社會組織參與基層矛盾調處的路徑分析

彭姝

（作者：深圳市委黨校講師）

當前，中國正處于社會轉型期，基層社會矛盾呈現出頻發且多元化的特征，單純依靠政府及傳統的體制內資源已經不足以應對和處理多樣化的基層社會矛盾和群眾訴求。在基層矛盾處理上，諸多地方出現了政府管得越多，管理效果越差，政府公信力越下降的負反饋現象。在這種情況下，將基層社會矛盾調處中與公共服務相關的部分實現市場化管理，引入社會組織的力量參與調節，成為一種可期的選擇。在吸納社會組織參與基層矛盾調節方面，深圳積累了不少值得推廣的經驗和做法，同時也存在著諸多需要完善和改進的地方。

一、渠道不暢：社會組織參與基層矛盾調處的現實問題

深圳的社會組織，無論是體制內的群團組織，還是民間的社會組織，其發展和活躍的程度與國內其他城市相比，一直都處于非常高的水平，在基層社會矛盾調處中是一股不可忽視的力量。但是，就總體而言，群團組織在基層矛盾調處中的動力仍顯不足，民間社會組織介入基層矛盾調處的路徑和資源也還相當有限，這成為當下深圳社會組織參與基層矛盾調處面臨的主要問題。

（一）群團組織參與基層矛盾調處的動力不足

工會、共青團、婦聯等群團組織是在黨和政府的領導支持下建立起來的群眾團體，是黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，這一特點使得群團組織具備雙重角色身份：既要行使公權力機構的一部分延伸職能，又要回應和發展所聯系的那部分群眾的訴求和利益。受其雙重職能定位的影響，群團組織在參與調處基層矛盾時存在著一些問題：首先，群團組織承擔著較多行政職能，民間性、社會性特點不突出，在反映民眾呼聲、爭取群眾利益方面往往不盡如人意。其次，深圳流動人口數量龐大，群團組織的覆蓋領域相對狹小，凝聚力不夠，能發揮的作用比較有限。深圳人口的最大特點是戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛，流動人口比例很高，基層矛盾在流動人口中體現得較為集中，但在流動人口與非常住人口中，群團組織無法建立起完善的組織系統，存在工作盲區。第三，群團的工作人員是行政編制，官僚作風難以杜絕，工作中行政色彩深厚，在基層矛盾調處中靈活性和主動性不夠，經常性的深入細致的工作作風較為缺乏。

（二）民間社會組織參與基層矛盾調處的資源有限

根據市民政局的統計，深圳現有社會組織4100多家。社會組織利用聯系面廣、與企業和群眾接觸度深的優勢，在提供公共服務，擴大社會就業，促進社會融合，緩解社會矛盾等方面都發揮了積極作用，成為社會融合的“黏合劑”和社會矛盾的“稀釋劑”。但是，其在參與基層社會矛盾調處方面也還存在著明顯的局限性。首先，民間組織自身發展存在諸多限制。例如，民間社會組織登記注冊的難度仍然較大，相關管理措施滯后于社會組織的發展需要，諸多社會組織資金較為匱乏，難以正常開展活動等。其次，由于資金的限制和現行體制下人們就業觀念的影響，社會組織在人才引進上存在困難，人才的缺乏影響到社會組織整體素質的提高和社會功能的發揮。第三，很多民間組織的社會影響力和官方影響力有限，在基層社會矛盾調處中缺乏介入的條件和手段，或者介入以后難以取得實際效果。

在基層矛盾調處中，群團組織和民間組織的功能難以充分發揮，其中一個共同的原因是二者與地方政府之間的關系沒有理順。政府與二者的關系，同時存在“大包大攬”和“不聞不問”兩種不合理的狀態，這使得二者作為社會組織的獨立性和主體性難以確立起來。在基層矛盾調處中，政府成為當然的主體，社會組織成為政府行政職能的延伸或點綴；如果政府在矛盾調處中缺位，幾乎同時意味著社會組織的缺位；社會組織不僅無法完成社會賦予的使命，還會造成政府規模的膨脹和財政負擔加重。尤其在某些時候，地方政府本身即為基層矛盾的當事方，由矛盾當事方本身充當矛盾調處的主體，其公正性和實效性自然欠缺。因此，在深圳基層社會矛盾調處中，一方面要增強社會組織的主體性、擴大其作用范圍，另一方面，要立足于當下政府與社會組織的關系現狀，探尋政府與社會組織合作、吸納社會組織參與基層矛盾調處的合理機制。

二、協同治理：構建社會組織參與基層矛盾調處的新范式

社會矛盾的調處不同于矛盾發生后簡單機械地應付或粗暴地處理，而是更多地強調協調和預防機制的建設。基層矛盾調處機制的建設，其目標是實現基層社會系統的協調運轉。

（一）“協同治理”范式構成基層矛盾調處機制的基本理念

協同治理是一種新的公共治理理論，它強調政府、社會組織和個體公民等多元治理主體在協作的基礎上拾遺補缺，通過多樣化互動模式，共同管理社會公共事務、解決社會公共問題。英國學者格里·斯托克明確指出，就協同治理主體間的關系來說，政府、社會組織及個人可在一種自主自治的網絡體系中建立起權力依賴和平等互動的關系。多元主體的協作共贏，“用馬克思的話來說，就造成‘新的力量’，這種力量和它的一個個力量的總和有本質的差別。”①因此，協同治理范式主張在揚棄傳統統治型政府管理體制的基礎上，重新調整政府職責權限結構，重新劃分和界定政府與社會的關系，促進政府管理、市場調節、社會協同和公眾參與的整體效能的發揮。

社會矛盾調處是社會公共治理的重要內容之一，基于深圳社會組織發育程度、政府與各類型社會組織之間相對成熟穩定的聯系，借鑒“協同治理”范式來解釋和指導深圳基層矛盾調處的機制構建具有相當的可行性。例如，深圳現有的“大調解”矛盾調處機制，就是在司法調解、行政調解、人民調解相統一的基礎上，由黨委政府統一領導，政法綜治機關牽頭組織，勞動、工商、民政、信訪等有關部門主要負責，工、青、婦等群團組織和民間社會組織等共同參與的一種矛盾調處協同機制。這一機制是遵循協同治理理念，綜合運用多種調解手段化解矛盾糾紛的一種很好的嘗試。

（二）協同治理視域下社會組織在基層矛盾調處中的角色與功能

基于協同治理理念，在基層矛盾調處中應該構建政府與社會之間對話協商、互動互補、分工合作的扁平的網絡化協同關系。社會組織作為主要的社會力量，與地方政府之間是彼此協調、互為發展條件的，根據基層矛盾的不同類型、不同表現，社會組織與地方政府的關系會呈現出合作與競爭相共存、行政與非行政相結合、縱向和橫向相輔佐的不同秩序，社會組織在矛盾調處中所扮演的角色和所實現的功能也不盡相同。

其一，社會組織承接政府職能，作為獨立的矛盾調處主體。基層矛盾復雜多樣，很多領域的矛盾調處都出現了政府失靈的現象，包括有些矛盾沒必要由政府親自處理，有些矛盾由政府來調處效果不好等。對于適合社會化、市場化運作的公共服務、權利救濟領域，可由社會組織承接政府職能，減輕政府負擔，優化調處效果。

其二，社會組織代表民間利益，作為與政府談判、協商的主體。當地方政府成為基層矛盾的當事方時，社會個體或群體往往無法與地方政府形成直接的對話關系，即使進行談判也難以完整表達和爭取自身利益。如果由社會組織代表民間利益與政府進行談判，則具有更強的組織優勢和專業優勢，在矛盾調處過程中承擔民間利益發言人的角色，有利于矛盾在溝通中得以解決。

其三，社會組織協同政府行政，作為基層矛盾調處的中介力量。如上文所述，中國的社會組織多數具有“半官半民”的性質，社會組織對地方政府有著很強的依賴性，更多地扮演著地方政府助手或政府延伸機構的角色。在短時間內實現政府與社會組織功能的截然二分顯然不太可能，因此，在基層矛盾調處中也不可忽視社會組織與地方政府間這種從屬性的合作關系，可恰當地運用社會組織聯系政府與公民的中介性作用，增強矛盾調處過程中的彈性和靈活性。

總之，社會組織與政府的關系應該是新型的合作伙伴關系，要按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局來構建基層社會矛盾調處機制。在這一理念指導下，大膽創新、完善政府職能的轉移機制，暢通政社溝通和協作的渠道，讓各類社會組織在基層矛盾調處中發揮更積極的作用，構建一個政府調控機制同社會組織協調機制互聯，政府行政功能與社會組織服務功能互補、政府管理力量同社會組織凝聚力量互動的基層矛盾調處網絡。

三、預防疏導：發掘社會組織參與基層矛盾調處的靈活優勢

“非政府組織體現了社會多元化價值，根植于社會之中，產生發展本身就是社會需求和利益格局的多元化結果”②，能夠以彈性的方式在較小的范圍內靈活地開展服務，根據個性化利益需求提供特定援助，彌補政府在公共服務提供和基層矛盾調處方面的盲點，從微觀層面緩解社會多元化利益需求給政府帶來的壓力，減輕政府的負擔，使政府在基層矛盾調處中實現從微觀控制到宏觀調控的轉變。

（一）提前介入：基層矛盾的預防與排查

社會組織長期扎根于社會群體之中，它比任何機構和組織都更接近民眾，更了解基層民眾的實際情況，所以，社會組織的優勢在于能及時發現各類影響社會管理和社會穩定、可能激發社會矛盾的苗頭和隱患。因此社會組織在基層矛盾調處中的一項重要功能在于基層矛盾的預防和排查，在矛盾的初發期提前介入進行干預，將矛盾化解于沖突的萌芽階段，防止矛盾擴大升級，降低社會管理成本。

清華大學NGO研究所所長王名依據社會組織的功能將社會組織分為四類：動員資源型、公益服務型、社會協調型、政策倡導型。③其中，社會協調型類社會組織通過群體利益的日常化、組織化的表達和維護，防止沖突積聚，通過協調將社會矛盾和糾紛化解于初期階段，防止沖突的升級，對于公共沖突起到一種預防作用。以行業協會為例，它作為一種各自行業領域內的自律性和協商性社會組織，其建立的目的，就是為協會成員間解決共同問題而搭建平臺。④行業協會對協會成員影響力較大的權力包括：制定行業自治規章權、許可批準權、參與編制本行業發展規劃權、管理行業價格權、認證權、制裁權、糾紛處理權等。⑤這些權力的行使，一方面起到行業規制的作用，另一方面起到矛盾預防、協調制裁和糾紛處理的作用。

（二）疏調結合：基層矛盾的疏導與協調

面對復雜多樣的基層社會矛盾，必須從防與治兩個方面著力。當前深圳基層社會矛盾的特點表現為突發性與常規性并存，矛盾集中于基層改革引發的利益糾紛，企業勞資糾紛，城市建設、拆遷所產生的補償、安置問題，流動人口的融合與治安管理問題等方面，基層矛盾調處既要有突發性矛盾的應對機制，也要有常規性矛盾的監督跟進機制。就后者而言，社會組織較之政府部門、社區管理機構等有著明顯的優勢。政府等職能部門需要應對眾多的行政事務，不可能有足夠的時間和人力對基層社會矛盾進行長期的觀察和跟進，社會組織則一般由具有特定共同利益或興趣的成員組成，對與之利益、興趣、專業相關的社會基層矛盾能夠保持長效性的關注，為相關群體提供專業化的咨詢服務和心理疏導等，實現動態的干預和疏導，實時調處基層社會矛盾。

社會組織的中介性作用，能夠在政府與社會公眾之間、公民與公民之間搭建有效的溝通平臺，為社會矛盾的調處提供一個緩沖、妥協、和解的空間。有了社會組織就有了對話平臺，不僅可以減少沖突中的過激行為，還可以成為政府與群眾之間溝通的一個渠道，及時有序地釋放健康信號。例如，2008年新《勞動合同法》實施后，深圳企業工會覆蓋率達60%以上，金融危機時期，深圳多家企業發揮工會的作用，促成工人和企業之間的集體談判，確定危機時期或者未來的薪金福利水平，努力在危機時期重塑勞資以及政府關系，充分發揮了工會在危機中“減壓閥”的作用。

四、購買服務：建立吸納社會組織參與基層矛盾調處的常態機制

（一）加大政策支持力度

深圳作為改革開放的示范區，利益分配的板結化與利益主體多元化之間的矛盾已開始凸顯，這種矛盾在基層以各種多樣的形式表現出來，帶來了政府治理的普遍困境。從階層、地域、行業、族群等各個領域衍生出的利益沖突、碰撞，加大了政府應對基層矛盾的壓力和難度，特別是基層政府的服務能力出現嚴重透支，基層的權力外包和權力真空現象開始頻頻出現。在這種形勢下，深圳市放開對社會組織的登記“掛靠”，并不乏主動地給予民間組織以必要的支持，同時在吸納社會組織參與社會管理方面也作出了很多積極的探索，政府購買社會服務是目前較為成功的嘗試之一。

深圳市民間組織管理局局長馬宏在基層社會管理創新研討會暨全國行政學院系統社會管理教研協作會議上發表主題演講時指出：深圳在社會組織發展上，將進一步厘清政策關系，創新管理體制，搭建交流平臺和建立服務網絡。凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再成立新的事業單位和增加新的事業編制。同時，進一步擴大社會組織直接登記的范圍，降低登記門檻。深圳將建立政府購買社會組織服務項目庫，公布項目目錄和預算，并對政府職能進行定期清理，建立一種以社區為平臺，以社區居民為服務對象，以社會組織為服務載體，以社工為人才骨干，跨部門、綜合性和非行政化的服務模式，以進一步滿足公眾的需求。⑥

（二）建立政府購買社會組織服務的有效機制

首先，建立完善的政府購買社會組織的招標機制，防止“拍腦袋”決策、關系戶優先等任意行政、徇私舞弊的行為。

其次，杜絕應付一時的短期購買行為。對于承接組織而言，如在承接期限內不能收回服務成本，則不會愿意購置相關設備、配置相關人員、設計和執行制度化的流程等。這樣一來，公共服務質量自然會降低，因此，政府購買社會組織服務要立足長遠，真正激活社會組織能量與積極性。

第三，建立科學的公共服務定價機制。政府購買社會組織的公共服務，要注重購買服務的質量，而不是一味地壓縮成本。如果完全以投標價格的高低作為評審標準，過度的價格競爭可能導致社會組織在提供服務時一味壓低成本，提供的公共服務的質量無法得到保證。如此，社會組織不僅無法有效地調解和減少基層社會矛盾，甚至可能成為社會矛盾的誘發源。因此，購買服務必須考慮到雙方的成本預算，并選擇一個雙方都認可的中介機構，通過科學的程序來確定公共服務的價格。

第四，建立購買服務的效果評價機制。一方面可以通過任務量、公共服務完成度、基層矛盾數量控制等科學指標對社會組織的服務效果加以監督；另一方面則要重點考察服務對象的滿意度。公共服務的真正用戶是社會公民，民眾的意見是考察整個服務購買機制科學度的核心指標。

五、援助服務：吸納社會組織參與基層矛盾調處的主要方式

社會組織參與社會矛盾調處的路徑主要有慈善救助、表達訴求、調解糾紛、提供服務等，政府主要通過購買公共服務的方式將社會組織吸納到基層矛盾調處的機制當中。其中，法律援助服務和心理咨詢干預等公共服務項目因其專業性較強，成為政府購買社會組織服務的重要內容。

（一）法律援助服務

涉法糾紛和訴訟是目前深圳基層社會矛盾中最為突出的一類矛盾，對基層社會的和諧與穩定造成了較大的影響。涉法糾紛大量產生，其中一個重要的原因是人們的法律知識比較匱乏、前期沒有接受到專業的法律援助服務。深圳福田區通過政府購買法律服務方式，成功調解了兩萬多宗基層矛盾糾紛，取得了極好的效果，形成了廣受認可的“福田模式”。如果這種模式能夠得以廣泛運用和推廣，無疑可以更好地發揮專業的律師協會和法律救援組織的功能，將法律咨詢、法律救援服務引入基層社區和家庭。

專業化的法律援助服務可以包含以下方面：第一，為群眾日常生活中遇到的法律問題提供咨詢服務，對群眾提出的問題給予解答，講解國家有關婚姻、家庭、財產、繼承的政策與法律，引導群眾正確對待和處理婚姻、家庭問題，并接受家庭問題投訴和求助，對社區內的家庭暴力、遺棄等不良現象進行法律干預。第二，為基層群眾（包括初次就業者、下崗人員再就業、外來務工人員等）的勞動就業提供法律層面的指導，提供有關勞動法律、法規和政策咨詢，解答關于勞動合同、勞動者維權方面的問題，調解勞動者與用人單位之間的勞動糾紛。第三，對社區中符合法律援助條件的經濟困難或特殊案件的當事人或其親屬提供指導，利益糾紛調解，介紹我國的法律援助制度，幫助其獲得法律援助。第四，為基層管理的決策、社區規章制度的建立健全提供法律意見，協助社區的行政和公共事務管理，在一定程度上對基層執法、行政等產生法律監督的效應。第五，法律服務中心可以持續地、固定地在小區內開展各種法制宣傳教育活動，一方面通過制定長期的教育計劃，在社區內開展穩定的、系統性的法制教育宣傳。另一方面結合基層的現實需要和居民構成，靈活地安排針對性、周期性的法律宣傳活動，提高基層民眾依法維權的能力，減少矛盾的發生。

（二）心理咨詢干預

快速的社會變革，使得社會焦慮彌漫，許多人產生了心理負荷加重和心理震蕩現象，特別是那些利益受損或地位下降的人，背負著社會的精神陣痛，容易放大對某些社會問題的感受，對社會的不滿情緒加劇。目前，基層矛盾沖突中，大量表現為家庭矛盾、鄰里沖突、失業恐慌、流動人口心理融合問題等，而當下社區提供心理咨詢服務的機制還不夠健全，宣傳力度也不夠，居民對心理咨詢服務還很陌生，這妨礙了他們及時地疏導自己的心理問題，成為矛盾隱患。

因此，政府有必要通過購買社會組織服務，建立心理干預的長效機制，有計劃、有針對性地加大平時的心理疾病預防工作，減少矛盾的發生和累積。

六、質量控制：打造社會組織參與基層矛盾調處的制度保障

基層矛盾調處機制能否順利運行，離不開相關監督制度的保障。

（一）資格準入制度

資格準入制度是指，政府要通過向社會公開征求意見的方式，設置基本的資格準入條件，只有符合基本資質條件的社會組織才能參與政府購買社會組織服務的投標過程。構建資格準入制度，一方面能提高政府購買社會組織服務的效率，另一方面也是對社會組織的水平和能力進行預先控制。

（二）績效評估制度

績效考核同樣要以協同治理這一理念為指導，不單純考察社會組織提供公共服務的運作情況，而是從政府——社會組織——公民的協同程度來科學設置和細化測評指標，將三者的目標期望、實際收益結合起來加以考察，并特別引入基層矛盾處理的效度、預防能力和控制水平等作為測評的要件，以改進測評的科學化水平。還必須建立與績效考評結果聯動的責任追究制度，如果績效考評結果低于預設的標準，構成對公共利益的損害，則應啟動相應的責任追究程序，對責任人進行問責，追究其相關責任。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》(第3卷)[M]，人民出版社，1995年版，第166頁。

②吳錦良：《政府改革與第三部門發展》，中國社會科學出版社，2001年版，第139頁。

③王名：《非營利組織的社會功能及其分類》，《學術月刊》2006年第9期。

④魏瓊：《論行政性壟斷主體——以公共行政組織為中心》，《法學雜志》2010年第6期。

⑤沈巋編：《誰還在行使權力——準政府組織個案研究》，清華大學出版社，2003年版，第256～273頁。

⑥楊麗萍：《我市將建立政府購買社會組織服務項目庫》，載《深圳特區報》2011年11月20日，第A03版。