公共圖書館免費開放的困惑與思考

魏建琳（西安文理學院圖書館 陜西 西安 710065）

公共圖書館免費開放是2011年度我國圖書館界的首要大事。圖書館界的研究者們除借免費開放之勢在理論層面上繼續闡釋現代公共圖書館精神外，亦能夠在實踐層面正視存在的問題，并提出了諸多應對之策。筆者既有茅塞頓開之喜，又有困惑難解之問，故斗膽討教、商榷，并表達些許個人的理解與思考，冀望專家同行指點迷津。

1 公共圖書館免費開放之困惑

1.1 理論認識的困惑

理論來源于實踐，又可以對下一步的實踐起到指導作用。筆者認為，公共圖書館免費開放的理論研究首先應該厘清幾個常識性問題：什么是免費開放、怎樣免費開放及為什么要免費開放？

什么是免費開放？按照文化部和財政部聯合下發的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《兩部意見》）的闡述：“公共圖書館、文化館（站）免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設施場地的免費開放，二是指與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供?！盵1]公共空間設施場地包括：一般閱覽室、少年兒童閱覽室、多媒體閱覽室（電子閱覽室）、報告廳（培訓室、綜合活動室）、自修室等設施場地；基本公共文化服務項目包括：文獻資源借閱、檢索與咨詢、公益性講座和展覽、基層輔導、流動服務等以及為保障基本職能實現的一些輔助性服務，如辦證、驗證及存包等。《兩部意見》還特別強調“基本公共文化服務項目將隨著社會的不斷發展、政府財力的增長和人民群眾精神文化需求的不斷增長而發展變化”[1]，使其在具體實施中有了靈活伸縮的空間。雖然免費開放的內涵、外延已非常清晰，但是筆者依然感覺困惑。根據常識，世界上存在兩類免費的事物：一是大自然的恩賜，如陽光、空氣和水；二是“有人”出于特殊的目的支付所需費用，免費提供“他人”利用。由于公共圖書館公共空間設施場地的建設與維護需要投入，開展基本公共文化服務項目也需要投入，這種免費自然屬于后一范疇。故公共圖書館免費開放就要明確界定由“誰”來承擔所需費用。

怎樣免費開放？核心命題就是由“誰”來承擔所需費用？其實答案已經明確。我國公共圖書館屬于各級文化部門管理下的事業單位，其經費來源主要靠各級政府財政撥款，免費開放（在目前）只能作為政府行為。政府行為具有法定性和強制性，其依據包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章等?！秲刹恳庖姟穼儆谧畹蛯用娴恼块T規章，強制性非常弱，給執行留下了充足的彈性空間。因此，雖然《兩部意見》承諾了“由政府予以保障落實”，并指示“各級文化、財政部門要加強對免費開放工作的組織領導，將免費開放作為公共文化服務體系建設的重點工作，納入文化建設總體規劃，納入重要議事日程，納入財政預算”[1]，但是因為《兩部意見》對各級政府缺乏足夠的外部強制力，所以若想得到落實只能寄希望于各級政府的內在自覺。而若想各級政府對“免費開放”自覺執行，必須使各級政府明確并認同為什么要免費開放。

在21世紀，公共圖書館精神再次成為圖書館界關注和研究的熱點，而免費開放正是公共圖書館精神的核心理念之一。在中國圖書館學會、眾多專業期刊的大力推動下，涌現了一大批主張免費開放的論文。“這一系列論文或從理論和歷史發展上闡述公共圖書館免費服務的合理性和必要性，或從我國所處的政治、社會等環境論述公共圖書館免費服務的迫切性和可能性”[2]，對為什么要免費開放這個問題做出了見仁見智的回答。各種視角、觀點的論述對于學術研究而言意義深遠，但是能不能成為說服各級政府的充分理由呢？筆者對此感到困惑。因為公共圖書館精神源自于西方，根植于西方文化的土壤。東西方文化是異質文化，若使其能夠在中國被認可，首先必須認同其價值，其次需要體制、制度的適當安排。中國的國家制度是人民民主專政，并且中國共產黨在國家制度中居于領導地位。雖然民主、自由是人類普適的價值取向，中國共產黨一直以全心全意為人民服務為宗旨，但是對民主、自由及人權的理解卻不盡相同。所以，必須正視一個現實困境：如何讓政府（可以具體為有決定權的政府領導）認同基于人權觀的價值理念，并且落實于相應的制度安排？

免費開放已引起了廣泛熱議，雖然這些常識性問題似乎都有了答案，但隨之又產生了新的疑問和困惑。因而可以看出，當前的認識仍存在盲點。

1.2 歷史現實之困惑

在公共圖書館的百年歷史中，免費開放反復不定[3-6]。對此，學界大多歸因于認識模糊以及對公共圖書館基本原則和精神的忽視和漠視[6]。筆者翻閱資料，結合當時社會背景，產生了不同的看法。理念的宣傳與認知固然重要，但免費開放能否實現的決定因素是各種客觀保障條件，特別是經費保障。

清朝末年，社會精英借維新變法之勢倡導設立公共圖書館。但是，當時賠款不斷，僅甲午戰敗的賠款數額就約為清政府1年的財政收入，加之，農民起義使作為財賦中心的南方數省遭受重創，使清政府的財政困窘加劇，雖然建立了公共圖書館，頒布了《京師圖書館及各省圖書館通行章程》，但是保障經費嚴重不足。民國時期，國民政府建立起了統一完備的財政管理體制，但是戰爭不斷，軍費開支造成了財政巨額虧空，如1937年國民政府的財政預算僅有4億美元，人均不足1美元[7]。在這樣惡劣的財政狀況下，雖然社會各界認識到圖書館收“券費”的做法是“阻礙來學之心……取有限之資財，生極大之障礙，所得亦不償所失也”[3]，政府先后頒布了《通俗圖書館規程》、《圖書館條例》明確了免費原則，但是在落實中常出現變相收費、陽奉陰違的現象。清末民初的歷史背景之下，公共圖書館能維持已屬不易，因“券費”之表象而認為前人“精神缺失”是欠缺依據的。新中國成立后，建立了社會主義制度，形成了高度集中統一的國家體制。公共圖書館作為文化部門管理下的機構之一，切實履行了免費開放（在此不涉及平等服務原則，亦回避服務效益的命題）。之所以做到了免費開放，不是出于對圖書館精神的認識（當年的認識是“圖書館是政治的工具，是‘階級斗爭’的工具”），而是因為“公共圖書館事業的建設始終是各級行政投入的一個基本組成。若暫時撇開投入數量的多少，或投入是否充足等問題，公共圖書館事業是社會各領域中，能夠持續不斷地獲得行政投入的少數部門之一”[8]。改革開放后，圖書館界以“改革”的名義，又開始嘗試有償服務。如果將之歸因于對圖書館精神的認識不到位或認識錯位，從史料中很難找到讓人信服的證據。當年的有償服務形成了熱潮，政府頒布了《圖書館有償服務管理暫行辦法》對其給予肯定，但是沒有人質疑免費原則，亦沒有人否定社會效益（筆者從政府文件、專家論文中沒到找到相應的內容）。相反，在對有償服務的必要性和可行性進行論證，對服務的內容、范圍和方式進行探討的同時，總會強調“無償服務是為社會及社會成員服務的主要方式……有償服務只是無償服務的補充……要以社會效益為最高原則，不能因開展有償服務而損害社會效益……”[9]。若從經費保障的視角則能為這種情況找到合乎邏輯的解釋。改革開放后，公共圖書館事業的經費劃撥由文化部統籌轉變為主要依賴地方財政。在以經濟建設為中心的大環境下，文化事業特別是公共圖書館事業自然不會引起地方政府的重視。在GDP政績觀的驅動下，發達地區政府常投放資金建設豪華的圖書館大廈，卻沒有資金對圖書館運行提供持續保障；不發達地區常年沒有購書經費司空見慣，館員發不出工資亦屢見不鮮。筆者翻閱當時資料后明顯感受到，當年的有償服務是由于經費短缺，不論政府還是圖書館界對其弊端和負面效應都非常清楚，而沒有實行免費開放，非不為也，是不能也。

頒布《兩部意見》后，財政部隨即出臺文件《關于加強美術館 公共圖書館 文化館（站）免費開放經費保障工作的通知》（文財務發[2011]5號）（以下簡稱《通知》）[10]?！锻ㄖ肥紫戎赋鲆凹哟笸度肓Χ?，建立健全經費保障機制”[10]，但是只提出了許多“要怎么做”，卻沒有明確“如何保證這么做”及“健全的經費保障機制是什么”；提出的“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”[10]原則，除“增加投入”外，其余過于抽象。關于“經費保障分擔原則和補助標準”，《通知》指出：“其人員、公用等基本支出由同級財政部門負擔，開展基本公共文化服務項目支出由中央和地方財政共同負擔”[10]，這就是說免費開放仍然要依靠地方財政。自我國實施“分稅制”后，中央和地方財政分開了，但是事權的劃分卻不夠完善，明顯出現了財權上移與支出下移，導致基層政府的支出責任過大；隨著“土地財政”的“窮途末路”，地方財政（尤其是西部地區）的保障能力及其效果讓人懷疑。因此，“上述指導性意見明顯缺乏可操作性，不是一種財政制度，而是一種臨時經費安排意見……隨意性和不可保障性更是不可言喻”[11]。面對現實，筆者困惑現在實行免費開放非不為也，但能嗎？如果“能”，能“可持續”嗎？

2 公共圖書館免費開放引發的幾點思考

當前，對于免費開放的認識仍然存在盲點，需要進一步進行研究。這項研究既需要權威啟蒙，更需要廣泛參與。故此，筆者表達一點個人看法，以期有拋磚引玉之效。

2.1 公共圖書館選擇免費開放的理由：一種經濟概念的闡釋

究竟哪個公共圖書館、什么時候首先選擇了免費開放？或曰英國曼徹斯特公共圖書館，或曰美國波士頓公共圖書館，也有說是美國芝加哥公共圖書館。遺憾的是各種說法都缺乏令人信服的證據支持。關于為什么要免費開放，中外學者所做的各類闡釋則頗多猜測的意味。因此，筆者在此拋開顧慮，借鑒中外學者之猜測，亦天馬行空做了一番“無根無據”之猜想。

基于樸素理解，精神活動是人的天性，精神活動借助于符號記錄于載體 ，形成了文獻，因此閱讀文獻也成為了人類的一種生活方式。“假如一本書只是被用一次，那就沒有藏書的必要。假如一本書只供一個人重復使用，那就只需要一個私人的書齋”[12]。有限的文獻與無限的閱讀需求必然會發生矛盾，并且隨著教育的普及、社會的進步，矛盾會日益尖銳?！叭诵枰粩嗟耐晟疲粫侨祟愡_到思想完善的主要工具；書籍價格太高，并非平常人所能買得起。按照這種邏輯，建立了公共圖書館”[13]。換言之，因為大量的讀者有閱讀大量文獻的共同需求，所以有了共同出資建設共同使用的公共圖書館的共識。建立公共圖書館也是“社會在文獻集藏領域以最小投入獲得最大的社會效益”[8]的理性選擇。由于大量的讀者已經共同出資，所以在使用時自然不必重復付費。所謂免費，其實是預付了所需費用。隨著近代社會的城市化進程，公共圖書館演變為城市社會公共文化事業的有機組成部分。公共圖書館出現了規?；?、集約化的特征，但其一些基本原則卻延續下來，包括免費開放原則。只是，共同出資由共識變為自愿+強制；共同使用也演變為公平提供利用圖書館的機會與條件。免費開放的對象僅限于共同出資的本地區居民，“向外來人員開放……則完全是一種慈善性質的服務……不是規范的義務”[8]。

以上猜想雖然天馬行空，但并非空穴來風。如果猜測成立，則免費開放不是道德理想的追求，更不是天經地義，只是面對公眾共同需求的一個以最小投入獲得最大社會效益的理性選擇。

2.2 免費開放的應然保障機制：民主機制在公共圖書館中的實現

如果要實現免費開放，就必須以看得見的方式實現。其看得見的方式就是有與之相適應的體制、制度安排及該體制、制度作用下形成的相應機制。公共圖書館誕生于西方，是西方民主政治的產物。西方民主政治的一大突出特征是以議會為核心的代議制度，即公民選舉產生本階層、本利益團體的代言人組成議會，民眾的各種訴求通過代言人（議員）提交議會討論，然后表決，如果表決通過則形成法案，法案具有強制政府、相關機構及個人執行的效力。公共圖書館的建立應遵循的原則，包括免費開放原則，就是此種民主機制的產物?！?850年英國下議院通過了一個法案，授權地方議會為提供免費圖書館征稅……曼徹斯特公共圖書館就是依據此法率先建立的”[6]，可見建立公共圖書館及其免費開放原則都來自真實民意。西方民主政治還有一個特征是權力制衡，因而“公共圖書館采取的是政府有限權力管理與公民自治結合的管理模式。這樣的制度設計，有向下負責的機制……公共圖書館必須傾聽市民意見，使其辦館方向與市民的價值取向從根本上取得一致。社會輿論、媒體有監督政府正確管理圖書館的權力……其機制是暢通的”[14]。在民主的監督制衡下，反映民意的公共圖書館免費開放訴求及民意表象下的以最小投入獲得最大社會效益的理性選擇，都能以看得見的方式實現。

民主機制是免費開放的應然保障機制。遺憾的是，民主機制在我國先天不足。幾千年封建史形成的三綱五常倫理規范與西方社會天賦人權、民主自由價值觀大異其趣。在價值觀基礎上的制度設計更是南轅北轍。中國社會長期延續一種“家天下的制度設計，官吏只需對皇帝負責，下級只需對上級負責……沒有權利意識，缺少監督機制……到今天，雖然社會環境已產生根本變化，但這種核心價值觀的種種遺傳變種仍然存在”[14]。在這種環境下，公共圖書館及其免費開放原則已發生了本質的變化。對于免費開放，民眾既沒有參與權，更沒有監督權，所有的一切都取決于黨和政府的重視（確切地說是領導者的重視）。也許免費開放滿足了公眾的需要，但已不是真實民意的體現，僅僅是領導者民生工程的一項政績。至于民意表象下的以最小投入獲得最大社會效益的理性原則則更容易被忽視甚至被無視。我國改革開放前，雖然實現了免費開放，但也造成了“發展投入被大量空耗，并最終成為影響圖書館獲得社會投入的根本障礙”[15]。政府對免費開放的財政投入，是否會真正用在保障人民群眾基本文化權益上？是否會被浪費甚至被貪污？能否進行有效監督與制約？在當前的體制下，這些問題似乎沒有答案。因此，免費開放的開展既需要圖書館精神的宣傳，更需要民主機制的建設。

3 結 語

免費開放對于國內外的公共圖書館來說不是新生事物，只是因為與21世紀新圖書館運動相聯系，使其被賦予了保障文化權利的新內涵。保障文化權利需要以看得見的方式實現，免費開放恰恰是看得見的方式之一。而免費開放最佳的實現方式就是民主機制。“目前我國公共圖書館的發展雖有維護和保障公民知識權利的價值導向，政府和各個公共圖書館也正在積極倡導和努力實踐，但由于沒有具體的向下負責的制度設計，因而實質上卻無法真正實現”[14]。忽略民主機制建設，雖能暫時形成免費開放的形式，但是其實際效果和可持續發展都無法保障，“只是平白增加圖書館管理成本，對于提高圖書館活動的社會效益毫無意義”[15]。可見，公共圖書館的民主機制建設任重道遠，免費開放在中國真正實現亦任重道遠。

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