新用工環境下的“編外人員”管理機制構建

葛 瑤

（浙江圖書館，浙江 杭州 310007）

〔作者信息〕葛瑤，女，館員。

近年來，隨著改革的不斷深入，事業單位的用工出現了兩個比較明顯的變化。一是用工主體多元化。部分業務如清潔衛生、安全保衛、公共圖書館的圖書上架等工作，實行了整體社會外包，單位只提出目標要求和落實檢查考核，不再對具體工作人員進行直接管理。二是用工形式多樣化。基于事業的發展，以及事業單位人事制度改革和編制控制，在部分業務整體社會外包后，事業單位內部依然存在著一支由編外人員組成的隊伍，他們各自以勞務派遣〔1〕、合同制員工、小時工的身份與在編人員共同承擔工作。

如何規范編外人員的管理，穩定編外人員隊伍，調動他們的工作積極性，提升單位的總體服務水平，從而更好地完成事業單位的目標任務，成為人事部門制定管理制度一個不容忽視的問題。

1 人員現狀與存在問題

1.1 基本素養起點的變化與提高

編外人員主要從事事業單位的后勤服務工作，因此，總體文化程度偏低、理論水平不高，對國家政策和單位內部管理制度缺乏了解和理解，工作時知其然而不知其所以然，不善于靈活變通，難以處理較為繁瑣、復雜的工作和應對突發事件等等問題較普遍。近年來，為解決事業發展與編制緊張的矛盾，事業單位的一些核心業務（如公共圖書館的采編、信息服務、圖書流通）崗位也逐步采用勞務派遣的方式，招收大學本科以上學歷的編外人員。雖然其所占比重依然較低且穩定性差，但是，編外人員基本素養總體發生的變化已經顯現。隨著事業單位人事編制進一步嚴控，核心業務中使用一定數量編外人員的用工方式將成為一種趨勢。同時，隨著編外人員基本素養起點的提高，原有的簡單粗放的管理機制已經難以適應。

1.2 基本待遇偏低

由于在政策層面上“編外”與“編內”人員待遇的客觀差異，造成明顯的同工不同酬現象，編外人員基本待遇普遍偏低。同在一個單位、一個部門，編外人員完成的工作無論是數量或者質量相同甚至高于編內人員，但福利待遇卻遠低于編內人員。在政治權益方面，“編外”與“編內”人員差異也很大，由于編外人員一般不在上級主管部門對事業單位職工考核評級的規定范圍之內，編外人員即便工作再好，用戶評價再高，也沒有機會進入“考核優秀”的員工行列。按照事業單位編制規定，編外人員還不能加入事業單位工會組織，享受工會福利。加上由于編制限制，編外人員即使再努力，也無法通過“編內”這個瓶頸，使得他們“干而無望”。此外，編外人員和編內人員相比，由于不能轉正和評定職稱，在事業單位，他們向上發展的空間幾乎為零。

1.3 缺乏“主權”保障與安全感

當需要減員增效時，用人單位在做出微量補償后，可以隨時對“編外人員”進行解聘。在“一刀切”的情況下，無論編外人員工作表現如何，主觀愿望怎樣，都無法保障自己的工作權利。

基本待遇偏低和缺乏“主權”保障的現實，使編外人員產生不平衡、不安心的心理狀態〔2〕，他們自我感覺低人一等，缺乏主人翁責任意識，對集體的認同感、歸屬感，對工作的敬業精神和主動性都難以建立。既影響他們的工作積極性，也容易造成和編內人員相互之間的情緒對立。而編內人員由于他們的存在，優越感油然而生且愈演愈烈，甚至出現正式工休閑、“臨時工”干活的局面，直至單位形成“編內人員越養越懶、編外人員越干越氣”的不良風氣和局面，極端時，少數人甚至會不惜破壞單位的聲譽。

1.4 流動性大

由于編外人員在客觀環境中具有“外人”的認知，所以，他們的想法變得相對簡單，感情、事業均不能成為他們努力工作的推動力。而待遇，成為他們決定去留的唯一考量依據，所以一旦用人單位所給出的工資、待遇未能達到他們的期望或有其它更好的選擇時，他們會比編內人員更容易產生“跳槽”的思想波動，給單位正常工作秩序造成被動。同時，因為編外人員具有很強的臨時性，他們往往只注重短期效果，沒有長遠打算。沒有地位和發言權，也更加大了他們在需要做出貢獻或犧牲利益時的離心力。

2 改變現狀的思考

基于目前存在的事業單位人事管理制度沒有實質性突破和多種用工方式客觀并存而又與政策不相銜接配套的實際情況，筆者對重構管理機制作了一些思考，以期對目前現狀有所改善。

2.1 規范聘用制度

借鑒編內人員公開招聘的方式，規范編外人員聘用條件〔3〕，對一些要求較高的核心業務崗位招聘編外人員，提出學歷、年齡、工作經歷和專業技術等要求時，明確待遇。按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則，向社會公開招聘，經筆試面試擇優聘用。

2.2 滿足職業發展意愿

在安排工作時，用人所長，最大限度地按本人意愿專長給予相適應的崗位。積極組織編外人員崗位培訓，提高職業認知和業務水平，讓他們在與自己親和度較高的崗位上盡快地發揮作用，體現價值。

2.3 改善政治待遇

建立和在編人員統一的政治參與體系和考核體系。允許編外人員和編內人員一樣，參加工會活動，參加職工代表大會，參加單位年終個人考核，獲得優秀的員工，給予同樣的獎勵。允許編外人員中的黨、團員關系轉入事業單位黨、團組織；對思想上積極要求上進的人員，為他們創造加入黨、團組織的條件。這樣做，目前會有一些困難和阻力，但隨著社會的進步、人事制度改革的深化，最終會得到解決。解決前，只要把好“上報關”，在單位內部建立統一的政治待遇體系，不同用工關系之間的“一視同仁”是可以實現的。

建立核心業務崗位編外人員技術檔案和專業技術評聘機制，讓他們得到正常的專業技術職稱晉升，通過規范的考核得到聘任，并落實相關待遇。這樣，既是對他們工作的—種肯定，也有利于進一步提高編外人員的整體素質。

2.4 提高福利待遇

除國家政策規定的勞動工資外，招收核心業務崗位的編外人員時，就應該設定一般不低于同類崗位編內人員基本工資標準的工資線；簽定勞動合同后，應該給予和編內人員同樣的福利待遇。為其繳納各類社會保險，包括養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險等；享受各類福利待遇，包括帶薪年休、法定節假日加班費發放和節日費等。盡量在單位層面上做到或接近“同工同酬”〔4〕。

2.5 加強人文關懷

編外人員是一個復雜的群體，知識結構、愛好習慣、價值取向呈現出多元、多樣、多變的特點，權益意識、民主意識、參與意識和成才意識相對較強。單位各級領導應有意識地重視他們的工作、生活情況，讓他們感受到組織對他們的關懷〔5〕；及時回應和解決他們的合理訴求，讓他們感受到組織對他們的尊重。同時盡量讓編外人員參與單位的各項業務培訓和參觀考察。工會組織的各項活動，他們也應該以當然身份參加。

2.6 創造轉變身份的機會

在編制允許（比如自然減員）的情況下，招工時，設置“有圖書館工作經歷”的參考條件。鼓勵符合條件的編外人員報考單位編內崗位，讓優秀的編外人員看到出路，入編后更有干勁，未入編的也有努力方向。這樣，不僅保障了編外人員的合法權益，增強他們的歸屬感和工作穩定性，同時，也降低了新招收的編內人員的入崗培訓成本。

筆者認為，只要在單位管理機制上完善并實現真正意義上的“同工同酬”，各種用工方式并存，各種力量互補，各類人員齊心協力，共同推動事業單位的穩定與發展，構建良好的和諧局面是可以實現的。

〔1〕 孫曉妮.關于勞務派遣用工形式的探討〔J〕.科技資訊，2011（1）：152

〔2〕 苗凱，李廣瑞.編外人員勞動保障權益保護問題的思考〔J〕.山東勞動保障，2010（4）：31－33

〔3〕 〔4〕董平平，許培佳.事業單位“編外人員”現象探析〔J〕.人力資源，2011（9）：16

〔5〕 應長興.剛柔相濟 關懷為本—談圖書館內部管理中人文關懷的落實〔J〕.圖書館建設，2005（5）：4－6