子產業和糧食產業進一步發展。我國是農業生產大國和用種大國，農作物種子產業是國家戰略性、基礎性的核心產業，良種推廣應用補貼通過競爭機制可促使種子企業加強技術創新和研發，培育一批具有重大應用前景和自主知識產權的優良品種；有利于建設一批標準化、規模化、集約化、機械化的優勢種子生產基地，打造“育繁推一體化”的現代農作物種業集團。通過良種補貼帶動、促進糧食生產向優勢產區集中，同一品種連片種植，整齊度高，為加工企業提供穩定的原料基地，提高糧食產業化水平。

2.2 良種推廣應用補貼的必要性

烏拉圭回合《農業協議》要求我們加大補貼力度。烏拉圭回合談判將支持農業發展的措施分為兩類，一類是不影響貿易不導致貿易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿易扭曲的“黃箱”政策，與發達國家相比，目前我國的財政補貼支農水平不高，補貼總量根本達不到《農業協議》中“黃箱”政策允許的10%水平，我國的“黃箱”補貼實施余地很大。同時，國家財政實力大大增強，具備了對農業進行扶持的能力，對良種推廣進行補貼是保證國內糧食生產的需要。我國有13億多人口，以占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口。近年來，自然環境嚴重惡化，給糧食生產帶來巨大的破壞作用，社會發展引起消費結構的變化，需要的糧食量增加，我國糧食需求呈剛性增長。良種推廣應用補貼正是從對糧食產量影響很大的種子因素入手，以補貼為激勵手段，推進科技進步，提高種糧熱情，增加糧食產量的措施。

3 良種推廣應用補貼政策的積極效應和問題

3.1 良種推廣應用補貼政策的積極效應

我國從2002年起設立良種推廣應用補貼。2002年國家共發放良種推廣應用補貼資金1億元，2003～2008 年分別為 3 億元、28．5 億元、38．7 億元、41．54 億元、65．7 億元、121．86 億元，2009 年達 154．8億元。補貼面積逐年增大，品種逐步增加。良種推廣應用補貼政策的實施，提高了糧食種植面積、單產水平，改善了農作物品質，提高了種糧效益和產業化水平。2008年國務院會議上肯定了幾年來的良種推廣應用補貼政策：

（1）提高了農業科技水平，加速了新品種新技術的推廣應用。通過良種推廣應用補貼，引導和鼓勵農民使用優質良種，推廣優良種子和配套技術措施，加快了農業新科技的應用推廣，改變了過去品種“多、雜、亂”的局面，優化了農產品的品種布局，在提高產品質量的同時，有效增加了糧食生產單產水平，鞏固國家的糧食安全。

（2）提高了糧食作物的播種面積。從1999年開始，我國糧食作物播種面積開始下滑并有加速趨勢，從1998年的11380萬hm2到2000年的10847萬hm2再到 2003年的9940萬hm2，5年減少了1440萬hm2，平均每年減少240萬hm2。2002年開始實施良種推廣應用財政補貼，補貼面積不斷增加。2004年我國糧食種植面積趨穩并逐步增加，直至2010年的10987萬hm2，略高于上世紀末的種植面積。

（3）提高了種糧收益和農戶收入。良種推廣應用財政補貼的實施，極大調動了農民使用良種種糧的積極性，在增加糧食作物種植面積的同時，由于采用優質品種，帶來糧食單產及總產的增加，在國家實施糧食最低收購價格的保護農民利益的大政方針下，增加了農民收入，推動了農村的發展，縮小了城鄉差距，有利于城鄉一體化的加速推進。

3.2 良種推廣應用補貼中的問題

3.2.1 良種推廣應用補貼實施形式現狀

（1）良種補貼資金的范圍。良種補貼資金的對象是農業生產中使用農作物良種的農民，補貼范圍分為全覆蓋補貼品種及未全覆蓋補貼品種。全覆蓋補貼品種的范圍按補貼品種的實際種植面積核定；未全覆蓋補貼品種的范圍由國家及各省有關政策確定。

（2）良種補貼資金的方式。良種補貼資金方式各省情況不一。如河南省2010年起，農作物良種補貼已全部采用現金直接補貼方式；有的省份區分不同補貼品種采用現金直接補貼方式與差價購種補貼相結合的方式。采用差價購種補貼的，由省級農業、財政等部門組織良種的統一招標，中標單位實行統一供種，供種單位登記銷售清冊，購種農民簽字確認。良種補貼資金資金發放實行村級公示制，公示的內容包括農戶良種補貼面積、補貼標準、補貼資金數額等。公示期間，應當聽取農民群眾的意見，接受群眾監督，發現問題及時糾正。

（3）良種補貼資金的監督和管理。在縣政府的領導下，縣級農業和財政部門要會同統計、監察等部門組成良種補貼政策實施領導小組，并設立辦公室，具體負責農作物良種補貼政策的實施和監督工作，組織鄉鎮開展農作物補貼面積登記、公示和復查核實工作。建立農作物良種補貼信息管理檔案，內容包括縣、鄉、村分戶農作物補貼品種、補貼面積、補貼標準、補貼資金等信息。各級農業和財政部門設立并公布良種補貼政策監督電話，對發現的違規違紀行為及時嚴肅查處。

3.2.2 良種推廣應用補貼中存在的問題

（1）程序繁瑣，易產生尋租行為。良種補貼涉及國家各級行政司法機關多個部門，包括農業、財政、質檢、工商、統計、監察等部門，溝通協調任務量大。補貼程序包括編制良種補貼項目的實施方案，農業部門審查委員會的品種試驗、主導產品的確立，召開動員大會，組織招標會、評標會、合同簽訂，執行及監督，占用大量行政資源，個別種子推廣企業為獲取良種認可，可能會賄賂政府官員，產生尋租行為，謀取不正當利益，直接影響良種補貼政策的成效。

（2）農民與政府之間存在信息不對稱，良種推廣應用補貼農戶反饋機制尚未建立。一方面政府由于考慮節約行政成本，可能減少或者放棄對良種的宣傳，另一方面農戶缺乏對良種的了解，寧可放棄選用良種推廣應用補貼的品種，而選擇自己熟悉的品種。因此，政府和農戶之間的信息不對稱，可能造成“良種不良”的后果。良種推廣應用補貼發放工作與農戶的交流僅限于監督檢查階段，很少主動關注農民對于良種補貼資金發放的建議，未能全面掌握第一手資料與獲取農戶的全面反饋，在一定程度上影響了補貼效果的發揮。

（3）補貼標準偏低。以河南省為例，小麥良種補貼150元/hm2，良種成本大約為750元/hm2；玉米良種補貼150元/hm2，良種成本大約1050元/hm2；棉花良種補貼225元/hm2，良種成本大約750元/hm2。良種補貼標準偏低，影響了農民使用良種的積極性。

（4）良種推廣應用補貼“以面積定補貼”不能充分調動農戶積極性。近年來的良種推廣應用補貼是以耕種面積為計算補貼的依據，這種“重事前，輕績效”的補貼模式，不能很好的激發和調動農戶的種糧積極性，使得良種推廣應用補貼形如“大鍋飯”，農戶只要使用良種就會按照國家和各地方政策規定給予補貼，忽視了耕種之后的勞動力等生產資料后續投入環節，不能充分發揮良種補貼政策作用。

4 良種推廣應用補貼政策的主體、方式和模式

4.1 良種推廣應用補貼的主體

在良種推廣應用補貼中，主要涉及政府、良種企業、農戶三者主體。

（1）政府。政府是良種推廣應用財政補貼政策的制定者和推動者，其根本出發點和落腳點都是為了增加糧食產量，保障國家的糧食安全。政府職責是根據國家糧食生產需要，制定、實施、完善良種補貼政策，提供補貼所需資金，對政策執行實施監管；實施良種補貼政策，政府的成本有兩方面，一是補貼資金，二是政府實施監管的組織溝通管理成本。從政府而言，希望補貼一定，多多增產；或者一定的增產，補貼最少。

（2）良種企業。良種企業作為微觀市場經濟主體，其根本出發點和落腳點是通過生產經營活動實現利潤最大化。政府通過招標確定供種企業，淘汰種子質量相對較差、管理機制不健全的種子企業，因此，供種企業應是先進農業科技的創造者或推廣者。良種企業的職責是通過增加研發投入，改良品種，提供優質種子，并在農民種植過程中提供技術服務。其成本主要有研發成本、向農民提供指導的服務成本。根據市場規律，良種價格一般高于普通種子價格。供良種企業通過提供種子和服務，收回成本并賺取利潤，推動企業正常運轉。

（3）農戶。農戶是糧食的生產者和良種的使用者，是良種推廣應用財政補貼的受益者。其出發點是通過使用良種增加糧食產量，進而增加收入。農戶的職責是按照種糧合作社的技術指導進行播種、灌溉、施肥，加強田間管理，并及時將糧食種植過程中的問題反饋到供種企業，將良種補貼發放過程中存在的問題及時反饋到政府有關部門。農戶的成本是投工投勞及購買良種所支付的差價。

4.2 良種推廣應用補貼方式

（1）按耕地面積補貼還是按糧食補貼？筆者認為應該按糧食進行補貼，有三方面原因：①目前各省的良種補貼方式體現的是普惠制，是對擁有耕地承包權的農民簡單平均的補貼，不能有效地調動農民加強技術培訓及提高管理水平的積極性，從而不能有效地增加糧食產量。②平均補貼導致種糧農民得到的補貼額較少。雖然國家良種補貼總額不斷加大，但是，補貼標準除晚稻自2008年由105元/hm2調增為225元/hm2，其他種子未能依照生產資料成本的增長而調整，種糧的機會成本較高，影響農民種糧積極性，不利于良種推廣。③城鎮化進程的加快使農村青壯年勞動力加速向城市流動，農村勞動力的轉移又加速了農村土地的經營流轉，出現了耕地農民與良種補貼錯位現象，損害了種糧農民的積極性。因此，應該按照“誰種地誰得補貼”而不是“誰的地誰得補貼”，同時，應該按照對糧食生產的貢獻進行補貼。

（2）先補貼還是后補貼？先補貼是目前我國良種補貼采用的方式，即在確定良種補貼標準和補貼依據后，按照農民實際耕種面積計算應發補貼數，這種方式可以免除農民使用良種的后顧之憂，避免因擔心補貼是否發放而影響良種使用，緩解農戶家庭的資金緊張，維護政府信用。同時，存在部分農民拿了補貼不種糧，部分種糧農民拿不到補貼的現象。后補貼，即以簽訂合同為基礎和前提，以增產定補貼標準的良種補貼模式。因為具有法律效力，所以增產農民無需擔心補貼到底發不發，發多少的問題。這種使用良種收獲后根據糧食增產量確定補貼數額的方式，既能打消農民的各種顧慮又能促進農民加強耕種后續管理，有利于增加糧食產量。因此，需要創新良種補貼方式，由“先補貼”變為“后補貼”。

4.3 “以增產定補貼”模式

通過對良種推廣應用補貼三大利益主體——政府、良種企業、農戶的定位及相互間關系的分析，可知要使良種推廣應用補貼充分發揮政策效應，就必須極大地提高種糧農戶的種糧積極性及使用良種的積極性。因此，必須改變現有的“以面積定補貼”的模式，這里試圖建立一套“以增產定補貼”的良種推廣應用補貼新模式。

“以增產定補貼”是指國家與農戶簽訂種糧合同，按照農戶使用良種帶來農產品的增加量作為確定良種推廣應用補貼的依據，實行多增多補、少增少補、不增不補的措施。首先需取得各種補貼農作物普通品種的平均產量，以此作為基準產量，以使用良種后的農作物的平均產量減去基準產量的值為良種增產產量，在此基礎上根據國家和各地區的財政情況確定合理的補貼數額。用公式表述如下：

在良種推廣應用補貼三個體之間，對良種推廣應用補貼政策起到至關重要作用的是農戶。國家要技術推廣、要糧食；良種企業研發良種，增加投入，要利潤；如果良種推廣應用補貼政策不能激發農戶使用良種的熱情，那么國家要糧、企業要利都是無法實現的；但是如果良種推廣應用補貼政策能直接與農戶的生產相聯系，實行“增產補貼、多增多補、少增少補”，就必然能促進良種應用進一步推廣，進而實現國家要糧、企業要利的目的，同時農戶本身也得到了更多的收益，形成了國家、良種企業、農戶三者之間的良性循環關系，一環促一環，層層相互促進，必定會取得更好的政策效果。

[1] 郭軍,張彪,董子銘.關于良種補貼政策的實際效應及對策研究[J].中國種業，2010（7）：37-38.

[2] 高峰,羅毅丹.我國農業補貼政策調整研究[M].蘭州：甘肅社會科學出版社，2006：211-215.

[3] 陳德文.國家良種補貼方式的研究與思考[J].農業部管理干部學院學報，2010（7）；46-50.

[4] 周曙東,靖飛.改革完善現行良種補貼方式的探討[J].南京農業大學學報，2006，6（2）：42-47.

[5] 佟屏亞.讓農民成為良種補貼的真正主人[J].種業導報，2007（6）：7-9.

[6] 王姣,肖海峰.中國糧食直接補貼政策效果評價[J].中國農村經濟，2006（12）：4-12.