英國政府信息資源再利用政策分析── 以著作權管理為視角

田大治

（新鄉學院政法系 河南 新鄉 453003）

保護著作權、維系著作權利益關系的相對平衡是政府信息資源再利用（又稱政府信息資源增值利用）不可回避的法律挑戰。英國是現代著作權制度的鼻祖，同時被認為是世界范圍內政府信息資源再利用事業建設最富特色、最成功的國家之一。其在政府著作權問題上的價值取向直接影響了政府信息資源再利用政策的制定，同時其立法理念與制度安排在落實國家信息戰略、推動政府信息產業發展方面得到不斷的創新。我國的國情與英國不同，所以在借鑒英國政府信息資源再利用的政策時應有所取舍。

1 英國政府信息資源著作權管理現狀

1.1 立法思想

英國著作權制度起源于15世紀的“王權特許出版制度”，由“出版審查制度”、“注冊保有著作權制度”演進而來。17世紀末期，“私有財產不可侵犯原則”[1]251在英國憲政制度中具有重要的地位，該原則對英國著作權制度的理念與價值觀產生了重要的影響[2]。1709年，英國頒布了世界上第一部真正意義上的著作權法──《安娜女王法》。該法采用“一元化立法模式”，以財產權為制度設計原點，強調著作權的商業屬性與經濟利益，把著作權人當作法律保護的第一主體[1]259。此后英國數次修訂著作權法時都未動搖以“財產權”為重點的立法基礎。雖然英國于1988年為了履行《伯爾尼公約》關于“作者享有不依賴于經濟權利而獨立存在的精神權利”[3]的規定，在著作權法中增加了保護精神權利的條款，但同時設置了諸種不侵犯精神權利的限制與例外，使得實現這項權利非常困難。為了體現保護著作財產權的立法傾向，英國在1911年修訂《著作權法》時添加了“王室著作權”（Crown Copyright），這是英國著作權制度的特有內容。1988年，英國《著作權法》又增設了名為“議會著作權”的特殊權利，適用于在上議院與下議院指導或控制下產生的文件。

1.2 制度內涵

按照英國1911年《著作權法》第18條的規定，皇室和政府部門生產或控制下產生的文件的著作權歸皇室所有[4]。該項規定適用于立法與司法材料、政府報告、法院判決書、政府程序手冊等文件，英國中央政府之外的公共部門對其產生的文件同樣享有著作權。1912年，英國法律要求政府出版物必須標識“著作權歸皇室享有”的文字[4]。1956年，英國《著作權法》又對“皇室著作權”的概念與內涵進行了明確表述。英國管理政府著作權的部門是政府文書局和皇室印務局。2005年，英國成立了隸屬于政府文書局的“公共部門信息辦公室”（The Office of Public Sector Information，簡稱OPSI），負責政府信息著作權的管理。按照英國《著作權法》規定，政府文書局與皇室印務局可以授權政府機構履行許可著作權的行政職責，使政府信息資源得到再利用[1]259。2005年7月，為了貫徹歐盟頒布的《政府部門信息再利用指令》，英國出臺了《政府部門信息再利用：規則和最佳實踐指南》，其中就包含對政府信息著作權問題的規定[5]。《皇室委任作品的著作權》、《公共記錄的著作權》、《皇室著作權：政府部門總覽》、《著作權與出版規定》、《皇室著作權的未來》等重要文件也對政府著作權的放棄、政府信息的出版、政府信息的商業開發等問題作了規定。

2 著作權政策在政府信息再利用中的體現

2.1 授權模式

《皇室著作權的未來》指出，應該鼓勵政府部門向用戶發放著作權許可證[6]。政府信息再利用過程中的著作權授權模式主要有兩種：一是政府部門根據用戶提供的信息再利用申請與其談判，向其授予“特別許可”（Tailored License）;二是OPSI頒發和管理的“點擊許可”（Click Use）。“點擊許可”授權模式公開、公平，而且許可證的鏈接設置于OPSI官方網站的主頁，向所有用戶開放。“點擊許可”的許可證又分為公共部門信息許可證PSL（Public Sector License）、議會信息許可證（Parliamentary License）、再利用信息許可證（Value Added License）3種類型。其中，公共部門信息許可證適用于皇室著作權和政府部門信息的著作權，議會信息許可證適用于上議院與下議院生產和擁有信息的著作權，再利用信息許可證適用于上述范圍之外的政府信息[7]。2009年12月1日起，OPSI不再頒發再利用信息許可證，但是此前被認定為需要再利用許可證才能使用的信息仍繼續適用該授權模式，而英國政府文書局授權的皇室著作權政府部門及貿易基金部門產生的信息除外。OPSI于2007年以來陸續發布了《信息權力：一份獨立調查》、《通過營運基金提供政府部門信息模式》等報告，直接推動了英國政府統一網站（data.gov.uk）的建設。該網站采用CCL 3.0（Creative Commons License 3.0，創作共用許可協議3.0）向用戶免費授權。CCL3.0規定，應在保護皇室著作權的基礎上保證用戶對信息免費獲取、閱讀、下載、復制、傳播、檢索、鏈接、改編甚至商業性利用的權利[8]。目前已有2 500種英國政府信息數據庫通過該網站向公眾提供信息再利用。

2.2 收費政策

英國把政府信息著作權的許可、轉讓作為增加財政收入的重要渠道，收費政策以政府收益、成本回收為導向，具體內容體現在《信息收費：時間與方式》、《貿易基金的建立和收費指南》、《費用與收費指南》、《拓展市場銷售：政府文件》、《政府部門信息再利用：規則和最佳實踐指南》等文件中。如果按照上述文件執行，政府信息再利用可以收回全部成本。政府信息在政府部門與私人部門競爭的情況下，根據市場定價，政府部門獲得“合理的投資回報”，但是定價過程中要考慮公平的原則。依據《皇室著作權的未來》的規定，使用者對皇室享有著作權的信息進行再利用，可能需要支付特別費用[9]，因為對于絕大部分按照英國《信息自由法》公開的信息，其皇室著作權仍被保留。OPSI管理下的3種許可證中，公共部門信息許可、議會信息許可對用戶使用政府信息免費，而再利用信息許可則對用戶使用政府信息收費。收費政策規定，收取的費用是信息格式轉換、獲取拷貝、數據搜索等“邊際成本”之外的費用，收費標準取決于利用信息的目的、信息的種類、申請的信息量等因素[10]。而對于沒有出版的政府信息，政府部門要進行政府信息資產登記；對于擬出版的政府信息，政府部門要通過政府信息出版計劃予以公布，同時公布是否收費及收費標準[6]。在英國，政府貿易基金部門與一般政府部門的收費政策有所區別，國家鼓勵政府貿易基金部門改善定價政策，在與私人部門公平競爭的前提下向用戶收取費用，但條件是政府貿易基金部門要減少對政府財政的依賴。政府貿易基金部門大都是專業性突出、有50%的財政自理能力和較強的市場競爭力的政府部門，如地震局、測繪局、氣象局、水文局等。

2.3 競爭機制

英國政府和公共政策理論界都認為，競爭對政府信息資源管理的意義重大。1986年，英國信息技術顧問委員會曾指出，應促使市場機制介入政府信息領域[11]。在英國，政府部門在開發信息資源方面可以與私人部門直接競爭，即所謂的 “公私競爭”，而且立法允許政府部門收費并使用收費的促進政策[11]。按照英國政府頒布的《競爭以求質量》（白皮書）的要求，政府信息項目施行強制性競標政策（Compulsory Competitive Tendering，簡稱CCT）時，相關部門要遵循“市場檢驗”規則來確定信息服務招標的范圍，并決定是由政府部門還是由私人部門來承擔[12]。政府信息由于具有自然壟斷性，容易造成不平等競爭，這是政府信息再利用的主要障礙之一。對此，英國在《政府部門信息再利用：規則和最佳實踐指南》中規定，政府部門可以對信息再利用附加條件，但是這些條件不能限制競爭，并應體現非歧視原則，同樣的條件應適用于所有的用戶；政府部門同信息用戶的著作權使用協議不能授予用戶獨占權，如果協議中已經授予其獨占權，應以提供公益性服務為導向，對獨占權的管理情況進行評估，每3年評估一次，并將結果向社會公布[6]。對于政府信息再利用中的不公平競爭，用戶可以向公平交易辦公室、競爭委員會、競爭上訴委員會等機構提出調查請求，或者申請仲裁，或者向法院起訴[13]。

3 評價與借鑒

3.1 政策制度的適用性

英國在政府信息資源再利用問題上采取的是一種“小循環”模式，即把政府信息作為一種“著作權商品”出售，從而增加財政收入，減少納稅人的負擔。20世紀70年代末期以來，英國在政府行政改革中遇到的財政緊縮和赤字困難是政府對其生產和擁有的信息的著作權進行商業性開發的背景之一。據報道，英國政府部門每年從信息市場獲得的財政收入高達5.9億英鎊以上[14]。政府信息再利用事業具有高投入、高風險、長期性等特征，不可能完全由政府財政支持，所以政府對其生產的信息享有著作權，以許可、轉讓、參股等方式獲取適當經濟收益具有積極的意義。在我國，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2004年在《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發[2004]34號）中強調，要“加強政府信息資源的開發利用，規范政府信息資源的使用行為和社會化增值開發利用工作”[15]。雖然英國在政府信息資源再利用問題上的做法對我國政府信息資源立法與管理具有一定的借鑒作用，但是英國在著作權制度中過于強調政府權益，甚至鼓勵政府部門從事政府信息商業化開發，這種做法不符合我國的現實國情。

3.2 立法變革的必要性

健全的法律體系是英國政府信息資源管理的重要特色之一，其價值在于避免對法律規定產生歧義、降低制度執行的不確定性、提高制度的可操作性。雖然我國《著作權法》第5條第1款厘定了不享有著作權的政府文件范圍[16]，但是對于除此之外其他類型的政府信息是否享有著作權，《著作權法》并沒有給出具體規定。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》第11～13條規定了可以公開的政府信息類型[17]，但是并不意味著這些信息不受著作權法的保護。由于《著作權法》的法律效力高于《中華人民共和國政府信息公開條例》，所以政府部門完全可以在信息公開過程中以其生產的信息享有著作權為理由向用戶收費或者拒絕提供。據報道，在國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位和部委管理的國家局等87家官方網站中，有72家官方網站（約占87%）標明“版權所有”、“版權所有，未經許可不得轉載”、“未經本網站書面授權，請勿轉載、摘編或者建立鏡像，否則視為侵權”及“All Rights Reserved”等字樣[8]。此外，我國還存在著對政府信息著作權問題的規定相互抵觸的問題。例如，按照《法規匯編編輯出版管理規定》的要求，匯編法規分別由全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制局等向相應的出版社授權[4]，這實際上賦予了這些主體對法規享有著作權。對此，《著作權法》第5條第1款規定的“法律、法規以及國家機關的決議、決定、命令不適用本法”[16]該如何解釋呢？

3.3 收費制度的合理性

政府信息具有準公共物品的性質，政府信息再利用必然涉及收費問題。長期以來，英國政府采取的完全回收成本的政府信息再利用政策遭到輿論詬病，公眾呼吁除廢除皇室著作權。2008年，英國劍橋大學發布的研究報告《貿易基金公共部門信息供給模式》認為，應鼓勵以免費或按邊際成本收費的原則獲取和再利用政府信息[14]。據悉，英國正在研究除政府貿易基金部門之外其他部門的政府信息再利用將按邊際成本收費的問題[11]。政府信息雖然不是純公共物品，但是具備公益屬性，因此政府信息再利用的收費政策應體現政府信息再利用的非營利性理念，一旦丟掉了公益性，政府信息服務就會失去存在的社會基礎、迷失方向。可見，英國的政府信息再利用的收費政策不適用于我國。但是如果我們換位思考就會發現，政府信息再利用是針對有特定需求的個性化服務，并非公眾普遍受益，而且會耗費更多的公共資源，如果由社會全體成員為其“埋單”，則有失公平。況且，完全免費的泛福利化政策會導致市場信號失靈，造成信息資源配置的不平衡與浪費[18]。因此，我國政府信息再利用政策在制定收費政策時既要考慮公益性，又要分析成本構成，還要研究一次性高投入與多次低成本使用的信息利用特性；另外，要通過立法對政府信息資源再利用的價格進行管控，采取在邊際成本和差別定價基礎上的政府限價或政府指導價等方式。

3.4 競爭機制的規范性

為了防止和治理政府部門利用其享有的政府信息著作權對信息許可進行控制與壟斷，構建透明、公平的競爭環境，維護正常的市場秩序，英國政府自1986年以來先后頒布了《政府信息交易指導方針》、《可交易的政府信息：政府部門與私營部門信息交易指南》、《政府信息的商業使用》、《政府部門信息再利用的政府策略》等文件。我國政府信息許可與利用中存在著明顯的壟斷行為和限制性規定，如《氣象資料共享管理辦法》第10條規定，“除各級氣象主管機構負責共享氣象資料提供工作的單位之外，各級氣象主管機構所屬的其他單位和個人不得從事或變相從事氣象資料提供工作”[15]；第13條規定，“用戶不得有償或無償轉讓從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，包括用戶對這些氣象資料進行單位換算、介質轉換或者量度變換后形成的新資料以及對其實質性加工后形成的新資料。”[15]與此類似的規定還有很多，見于《農業科學數據共享管理辦法》、《測繪科學數據共享實施辦法》等部門規章[15]。修訂、廢除壟斷政策，健全反壟斷立法，對我國政府信息再利用同樣重要。因此，國家對政府部門參與信息再利用競爭要持謹慎態度，建立市場準入審查規則，限定政府部門從事信息資源商業開發的資格、領域、形式、性質和權限，并對資格終止和市場退出等問題作出具體規定；同時，應借鑒英國“市場檢驗”規則的經驗，制定透明的競爭法則，賦予政府部門與其競爭者同等的競爭地位與競爭權利。

3.5 創新模式的可行性

英國政府信息再利用的著作權授權模式采用“點擊許可”、“開放存取”等模式得益于其強大的電子政務平臺的支持，具有創新性。英國的電子政務建設始于1994年的“政府信息服務計劃”，此后頒布的《政府指導：用電子方式提供政府服務的說明書》（綠皮書）、《政府電子化》（白皮書）、《電子政府行動方案》和《電子公民、電子政府：信息時代公共服務的戰略框架》等文件給予規范的指導。為了實施電子政務戰略，英國首相還專門任命了“電子大臣”（E-minister），成立政府信息化領導小組。2008年，聯合國發布《全球電子政務調查報告：從電子政務到整體治理》，其中充分肯定了英國電子政務取得的巨大成就[19]。我國電子政務建設始于1999年的“政府上網工程”，盡管目前仍然處于初級階段，但是經過10余年的努力，成績亦是顯著的。我國于2006年3月29日正式啟用《簡體中文版知識共享協議2.5》（Creative Commons China License2.5，簡稱CCCL2.5），截至2010年6月，CCCL2.5在中國大陸地區的許可數量已達1 165 276個[20]。CCCL2.5已經能夠應用到Web2.0環境中，這為基于電子政務平臺、采用統一開放的著作權協議、變革政府信息授權模式創造了良好的技術條件。

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