交易成本理論視角下的“公務員熱”現象分析

■馮 英 汪淑珍 陳 菲

所謂“公務員熱”是對近年來數量不斷攀升的擇業者通過參加國家考試的形式優先選擇公共部門就業現象的一種指稱。近年來公務員報考熱潮的持續升溫對整個社會的就業結構產生了越來越大的影響，同時也在另一個層面上引起了人們對公共權力行使問題的深深憂慮。學界也對此越來越關注，研究者從不同的學科視角就“公務員熱”產生的背景、原因、正負效應等方面進行了一定程度的探討，但是對于這一具有持續性特征并且社會影響越來越廣的現象有必要予以關注。深入分析“公務員熱”中擇業者的行為選擇，探求其中的規律性，對于促進人力資源的合理配置及公共權力的規范行使乃至從根本上促進社會的良性發展都具有重要意義。基于此，本文擬從交易成本理論這一獨特視角對這一現象做進一步解析。

一、“公務員熱”現象的特征考察及本文的分析框架

自1994年公務員招錄制度正式實行以來，考試人數逐年增加，特別是近年來更是熱度不減，2010年、2011年、2012年連續三年報考人數均在130萬人以上，已經成為名副其實的“中國第一大考”。從結果上看，“公務員熱”無疑具有良性的一面，例如可以使一部分人實現自己的職業理想，使公務員隊伍素質在整體上得到提升并間接地創造社會生產力。但是，如果深入考察則會發現，報考者的職位選擇并非均一水平的“熱”，而是因崗位性質、職位級別及所在地域的不同呈現出“熱”與“冷”的不均衡性，表現為職位按照中央級、省級、地市級、縣級順序吸引力依次遞減，同時，“含金量”越高的“實權部門”吸引力越大，地理位置越優越、經濟越發達的地區也越具有擇業優勢。如果再將“公務員熱”放在整個社會職業結構中進行考察則會進一步發現，“公務員熱”實質上是人力資源以競爭的方式向公共部門聚集，而作為“非生產性部門”的公共部門若積聚過多的精英，必然造成公共部門之外的其他部門的創新能力減弱，因而，這一現象的蔓延將影響一個國家不同崗位、不同地區間的人力資源分布，進而影響到一個國家的創新能力。故而，“公務員熱”現象的存在不僅事關個人的職業選擇，而且關系到社會人力資源的合理配置，更關系到公共權力的邊界確定及如何行使的問題。

本文以交易成本理論作為分析工具并建立分析框架。交易成本理論以“理性人”為前提假定，用“交易”概念來詮釋人或者組織之間因交往行為而付出的代價。該理論由科斯創立并最初運用于對經濟組織的分析，隨著“交易”這一概念內涵不斷被后繼者賦予新的詮釋，其外延越來越廣泛。該理論滲透到社會科學諸多領域，成為對人的行為進行分析的有效工具，特別是交易成本政治學的產生，更是為公共問題的研究提供了很好的分析視角。本文選擇交易成本理論作為分析工具同樣基于這樣的假定，即“公務員熱”中擇業者具有一般理性人的特征，其行為選擇以交易成本作為考量標準。在此假定下，本文以交易成本理論的核心內容作為分析框架:第一，凡交易必有成本。交易成本體現在交易過程中，主要包括交易前收集與傳遞信息成本，交易中討價還價成本，確立交易合同成本，交易后監督履行合同成本等[1](P42)。第二，交易成本的高低取決于影響交易成本的因素。根據威廉姆森的概括，交易成本因素是由“人的因素”與“交易因素”兩個方面決定的。“人的因素”是指針對人的兩個基本理論假設，即“有限理性”和“機會主義”。“交易因素”主要指的是影響交易成本的最重要的因素，即“交易的不確定性”、“交易頻率”和“資產專用性”。它們與交易成本之間的關系是，人的有限理性和機會主義會導致交易成本增加，交易的不確定性越高、交易的頻率越高、資產專用性程度越高，則交易成本越高，反之則越低。第三，“交易內部化”可以降低交易成本。科斯在解釋企業組織形式何以出現時重點闡釋了這一思想，企業組織形式的出現是將各項分散的市場交易轉變為組織內部交易中的一個交易環節，從而減少交易頻率，實現交易成本的節約。第四，合理的制度設計與安排是降低交易成本的根本途徑。所謂制度，是指一套用以支配人的行為及相互關系的規則。諾斯認為，制度在社會中的作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的結構來減少不確定性[2](P25)。合理的制度安排可以因其明晰性而減少不確定性，從而增強行為的預期性，減少機會主義的發生。

二、交易存在“成本差”:“公務員熱”形成的前提

交易成本理論認為，凡交易必有成本，交易成本的高低決定著人的行為選擇。之所以做出不同的行為選擇是因為存在著交易“成本差”。其中，交易的不確定性和交易頻率是影響交易成本的重要因素，這些因素同樣影響著擇業者的選擇。就當下的社會情境而言，“公務員熱”中體現的交易成本差異性可以歸結為兩大方面:一是在從事同類交易活動時需要支付的成本，私人部門的成員高于公共部門的成員;二是私人部門與公共部門之間進行交易的成本過高。

(一)私人部門成員從事同類交易活動的成本高于公共部門成員

不同部門的成員作為人力資本從事交易活動時承擔的成本存在著差異。依據差異的制度化程度及對人們生活質量影響的重要性程度，筆者認為差異內容首推兩個方面:職業的穩定性程度和基于職業的福利水平。

首先，職業穩定性程度影響著交易的確定性程度和交易頻率，從而影響著不同體制下的個體從事交易活動成本的高低。私人部門多表現為以營利為目的、自負盈虧自擔風險的不同類型的企業，其部門性質決定了所遵循的規則是市場經濟規則，選擇此類部門的就業者要面臨這種規則下的不確定性。凡企業則必有“倒閉”、“破產”的風險，即使運轉正常，員工也無法回避被裁員的風險，不僅如此，還要面臨職業合法權益保障的不確定性，特別是在當下法律規則不完善及工會制度存在缺陷的情況下，維護合法權益的難度更大，尤其是對那些就業吸納能力很強的民營企業來說更是如此。同時，私人部門專業性更強的特點決定了在與公共部門相比時，私人部門的人力資本的專用性程度更高，這意味著到私人部門就業將面臨更高的機會成本。與此相對照，《公務員法》以法律化的形式確認了公共部門職員工資的正常增長機制，同時對公務員的任免、獎懲、升遷、轉崗、退休和辭退都有明確規定。可見，就職于公共部門不但具有“一次性交易完畢”的性質，無需再花費時間、金錢和精力去搜尋其他工作機會，而且還大大節約了諸如預防侵權等監督成本。

其次，依托一系列配套的政策法規，公共部門成員在享有各種職業福利方面，如養老、醫療、補助、休假、休息等都有明確、連續和普遍的規定，如果再考慮到住房、子女教育等方面的隱性職業福利，分屬公私不同部門的成員，其進行同類交易時的“成本差”更大。當然，就公共部門來說，因職業性質、級別、地域的不同而存在一定程度的差異，一般表現為職業性質“含金量”越高、單位級別越高、地域經濟越發達，交易成本越低。這也部分解釋了為何“公務員熱”熱得“冷熱不均”。

(二)私人部門與公共部門之間進行交易的成本過高

所謂私人部門與公共部門之間的交易成本，是指作為私人部門或其成員與公共部門或其成員打交道時產生的交易成本。1985年威廉姆斯在其著作《資本主義經濟制度》中將交易成本涉及的主體從純粹自由經濟市場主體擴展到政府——公民市場。他認為，政府作為公民社會契約的產物，有責任與義務向公民無償提供公共物品，但是，由于政府代理“損耗”的存在，這些公共物品的獲取也并不是免費的，即公民向政府獲取服務時存在種種“摩擦力”，這便是政府與公民之間的交易成本[3](P60)。而且在交易成本政治學看來，“政治領域與經濟領域一樣，受到交易費用的廣泛影響，而這種影響表現在政治過程中甚至更為嚴重”[4](P28)。可見，不但這種交易成本的存在是必然的，而且交易成本之高昂還很有可能超過必要的限度。前文指出，交易成本可表現為交易前期的收集與傳遞信息成本、交易中的討價還價成本和確立交易合同成本、交易后期的監督履行合同成本，就目前中國的現狀來看，綜合考察交易的不同階段，筆者認為，過高的交易成本體現在公共部門對市場的干預過度、私人部門尋租以及監督這三個方面。

第一，公共部門干預過度形成的交易成本。市場失靈的存在決定了公共部門干預存在的必然性和邊界性，超出市場失靈的邊界則屬于過度干預。許可、稅收、行政收費、處罰、強制等作為公共部門對私人部門經濟活動進行干預的主要方式都可成為干預過度的高發領域。目前國家已頒布《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》以及不同種類的稅法來規范相應的公共權力，在行政收費領域尚未形成統一的立法，但無論法律化程度如何，這些公共權力都具有行政自由裁量空間，且一些權力的自由裁量空間非常大，這無疑為公共部門設租等“非正常使用權力”提供了機會。過多的權力干預無疑會增加私人部門的交易成本，損傷私人部門的競爭力及健康發展，表現在就業領域，其后果就是壓縮了就業空間，因為這種情況不僅直接影響到私人部門吸納就業者及提高在職者福利水平的能力，而且具有很強的示范效應，促使相當數量的擇業者將其與自己的未來發展相對照。當持這種考量的人越來越多，無疑將影響整個社會的就業結構，對整個社會人力資源的合理分布產生消極影響。

第二，私人部門尋租形成的交易成本。由于公共部門是制度的制定者和實施者，而制度界定了市場主體在現狀中的選擇范圍，也界定了各主體之間的關系。一定的制度安排總是在一定的約束條件下形成的，當這些條件發生變化時，市場主體的偏好隨之改變，現有利益結構就會失去平衡，有關的利益集團就會反對現有的制度結構，最終導致一些利益集團為修正制度安排而進行一系列的交易活動。這種交易活動被稱為利益集團的尋租活動。這種活動的存在一方面大大增加了尋租主體與公共部門打交道的頻率，另一方面也迫使大部分沒有獲租的其他主體花費更多的時間、精力與金錢去尋找交易對象。現實中大量存在的腐敗案件都與這種尋租有關。世界銀行2006年關于中國120城市競爭力的調查，報告中用企業的旅行和娛樂花費衡量對政府官員的“非正規支出”作為交易成本的替代。報告指出，這項花費占企業銷售額的比例在各地和各類企業有所不同，最低0.7%，最高2.3%。如果以0.5%作為企業正常支出水平，超過部分作為尋租支出，那么按2006年全國工業、建筑業和第三產業銷售收入55萬億元計，企業用于行賄的旅行和娛樂花費約為5000億元。這可能還只是私人部門交易成本的一小部分，尚未包括現金、存款、實物、信用卡劃賬、股權贈送等行賄方式。從近年公開披露、審理的腐敗案件中也可以看出，權力租金的數額十分驚人。[5]

第三，監督形成的交易成本。憲政制度下，政治合同一旦簽訂，人民監督政府就成為當然的原則，但監督本身也是產生成本的。例如，有效監督的前提是對公共信息的知情，雖然公共信息屬于公共產品，但如果沒有法律強制力的保障，不可能指望公共部門會主動提供公共信息，因而獲取公共信息往往要支付高昂的代價。公眾獲取公共部門“三公消費”的完整信息之難即可見一斑。公私部門信息占有的非對等性決定了監督成本的規律性特征:公共權力越大，監督成本越高、權力運行透明性越差、監督成本越高，甚至于在一些情況下，因監督成本過于高昂而難以實行監督。具體到一個國家監督的成本到底有多大或許難以完全衡量，但現實情況是進行監督要付出不菲的代價。

三、交易成本內部化:“公務員熱”的內在機理分析

如何才能降低交易成本是人們進行選擇的重要考量因素。我們可以借鑒科斯的“交易的內部化”思想，對“公務員熱”現象產生的內在機理進行分析。分析結論認為，之所以出現人力資源向公共部門聚集的現象，是由于擇業者基于現實做出的趨利避害的理性選擇——在避開成本的同時獲取收益。前述分析表明，高交易成本意味著，如果身處私人部門，需要面臨交易頻率、未來發展空間等更多的不確定性，而一旦進入公共部門，則不但可以獲得穩定的職業、較高的福利待遇以及種種權力的“派生價值”，使局部福利進一步得到提升，而且，還可以在更大程度上節約與公共部門打交道的交易成本。權衡利弊，理性的人們會傾向于“從可供選擇的制度安排中，選取那些可以使得交易費用最小化的安排”[6](P189)。而在現實中又存在著公務員選拔考試這種實現方式，因而“趨之若鶩”的“盛況”也就不難出現。

面對“公務員熱”現象，筆者認為，首先應當尊重擇業者的個人選擇。作為國家法律規定的一種資格考試，任何人只要符合條件都可以成為競爭者。一個國家公共職位的重要性決定了其具有從業穩定性、薪酬福利的國家財政保障性等職業優勢，同時它對從業者在政治、道德、個人綜合能力等方面也具有較高的職業要求。一個真正有效率的制度，不但是一個盡可能使每個利益主體的權利和責任明確、相互對稱的制度，而且應當是一個個人努力與報酬呈正相關性、個體利益預期不斷接近社會收益的制度，這種“個人努力”不僅包括“分配性努力”，更應該包括“生產性努力”，這樣才會在個人實現其自身利益最大化的同時使人力資本得到優化配置，從而導致社會總產出不斷增加、社會福利總水平不斷提高。而“公務員熱”反映出的行為導向卻與此相反，這不得不令人對何以形成“公務員熱”的內在機理進行更深層次的揭示。進一步考察可以發現，在當下中國，由于公共部門是社會資源進行權威性分配的最重要的主體，交易成本的高低，與公共部門的權力邊界范圍及權力如何運行密切相關。其內在規律是，公共部門的權力越大、權力運行過程中受到的控制越弱，交易成本就越高。過大且缺乏約束的權力必然為公共部門的機會主義行為提供條件。

所謂機會主義行為，是指在缺乏約束的情況下，人們在交易過程中可能采用包括不正當方式在內的各種方式來追求個人利益，以期獲得更好的發展。在交易政治學看來，在政治市場中的人們與經濟市場中一樣，本著利益最大化的原則而展開利己的活動，為個人利益的實現做出種種決策。公共部門的機會主義行為既可能發生在公共部門層面上，也可能發生在公共部門內部個體成員身上。對于公共部門而言，公共選擇學派代表人物尼斯坎南提出的官僚預算最大化理論做出的解釋非常精當。他認為，每個公共部門都有自己的目標函數，同時，目標函數又是公共部門規模的函數，而部門規模是以部門預算多少來表示的。所以，追求目標函數就是追求部門規模的最大化或者其可自由支配預算的最大化。各級政府部門都有著渴求管轄更多的人、決策更多的事、支配更多的資源、無限制擴充自身的權力的傾向，被這種傾向所主導的部門會不斷地與上級討價還價以爭取更大的自主權，政府部門內部也會相互爭權，以追求利益的最大化。同樣的道理，對于掌握公共權力的個體成員而言，總是傾向于用包括設租方式在內的各種方式追求個人效用的最大化。在尼斯坎南那里，對個人效用的追求表現為對薪金(Pay)、職務特權(Perquisites)、公眾中的聲譽(Prestige)、權力(Power)、晉升(Promotion)、部門的產出(Production)等各種“P”的追求，即通過作出改變的自由自在感和管理該部門的自豪感等各種“P”變量的最大化來實現自身效用函數的最大化[7]。顯然，若公共部門及其成員追求的目標定位于自身效用的最大化上，便會導致無效率產權制度的生成，社會將會向不利于財富增長的方向發展而不是相反。

上述分析表明，交易成本的存在具有必然性，交易成本的高低與公共權力的邊界及其如何行使密切相關。若公共權力缺乏強有力的約束，人力資源均衡配置問題便不可能解決，最終會影響社會的良性發展。這似乎又回到了那條“千古不易的經驗”:權力必須得到制約。而如何對公共權力進行控制，則成為降低交易成本的關鍵。

四、結論:合理的制度安排是合理擇業的必要條件

既然“制度在社會中的作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的結構來減少不確定性”[2](P25)，且“規則和制度應該而且確實為服務于這一目的而發展”[4](P44－45)，那么，合理的制度安排就成為降低交易成本的根本途徑。而在規則和制度的制定中，交易成本政治學有著自己的標準:鑒于政治合同的特殊性，可以通過承諾、透明度、授權和信譽來降低合同雙方的不確定性，從而降低機會主義行為。這些思路為中國問題的解決提供了啟示意義。就中國的具體狀況而言，筆者認為，解決問題的思路可歸結為:“內靠公共權力之間的合理配置與相互制約，外靠公民社會的監督與評判。”一方面，要通過以權力制約權力的制度完善，使不同權力主體之間形成一種真正意義上的相互監督關系，從而防止權力專斷。其核心要義在于按照市場經濟的內在規律對公共部門進行謹慎的授權，限制公共權力的活動范圍，同時注重從程序上對權力運行進行控制。另一方面，要通過發展和培育公民社會以加強權利對權力的制約，充分發揮個人與公民社會的力量來限制政府權力的行使，這需要完善旨在提高權力運行透明度的制度，如信息公開制度、財產申報制度和媒體權利保障制度等。另外，由于社會價值觀對人的行為選擇會產生重要的影響，因此，改變“官本位”的政治文化、形成正確的社會價值取向也是人們努力的方向。目前公共部門的重要承諾是建設服務型政府，服務型政府的建設尤以發展與完善以“底線公平”為導向、與民生問題息息相關的社會保障制度最為迫切，它也是減少交易成本差距的主要內容。當然，無論是權力的制約還是公民社會的建設，都需要長期的努力。這個過程需要全社會加以重視并通過切實的努力去行動，但其中最為關鍵也是最經受考驗的，是公共部門進行改革的膽略、勇氣、耐心與決心。只有這樣，才能企望全社會人力資源結構走向合理，各方也不再關注公共部門職位的“冷”與“熱”。

[1]袁慶明.新制度經濟學[M].北京:中國發展出版社，2005.

[2](美)道格拉斯·C.諾斯.經濟史中的結構和變革[M].厲以平，譯.北京:商務印書館，1992.

[3](美)奧利費·E.威廉姆森.資本主義經濟制度[M].段毅才，王偉，譯.北京:商務印書館，2002.

[4](美)阿維納什·K.迪克西特.經濟政策的制定:交易成本政治學的視角[M].劉元春，譯.北京:中國人民大學出版社，2004.

[5]王小魯.灰色收入拉大居民收入差距[J].中國改革，2007，(7).

[6](新西蘭)穆雷·霍恩.公共管理的政治經濟學:公共部門的制度選擇[M].湯大華，顏君烈，譯.北京:中國青年出版社，2004.

[7]汪淑珍，黃安明.官員效用與政府行政效率[J].北京科技大學學報(社會科學版)，2006，(4).