公共圖書館資源利用的制度性思考——基于重慶市公共圖書館的調查

龍華陽 龍 滔

(1．重慶師范大學 重慶 400047;2．重慶圖書館 重慶 400037)

如何依法規范公共圖書館運行，進一步發揮公共圖書館資源和服務的功能，筆者基于對重慶市公共圖書館的實證調查和研究，參考年度文化統計資料，分析指出圖書館資源利用存在的突出問題，提出健全制度保障機制、依法統籌和管理，加快重慶市公共圖書館資源利用創新服務體系的建設，開創重慶市“惠及全民、普遍均等”的圖書館服務新局面。

1 “十一五”期間重慶市公共圖書館事業發展成就

“十一五”期間，黨中央國務院關于加強公共文化服務體系建設的一系列方針政策的出臺，〔1〕特別是黨的十七大提出構建覆蓋全社會的公共文化服務體系和國家推行三館(一站)免費開放，公共圖書館事業迎來了發展新階段。隨著重慶市各級黨委和政府對公共圖書館工作的重視、關心和支持，全市公共圖書館事業取得了明顯的進展。2007－2009年重慶市公共圖書館年度資料統計分析顯示，2009年底，重慶全市43個公共圖書館建筑總面積為25萬平方米，比2007年凈增13萬平方米;2010年已建成公共圖書館新館11所，在建7所，計劃2015年前建16所。經費投入逐年增加，購書經費有了大幅度提升。2009年各級財政對重慶公共圖書館投入總額達7268．4萬元，41個區縣圖書館達3781萬元，分別比上一年度增加投入1．73%和22．37%〔2〕。同時，公共圖書館文獻年入藏量穩步上升，圖書總藏量已達932．3萬冊，文獻利用率也在提高;公共圖書館讀者服務工作發展迅速，以免費服務、文化共享工程為代表的讀者服務工作，惠及廣大市民，遍及區縣的公共圖書館服務框架基本形成;延伸到街道、社區和鄉鎮及村“農家書屋”的基層圖書館服務網也已初步構建，人民群眾免費、便利使用圖書館資源，享受圖書館公共文化服務開始成為現實。

2 制約事業發展的“瓶頸”問題

直轄14年，重慶市雖然已經實現了市級和41個區縣全部建有公共圖書館的目標，但總體上公共圖書館事業發展態勢不平衡，特別是區縣圖書館之間差距大，圖書館資源利用和服務效果不理想。不管是與近年重慶市社會、經濟和文化同步發展相比較，還是同其他省市圖書館事業狀況對比，重慶市公共圖書館事業不僅整體落后于全市平均發展水平，而且在國內業界排名也是倒數。實際上，重慶市的公共圖書館服務離覆蓋全社會公共文化服務體系框架下“惠及全民、普遍均等”的目標尚有不小的差距。從資源建設和發揮作用角度來看，盡管政府對公共圖書館投入在增加，書刊、電子文獻等資源年入藏量在增長，各圖書館的服務硬件設施大為改善，公共圖書館自身也在不斷努力，但圖書館資源利用率的提高并不明顯，更談不上有效開發和充分利用，公共圖書館服務和社會作用發揮并未達到期望的效果。調查顯示，影響重慶市公共圖書館資源利用的“瓶頸”問題主要是:

2．1 事業格局總體滯后和業界發展不平衡制約事業發展

重慶市公共圖書館事業發展與國內平均水準相比總體滯后、業界發展不平衡，特別是區縣圖書館無實質改觀，加之條塊分割的“分灶”式行政管理體制局限，領導重視不一，公共圖書館各自為政的“單干”工作缺乏合力，缺少創新，凸顯的由直轄初“求生存”奔波到今天因“謀發展”困惑的現狀，反映出統籌全市、協調發展的圖書館事業格局并未形成。目前“單干”狀態下的圖書館服務機制先天不足、公共意識淡薄、書刊文獻和設備設施資源配備不平衡、資源利用被動低效等問題蔓延，阻礙了事業整體水平的提升，制約全市公共圖書館事業的整體發展。

2．2 公共圖書館管理缺乏制度保障和法制規范

長期以來，由于經濟、地理、歷史和文化的原因，重慶區域內的公共圖書館基礎薄弱，城鄉差距明顯，且布局不合理。這給用制度規范重慶公共圖書館的行業服務與管理、資源有效利用帶來了困難。

從制度監管角度看，重慶市沒有統一的公共圖書館行業服務與管理條例，法制化程度低，地方圖書館立法和規范的業務制度保障落后于北京、湖北、內蒙古和四川等15個省市;政府主導的圖書館管理中，政府職能錯位、越位和缺位并不少見。由此帶來的全市公共圖書館資源利用缺乏應有的制度保障和法制規范。

2．3 財政投入不足，使公共圖書館經費保障現狀堪憂

長期以來，我國公共圖書館制度供給與需求嚴重失衡，無制度保障的財政投入問題顯得尤為突出。

由于政府對基本公共文化服務供給“直接給付”責任的缺位，對建設“服務型政府”應擔負公共圖書館事業發展和服務運行等財政支撐認識不明，供給不及時、不完善，嚴重影響了重慶市公共圖書館資源和服務功能的發揮。

目前，財政對重慶公共圖書館事業發展的投入與事業發展需要的差距仍然較大，難以滿足資源增加、文獻保存和傳承的基本需要。筆者通過對“十一五”期間重慶和全國有關省市公共圖書館相關業務工作信息和數據資料進行分析，從全國來看，重慶市是四個直轄市中投入最低的;2008年部分省級圖書館購書經費比較顯示，重慶圖書館最低，僅與四川省館同為500萬元，不及西部的陜西省館和東部的南京圖書館，而全市人均購書費低于全國平均的0．7元，僅為0．23元;從西部2006年地市級公共圖書館購書經費投入比較看，重慶僅高于青海和新疆。全市圖書館的公共文化服務體系建設、農家書屋等創新服務缺乏財政應有的經費保障，制約了資源的利用。

統計顯示，區縣財政整體投入不均衡、運行費等基本專項投入懸殊更大，大多數區縣館運行、辦公等專項經費保障的短缺，導致圖書館間現狀差距大，館與館之間資源利用、服務社會區別明顯?！?〕重慶41個區縣圖書館中，2008年財政投入區級館中最高為324萬元，最低僅有20萬元;縣級館中，最高的達66萬元，最低的僅為 1．5 萬元〔4〕;2008、2009 年分別有7所和5所圖書館無購書經費。大多數區縣館運行、辦公等專項經費短缺。

2．4 公共圖書館文獻資源建設和利用無章可循

公共圖書館文獻資源建設和區域共建共享缺少統一協調機制;沒有統一的文獻采訪工作執行標準、區域采購合作條例;地方文獻資源補充缺少政府制定的“呈繳條例”。各自為政、主觀隨意、低效、重復和無館藏特色的文獻資源采購亂象，沒能有效調控。這樣的資源建設狀況，給各級公共圖書館資源利用埋下隱患。

圖書館公共服務理念陳舊，重建設、輕服務、缺管理，現有資源閑置和浪費相對嚴重，服務功能和資源作用沒有充分發揮;大多數區縣圖書館，在資源怎樣利用、服務如何有效提升等方面大多處在迷茫中;縣以下城鎮社區圖書室和鄉鎮綜合文化站基本借閱服務流于形式，或普遍缺失。

圖書館職業價值失守、職業尊嚴失落和職業使命缺失，使公共圖書館業界缺乏凝聚力，行業社會形象受損。館員業務素質偏低、服務意識不強，“專人不進，進人不?！钡倪M人怪象，在基層區縣圖書館尤為突出，影響著重慶市公共圖書館資源的發揮。

在國家公共文化服務體系建設背景下，對于構建覆蓋城鄉的全社會公共圖書館服務體系，實現“惠及全民、普遍均等”的全市公共圖書館服務，重慶公共圖書館還有很長的路要走。

3 重慶市公共圖書館資源利用的制度性思考

根據重慶市“十二五”規劃關于強力推進公益性文化事業發展的要求和正在實施的公共文化服務體系建設的需要，針對存在的問題，〔5〕筆者建議:

3．1 依法管理和投入，確保圖書館資源有效利用

公共文化服務體系建設是文化工作的重中之重，而作為重要文化服務陣地的公共圖書館，在其中發揮著服務基層、服務大眾的重要作用。為此，應強化對圖書館行業的行政管理，將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展總體規劃、城鄉建設規劃，政府切實依法對圖書館事業進行管理?！?〕由市政府牽頭，一是要構建全市統一的公共圖書館事業發展的政府決策支持體系，政府主導，財政支撐，明確各級政府和各職能部門的職責，各司其職并協調有序;二是要建立全市公共圖書館事業可持續發展的政策體系，依法支持和管理圖書館的各項工作，保障圖書館資源發揮更大的作用。

健全政府經費投入制度，應建立相對統一完善的財政投入機制:借鑒德國、法國等西方國家的經驗，從制度安排層面，明確全市各級政府之間公共圖書館財政投入不同的權責，建立健全全市各級政府之間合作提供公共圖書館經費制度，將公共圖書館經費列入各級財政預算，明確市政府和區縣政府公共圖書館財政投入的責、權、利，擴大區縣政府自主投入的權限，保證政府對公共圖書館的建設和運行承擔“最終擔保給付”責任;對公共圖書館的基本公共服務承擔“直接給付”責任，確保圖書館各項經費依法投入到位，并保障公共圖書館的經費?？顚Ｓ?。〔7〕一是建立公共圖書館基本服務經費保障機制，合理規劃、保障購書經費、運行經費和圖書館建設經費，將圖書館經費列入各級財政年度預算和基本建設投資計劃，并隨地方國民經濟發展逐步增加投入;二是設立市政府、區縣政府分級主導和負責、各級財政和文化主管部門協同實施的分級公共圖書館事業發展補助基金，不但可以用多級財政共同投入，解決貧困區縣圖書館建設和事業發展經費的困難，而且有利于財政經費支撐圖書館免費服務、文化共享工程實施等全市公共圖書館創新服務工作開展，從而通過政府間經費合作提供制度，協同解決財政投入不足、投入經費結構不合理、區縣經費投入困難等問題;三是構建重慶市公共圖書館經費保障協作機制，協調和規范中央、全市各級財政對圖書館經費投入，統籌社會捐贈圖書館財物的協調監管。

3．2 優先制定《重慶市公共圖書館管理條例》，用法律制度保障圖書館資源的最大利用

聯合國教科文組織和國際圖聯1994年在《公共圖書館宣言》中明確指出:“開辦和管理公共圖書館是國家和地方當局的責任，必須有具體的法規。”〔8〕

依據我國《公共圖書館法》2011年3月第二次征求意見稿體現的立法精神〔9〕和其他省市地方圖書館立法經驗，為了依法規范重慶市公共圖書館行業服務與管理，強化區縣級圖書館地位與作用，可優先制定《重慶市公共圖書館管理條例》。發布和施行其《實施細則》及與之配套的重慶市公共圖書館《行業服務標準》、《經費保障辦法》、《文獻采訪工作與補充執行標準》和《區域文獻采購合作條例》、地方性文獻《呈繳條例》以及《關于實施我國〈公共圖書館建設標準〉和〈公共圖書館建設用地指標〉的辦法》等地方法規、規章和辦法，可望重慶的公共圖書館行業服務與管理、圖書館資源利用，早日步入法制軌道。

3．3 建立區縣總分館制，實行區域圖書館聯盟，構建公共圖書館資源利用創新服務體系

政府可充分發揮重慶市圖書館學會行業協調與指導、重慶圖書館龍頭的作用，在構建穩定、長效、覆蓋全市城鄉的公共圖書館創新服務體系中，承擔牽頭、組織和協調工作。通過實施全市公共圖書館免費開放、主城文獻資源借還“一卡通”和依托文化共享工程、互聯網資源開展以網絡延伸、實體延伸為主導的圖書館延伸服務等創新服務，讓人民群眾切實自由、平等、便利地使用圖書館資源，免費享受圖書館的公共文化服務。

建立具有重慶地方特色的區縣總分館制管理與服務新模式，整合圖書館文獻資源和服務資源，實現主城公共館主動服務機關、社區和廠礦，切實緩解市民讀書難與到館讀者量少而引發資源利用率低的矛盾，條件成熟后全市區縣推廣，逐步形成統一、梯級和協作有序的全市創新利用圖書館資源的有效機制，形成覆蓋區域內所有人口的公共圖書館服務體系，讓普遍均等、惠及市民的圖書館公共性文化惠民服務逐步變成現實，圖書館走近市民，更周到、更全面地服務百姓，實現資源有效開發和利用。

發展區域圖書館聯盟，通過重慶市渝西、渝東南和三峽庫區等區域圖書館聯盟的合作，實現資源區域共享、利益互惠，真正建立起覆蓋全市城鄉、館際合作、多載體資源互補共存的立體公共圖書館服務網絡，開創全市公共圖書館服務的新局面，推動圖書館資源的合理使用和綜合服務，進一步發揮資源作用，實現資源的可持續利用。〔10〕

通過政府市政建設的配套支持，逐步解決各區縣已建圖書館區域的公共交通等基礎設施，方便市民出行，為進一步有效利用圖書館資源，創造條件。

3．4 拓展網絡服務，實現全市公共圖書館的資源共享

加快區縣數字圖書館建設步伐，構建以重慶數字圖書館為中心，區縣數字圖書館為分中心的網絡服務平臺，促進重慶市各級公共圖書館之間的資源共建共享，加強網絡環境下的圖書館網絡延伸服務，充分利用和發揮國家文化信息共享工程網絡資源和覆蓋城鄉基層網點的優勢，依托網絡全方位、多路徑提供各類豐富的文獻信息服務，提高全市各級公共圖書館資源利用效率，為人民群眾提供更全面、更便捷的圖書館網絡化服務。

加強與其他省市圖書館交流與合作，協同建設合作多贏的數字圖書館服務網絡平臺，加快發展數字圖書館事業，實現資源的合作開發、互補和利用。

3．5 共創公共圖書館與高校、科研院所合作服務的新局面

重慶大學、西南大學和中國科技情報研究所重慶分所等數十家單位圖書館擁有豐富的各類文獻資源，是重慶公共文化服務體系建設中的重要資源。為此，建立政府指導、市圖書館學會和高校圖工委合作共建、公共圖書館主導的全市圖情資源服務社會的橫向協作共贏機制，為重慶高校圖書館開展社會服務、履行其社會責任，提供資源利用與服務的創新平臺，充分發揮高校圖書館和公共圖書館各自服務能力和資源保障特色，優勢互補，搞好全市的文獻信息資源社會化服務。

高校圖書館可依托《普通高等學校圖書館規程(修訂)》(2002)等國家政策的支持，借鑒國外先例，與公共圖書館攜手，開展面向社會公眾和企業的文獻信息服務和技術咨詢服務。實踐中應注意結合自身實際拓寬社會服務的模式和方法，促進信息資源的最大化利用;注意依托高校圖書館聯盟，形成整體合力，開展社會服務，提高文獻保障能力及服務質量?！?1〕與學會合作，開展文獻借閱、提供數字資源、社會綜合信息服務等基本服務;為企業提供決策支持、競爭情報等課題跟蹤、科技查新和參考咨詢等深層次專題文獻信息和知識服務;利用特色資源開展有針對性的特色化社會服務，共創公共圖書館與高校、科研院所合作服務的新局面。

4 結語

綜上所述，只要優先制定和實施重慶市《公共圖書館管理條例》，依法管理和投入，用制度保障圖書館資源發揮更大的作用，構建全新的重慶市公共圖書館資源利用創新服務體系就會早日變成現實。這樣，就能實現重慶市“惠及全民、普遍均等”的圖書館基本服務，更好地服務于重慶的經濟和社會發展。

1．中共中央辦公廳、國務院辦公廳．關于加強公共文化服務體系建設的若干意見(2007．8)

2．重慶市文化廣播電視局．重慶文化文物廣播電視業2009年度發展報告．重慶:重慶出版社，2010

3．彭澤明等．重慶圖書館發展現狀及對策建議

4．重慶市文化廣播電視局．重慶藍皮書:2008年度重慶文化文物廣播電視業發展報告．重慶:重慶出版社，2009

5．李國新．立法保障是最根本的保障．圖書與情報，2007(5):10－11

6．何平等．公共圖書館的文化功能．上海:上海交通大學出版社，2010:225－226

7．吳洪君．公共圖書館經費保障機制研究．中國圖書館學報，2010(3):12－18

8．聯合國科教文組織、國際圖聯．公共圖書館宣言(1994)

9．中華人民共和國公共圖書館法(第二次征求意見稿)2011．3

10．東莞圖書館．區域圖書館集群管理與協同發展模式．〔2010－09－14〕．http://www．ccdy．cn/pubnews/451270/20071119/530544．htm

11．何偉泉．高校圖書館社會服務模式研究．圖書館學研究，2010(5):74 －75，94