甘肅省農村養老保險制度的構建與創新
——基于永登縣的思考

杜黎霞，盧志輝

（甘肅聯合大學 經濟與管理學院，甘肅 蘭州 730000）

甘肅省農村養老保險制度的構建與創新
——基于永登縣的思考

杜黎霞，盧志輝

（甘肅聯合大學 經濟與管理學院，甘肅 蘭州 730000）

甘肅省由于區域經濟發展不平衡，農民收入相對較低，現階段構建和東部經濟發達地區同一層次的農村養老保險制度是不現實的。本文結合甘肅省的客觀社會環境，以永登縣為例，根據農村居民的具體類別，探討針對失地農民、務工農民和普通農民構建多層次的新型農村養老保險制度。

農村養老保險制度；構建；創新；永登縣

永登縣地處甘肅省中部，地勢海拔在1 500-3 000米，全縣轄13鎮5鄉，2009年末總人口50.12萬人，其中農村人口43.17萬人，占常住人口的86%，全縣60歲以上老年人有4.4萬人，占總人口的8.9%，并且每年以4%的速度遞增，屬于典型的未富先老地區。永登縣雖然國民經濟持續增長，工業、城鎮化發展速度較快，但城鄉一體化建設才剛剛起步，2010年三次產業比為12.4：47.3：40.3（見圖1），農業發展制約著城鄉一體化建設。作為甘肅省的農業大縣，轄區13鎮5鄉的經濟發展不平衡，并且農村社會保障制度建設也相對滯后，存在著諸多問題，如：城鄉發展差距大，農民收入普遍較低，養老保險覆蓋面較小，保障水平低。因此農村養老問題已成為影響城鄉一體化進程中主要的制約因素之一。

一、永登縣農村養老保險發展的現狀

（一）農民收入低，參保容易產生逆向選擇

永登縣各鄉、鎮人均收入差異較大（表1），部分地區如永登縣、城關鎮、龍泉寺鎮、苦水鎮、樹屏鎮、中川鎮、中堡鎮、河橋鎮、連城鎮地理環境優越，水資源豐富，農民人均純收入相對較高，農民人均純收入都在3 000元以上。其余地區收入都較低，導致農民收入低的原因有兩個方面：一是受自然條件制約，永登縣部分地區地理生態環境較惡劣，缺乏水資源，不具備規模發展養殖業和種植業的基礎條件。由于缺乏經濟保障，農民增收比較困難。二是缺少地方鄉鎮企業的帶動，缺乏產業支持，農民參加養老保險有意愿而無能力。當地90%的農民都選擇了最低檔即2元/月，十年后可領取的養老金僅為4.7元/月，保障效益低對農戶缺乏吸引力，尤其是當宏觀經濟環境發生變化時，如物價波動，農民是比較容易發生逆向性選擇的。

（二）農村養老保險需求旺盛，保障不足

地勢復雜、人多地少是永登縣基本的縣情。目前全縣共有耕地137.99萬畝，隨著城鄉一體化的快速發展，各種征地使耕地在迅速減少，失地農民數量不斷增多，養老缺乏經濟保障，這對傳統觀念影響下依賴土地收益養老的農民沖擊較大。長期以來，農村養老金的籌集主要是依照1991年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的規定，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則來執行。但農村集體經濟發展落后，大多數農村鄉鎮企業經營規模小、虧損大，“集體補助”實際上有名無實。因此，在農村存在著龐大的養老需求和強烈的被保障意愿。但實際狀況是農村養老保險的覆蓋面趨于萎縮，參保群體數量不多。其原因既存在農戶對政策不了解，也有宣傳不到位的因素。其實質問題是農戶收入水平較低，各項生活消費支出較多，不愿向養老保險多支出費用，對政府的依賴性較高。養老保險金的籌集主要依靠個人繳費和政府支持，地方政府雖有財政投入，面對龐大的養老費用支出，政府的投入還遠遠不夠，2009年全縣大口徑財政收入50 110萬元，財政支出為116 689萬元，其中社會保障和就業支出為13 920萬元，實際最終養老金的籌集主要依靠個人納費。

二、永登縣農村養老保險發展中主要存在的問題

（一）農村養老保險制度構建不完善

永登縣地區經濟發展不平衡，人口老齡化進程不同，各地區農村居民對養老保險的需求也是多層次的，應結合各地區的實際情況分不同層次去構建新型農村養老保險制度。農村勞動力流動性很強，全縣每年均有大批勞動力外出務工，輸轉勞動力11.3萬人次（2009年永登統計年鑒）。在農村勞動力流轉過程中，農民已逐漸演化為三種類型，一部分進城務工，即“農民工”；一部分成為農村鄉鎮企業職工，另一部分是仍然固守在土地上以種植業為生的普通農民。這三類農村勞動力顯然不能用統一的養老保險模式來構建農村養老保險體系。目前，農村養老保險制度體系缺乏具有差別化和針對性的政策。

（二）農村養老保險基金保值、增值困難

永登縣農村養老金與城鎮企業職工基本養老保險制度所面臨的困境一樣，保值、增值辦法單一，主要是“購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資。”特別是銀行利率不斷調整的現狀下，保值、增值的壓力比較大。農村養老金主要采取的是縣級管理模式，而縣級機構缺乏專業管理和經營基金的能力，缺乏穩定的投資渠道，致使農村養老保險缺乏充足可靠的資金保障。

（三）農民收入水平低，制約參保意愿

永登縣城鎮與農村居民收入差距日益明顯，2009年農村居民人均純收入3 106元，不到城鎮居民收入的1/2，主要原因是農業產業化經營程度不高，優勢產業發展不突出。產業經營中糧食作物種植比重較大，基本接近70%，經濟作物和特色品種所占比重不大，具有地方特色的如玫瑰、鮭鱒魚、肉羊、紅提葡萄等產業，雖有特色但未形成規模效益。城鄉居民收入差距大，城鄉家庭用于消費的支出必將受其影響。2009年永登縣城鎮住戶的人均家庭消費支出為6 031.15元，農民人均家庭消費支出是2 711.28元，開支用途主要還是圍繞子女教育、就業、農村醫保、養老、建房和婚喪嫁娶等方面，因此，農民收入低，參保的積極性受到嚴重挫折，加之保障水平普遍較低，農民對農村養老保險期望值并不高。

五、構建與創新農村養老保險制度的建議與對策

永登縣地處西北地區，城鄉二元結構的特征比較突出，傳統的家庭養老的觀念根深蒂固，不少地區的農民認為只有五保戶才是農村養老保險參保的對象。因此構建類似于城鎮社會保障體系的養老模式是不可行的，要加快農村養老保險的試點工作，以點帶面，有計劃、有步驟、多層次地構建農村養老保險制度。

（一）確立農村養老保險個人賬戶積累模式

根據《縣級農村養老保險基本方案》中規定，除個人繳費外，集體經濟給予補助，國家給予扶持。這一原則只有在經濟發達地區才得以體現，在縣域地區農村養老保險得到集體補助的非常少。因此應以實行個人賬戶積累模式為主，在經濟發展、城鎮化進程較快的地區，如永登縣、城關鎮、龍泉寺鎮、紅城鎮、樹屏鎮、中川鎮、武生驛鎮和河橋鎮，堅持個人繳費，集體經濟給予一定的補助。這些地區由于招商引資大型項目較多，當地集體經濟發展相對較好，可通過政策宣傳引導，鼓勵集體經濟積極參與農村養老保險，為農戶提供補助。其他地區特別是貧困地區可借助農村小額信貸優惠政策，鼓勵農民積極參保納費，政府適當加大扶持力度。

（二）創新農村養老保險基金經營制度

面對農村養老金保值、增值困難的現狀，可適度考慮養老金投資較為穩健、收益性好的基金投資產品。根據《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》（簡稱《國扶47條》）文件指導精神，抓住西部大開發契機，允許農村養老金投資一些風險小、收益高的基礎設施項目建設，通過提供新型投資渠道，增強養老金的保值、增值能力，建立相應的聯動調節機制，即養老金到期享領金額應與當期的通貨膨脹率、銀行利率等指標掛鉤，以滿足農民基本的養老需要。

（三）構建多層次的新型農村養老保險制度

針對不同身份的農民，應設計不同的解決方案：

1. 失地農民的養老保險制度

2009年《甘肅省被征地農民養老保險暫行辦法》已頒布，規定將政府統一征收承包土地且土地面積少于一定比例的農民納入了養老保險范疇。永登縣已積極探索建立失地農民社會保障機制，從土地出讓收益中提取10%～15%的資金，建立失地農民社保基金。這一嘗試已初見成效，2009年全縣土地出讓收益達1 350萬元，從中提取的失地農民社保基金約為135～202.5萬元，以解決統一征地后人均有效灌溉面積不足0.3畝農民的社會保障問題。該方案還需要各地方逐步推廣，隨著城鄉一體化進程的加快，失地農民的數量還在不斷增加，方案的有效性和持續性需要在實踐中不斷檢驗和完善。

2. 農民工養老保險制度

對于長期外出務工的農民，可以考慮將農民工納入到用工單位所在地的社會保障體系中去。由用人單位和農民工個人共同繳納保險費，實行社會統籌與個人賬戶相結合。當農民工在外務工期間能夠按期繳費，滿一定年限的，年老時即可享領和城鎮企業職工同等待遇的養老保險金。該制度的核心是需要解決好在外務工人員進行勞動力轉移時，社會養老保險關系異地辦理的相關問題。充分利用信息技術手段，為外出務工人員建立電子信息檔案，包括務工人員的基本信息、務工就業的相關信息、納費信息和參加職業技能培訓等信息，可逐步將信息平臺與本省區社保信息實現對接，作為社會養老保險關系異地辦理的參考依據。通過試點探索，為農民工實現養老保險關系異地轉移創造基本條件。

3. 鄉鎮企業職工的養老保險問題

鄉鎮企業養老保險體制也適宜采取社會統籌與個人帳戶相結合模式。永登縣的鄉鎮企業經過健康持續的發展已初步形成了以建筑材料、塑料制品、冶金、化工、農副產品加工、養殖業為主的支柱產業，發展地域逐步覆蓋到縣城、集鎮和部分村組，分布面廣。但鄉鎮企業規模小，大多數都是民營企業，原始積累少，企業資金緊張，與國有企業比較起來，經濟基礎相對薄弱。所以在鄉鎮企業養老社會保險體系建立過程中必須考慮：一是各地鄉鎮企業養老保險辦法可以根據經濟承受能力確定繳費比例，國家應制定原則性框架，由各地根據自身的情況制定具體實施辦法；二是提高鄉鎮企業參保的積極性，強制鄉鎮企業參加職工養老社會保險；三是考慮到鄉鎮企業競爭能力以及鄉鎮企業職工收入水平普遍較低的實際情況，要企業拿出更多的錢來上繳社會保障機構是不現實的，在一個較長的時期內，鄉鎮企業上繳社保機構的繳費比例，都應保持在一個比較合理的較低的范圍內，以鄉鎮企業能夠承受為限，以利于企業的發展，國家給予稅收政策、利息政策等方面的優惠并適當返還，以彌補養老保險基金繳費的不足；四是鄉鎮企業職工養老保險是一個相對獨立的體系，應允許鄉鎮企業職工養老保險在鄉鎮企業之間以及鄉鎮企業與國有企業之間的流動，最終使鄉鎮企業職工養老保險與城鎮職工養老保險接軌。

4. 普通農民的養老保險制度

農民主要依賴種植業為生，對家庭和土地養老的依賴性較大，在傳統農村養老保險模式的基礎上，政府要發揮主導作用，加大投入力度。凡是屬于永登縣行政區域范圍內農業戶口且仍然從事農業生產勞動的人員即可參加農村養老保險制度，采取個人納費為主，政府補貼為輔的方式籌集資金，新型農村養老保險的繳費標準設有每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，長繳多得。中央財政對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金每人每月55元，省級財政按照實際參保繳費人數每人每年補貼30元，市級財政按實際參保繳費人數每人每年補貼10元，縣級財政按實際繳費人數每人每年補貼5元。同時，對年繳費分別為200元、300元、400元、500元不同檔次的參保人員，每提高一個參保繳費檔次，縣區財政每人每年多補貼5元，逐檔依次分別增加，政府補貼資金全部進入參保人員個人賬戶，參保者年齡達到60歲時可領取養老保險金。對于經濟條件較差的參保者，可借助農村小額信貸優惠政策完成繳費。

（四）借鑒新型虛擬養老院和居家養老模式，不斷探索創新

從2006年開始，蘭州市城關區率先試點開展了區、街道、社區三級居家養老服務工作，創建了我國西北地區首家虛擬養老院，為“三無”及困難“空巢”老人印發免費服務券，并向老人提供17項居家養老服務。這一舉措在健全和完善社會養老制度方面進行了新的嘗試，實現了養老服務水平的新提升和新突破。蘭州市城關區創辦的虛擬養老院及工作模式，也可以在農村地區進行試點。“虛擬養老院”根據老人的不同情況，因地制宜推出了“老年互助會”、“村級托老所”、“政府買服務”等模式。老人們足不出村，就能享受各種有償、低償和無償的居家養老服務。永登縣可在縣區、城關鎮、中川鎮等經濟發展、城鄉一體化進程較快的地區和鄉村借鑒蘭州市城關區虛擬養老院及工作模式，試點設立“虛擬養老院”，為“三無”老人提供養老服務。

（五）加快農村新型養老保險制度的試點改革步伐

雖然不斷有新的政策和方案推出，但實施原則和制度在大前提下應統一，不同的地區應訂立有區別的實施細則，勇于探索和創新，處理好農村基層養老保險制度建設中遇到的問題。推進管理與技術的創新，解決好農村養老保險關系的異地轉移、銜接等技術難題。加快農村新型養老保險制度的試點工作，盡快實施推廣，讓廣大農民群眾都切身體會到農村養老保險的優越性，能夠加快城鄉一體化的進程。

社會保障制度的發展離不開經濟的發展，在經濟欠發達地區是不可能整齊地實行一個標準、一種模式的養老保險制度。應該根據當地經濟發展現狀，針對不同群體逐步推行多層次的養老保險制度，滿足不同群體對養老保險多樣化的需求。

[1] 2010年永登縣統計分析報告[R].

[2] 永登縣統計資料匯編——2009[Z].

[3] 祁恒珺.用“三圈理論”探究困擾農民工社會養老保險制度的痼疾——以甘肅省為例[J].農村經濟,2010(4).

[4] 李麗君.新型養老服務模式的探索——對蘭州市城關區“虛擬養老院”建設的調查與思考[J].改革與戰略,2010 (10).

[5] 張金峰,梁永郭,王曉春.新型農村養老保險制度運行狀況透析——基于河北省試點地區的調查[J].石家莊經濟學院學報,2011(2).

[6] 郭艷俊,楊林娟,李向紅.甘肅省農村養老保險的現狀,問題及對策——基于對臨洮縣洮陽鎮臥龍村劉三社30戶農戶的調查[J].陜西農業科學,2011(2).

[7] 楊哲,許克祥.安徽農村養老保險的分類動態遞進模式選擇[J].南京人口管理干部學院學報,2011(4).

（責任編輯、校對：王淑娟）

The Construction and Innovation of Rural Endowment Insurance System in Gansu Province——A Study Based on Yongdeng County

DU Li-xia, LU Zhi-hui

(College of Economy and Management, Gansu Lianhe University, Lanzhou 730000, China)

It is unwise to construct the same hierarchy system of rural endowment insurance in Gansu province as the eastern economic developed area because of its unbalanced development of regional economy and the relatively low income of the farmers'. Based on the objective social environment of Gansu province, a new rural construction multiple level endowment insurance system is discussed by taking Yongdeng County as an example.

rural endowment insurance system; construction; Yongdeng innovation ;County

F842.6

A

1009-9115(2012)04-0077-04

甘肅省教育廳課題（1013B-06）

2011-09-23

杜黎霞（1979-），女，甘肅人，碩士，講師，研究方向為金融市場運行與管理。