欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑探索——以江西為樣本

■朱 虹

(本文作者系江西省人民政府副省長。)

城鎮(zhèn)建設在我國經濟社會發(fā)展中的地位越來越重要。它一頭連著城市，一頭連著鄉(xiāng)村;一頭連著投資，一頭連著消費，不僅是經濟增長的主要抓手，而且與民生息息相關，住房、城市供水、供氣、污水和垃圾處理無不深深影響著居民的生活質量和幸福感。當前，正是促進經濟發(fā)展方式轉變、保持經濟平穩(wěn)較快增長的關鍵時期，城鎮(zhèn)建設也面臨著轉型的重要任務，從哪些方面推進、如何推進新形勢下的城鎮(zhèn)建設，是需要認真研究和解決的重要問題。

一、加快保障性安居工程建設

中央高度重視保障性住房建設，作出“十二五”期間建設3600萬套保障房的決策部署。如此大的建設規(guī)模，資金如何籌集、建設進度和質量如何保證、建成后是否能夠真正造福于民，每一個環(huán)節(jié)都關系到住房保障制度的成敗。所以說，在實踐過程中，有必要結合實際，不斷摸索和推進保障房建設和管理創(chuàng)新。

一是重點發(fā)展公租房，逐步將經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房等多種住房保障方式轉變?yōu)楣沧赓U房一種保障方式，配租過程淡化收入標準，不設戶籍門檻，并允許承租戶在住滿一定期限后自愿申請購買承租住房的有限產權，即“三房合一、租售并舉”。這不僅有利于擴大住房保障覆蓋面，較好地解決大學畢業(yè)生、外來務工人員、新就業(yè)人員等“夾心層”的住房困難問題，也有利于政府積累大量優(yōu)質公共資產，為循環(huán)解決新生代住房困難問題、調控房地產市場租售價格提供重要手段，對于推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展有著極為重要的意義。

二是把保障性住房建設列入政府年度工作計劃，設定開竣工目標和進度要求，層層簽訂責任書。保障房建設用地實行單列，做到應保盡保;各級財政加大資金配套力度，嚴格落實稅收優(yōu)惠政策，免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，地方政府債券重點用于保障房建設;充分利用國家對保障性住房建設的信貸支持政策，進一步做優(yōu)做強保障性住房融資平臺，擴大市場融資;努力解決好建設用地問題。

三是堅持抓好保障房工程質量和公平分配。質量和公平是決定保障房最終造福于民的兩個關鍵因素。應選擇優(yōu)秀的建設隊伍，選擇好的地塊，深入落實好質量分戶驗收、設置永久性責任標志牌、遠程視頻監(jiān)控“三個百分之百”的工程質量安全監(jiān)管措施，落實質量終身責任制。繼續(xù)堅持和完善保障性住房準入制度，建立健全退出機制，健全法規(guī)制度，建立管理機構，強化日常動態(tài)管理，使建成的保障房能夠盡快分配到位，分配結果公正、過程透明。

二、促進城鎮(zhèn)化率增長

城鎮(zhèn)化是保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展重要而持久的引擎。2011年底，我國城鎮(zhèn)化率超過50%，城市人口首次超過農村人口。但就全國而言，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然不夠平衡，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對較低。促進城鎮(zhèn)化率快速提升，仍然是城建工作的重要任務。

一是堅持中心城市帶動戰(zhàn)略。中心城市是區(qū)域性的經濟、政治、文化中心，較之小城市有更大輻射帶動能力。當前，強化城鎮(zhèn)產業(yè)集聚和人口集聚功能，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須把加快做大做強中心城市作為必然的戰(zhàn)略選擇。江西城鎮(zhèn)化水平偏低，2011年城鎮(zhèn)化率僅為45．7%，其中一個重要原因就是帶動力和輻射力強的中心城市發(fā)育不夠。應該積極鼓勵和支持省會南昌發(fā)展成為全省核心增長極，鼓勵和支持其他設區(qū)市發(fā)展成為全省重要增長極，加快構建以鄱陽湖生態(tài)城市群、沿滬昆線和京九線城鎮(zhèn)密集帶，以及南昌大都市區(qū)、九江都市區(qū)、贛州都市區(qū)為主體的城鎮(zhèn)體系，構筑“龍頭昂起、兩翼齊飛、蘇區(qū)振興、綠色崛起”的發(fā)展格局。

二是創(chuàng)造有利于人口聚集的寬松政策環(huán)境。農民進入城市，不僅改變了農民的命運，更為經濟發(fā)展注入了強大動力。在此過程中，應該注意解決好農民進城就業(yè)、全家而不是單個農民進城、住有所居和公共服務均等化等四個方面的問題，在政策上為農民真正轉變?yōu)槭忻駝?chuàng)造有利條件。在戶籍制度上，應該進一步深化改革，認真落實居住證制度，逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，不能因其進入城鎮(zhèn)就非法予以剝奪。在進城待遇上，應該嚴格落實同城同待遇政策，使進城農民在養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、就業(yè)、隨遷子女就學等方面享受當地城鎮(zhèn)居民同等待遇，促進其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活。

三是突出內涵式發(fā)展理念。城鎮(zhèn)化不只是土地的城鎮(zhèn)化和人口戶籍的城鎮(zhèn)化，更應該是生產方式、生活質量和生活觀念的城鎮(zhèn)化。如果不顧發(fā)展實際，通過規(guī)劃調整等方式，人為將農民劃為城市人口，雖然會使城市版圖擴大、城鎮(zhèn)人口增加、城鎮(zhèn)化率提高，但產業(yè)發(fā)展水平不高、公共設施配套不足、進城農民不能充分就業(yè)，必然導致交通擁堵、污染嚴重等城市病，導致城市管理失靈、失業(yè)率和犯罪率上升。這樣的城鎮(zhèn)化只能是“半城鎮(zhèn)化”，甚至是“偽城鎮(zhèn)化”，并且會弱化城市帶動農村的內在功能。在推進城鎮(zhèn)化過程中，應盡力避免這種粗放式的發(fā)展，切實堅持集約節(jié)約利用土地，大力加強產業(yè)支撐，積極創(chuàng)造就業(yè)機會，加快完善公共交通、教育醫(yī)療、生活污水處理等城市基礎設施，不斷提高城市承載能力，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。

三、保證房地產市場的平穩(wěn)健康發(fā)展

房地產業(yè)社會關注度高，對上下游產業(yè)關聯(lián)度高，保持房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展既是重要的發(fā)展問題，也是較為敏感的社會問題。所以，必須堅定地與中央保持一致，不折不扣貫徹落實房地產市場調控的各項政策措施，鞏固好調控成果。同時，又要充分考慮房地產業(yè)對經濟的帶動作用和對民生的保障作用，精心掌握調控的節(jié)奏和力度，積極支持居民的合理購房需求，防止房價大起大落。

一是積極引進知名、大型企業(yè)參與城市建設和房地產開發(fā)。大型企業(yè)在城市建設和房地產開發(fā)方面有較為成熟的經驗，往往能夠通過產品開發(fā)帶動周邊區(qū)域的發(fā)展，對提高房地產開發(fā)質量、營造良好的人居環(huán)境作用較為明顯。當前，受房地產市場成交低迷、價格下行的影響，一些知名房地產企業(yè)的發(fā)展定位、發(fā)展方向開始轉變，有可能由一線城市向二三線甚至四線城市發(fā)展，這為欠發(fā)達地區(qū)引進知名房地產企業(yè)提供了較好的機會。江西應該抓住這一歷史機遇，把招大引強作為促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要抓手，進一步加大工作力度，下決心引進一批知名的大型房地產企業(yè)。充分利用知名大企業(yè)的優(yōu)勢，努力提升房地產業(yè)的發(fā)展質量和水平，促進經濟平穩(wěn)較快增長。

二是加快開發(fā)建設中低價位、中小套型普通商品房。發(fā)展房地產市場，應該少些“錦上添花”，多些“雪中送炭”，積極研究和出臺支持中低價位、中小套型商品住房建設的政策，加快對普通商品住房規(guī)劃、建設和銷售的審批，盡快形成住房有效供應。應認真落實住房建設用地計劃。保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地在住房用地供應總量中不能低于70%，對于沒有完成該住房供地計劃的，應杜絕向大戶型高檔住房建設供地。

三是加快編制住房發(fā)展規(guī)劃。住房發(fā)展規(guī)劃是落實住房政策的重要載體，是指導住房建設和發(fā)展的基本依據，對于穩(wěn)定和引導市場預期具有重要意義。房地產主管部門應結合當地經濟社會發(fā)展的實際，科學編制住房發(fā)展規(guī)劃，并做好與當地“十二五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等的銜接工作，促進房地產市場可持續(xù)發(fā)展，造福人民群眾。

四、努力打造特色城市

當前城市建設一日千里，各種建筑層出不窮，城市面貌煥然一新，但千城一面的傾向沒有得到根本改變，城市特色退化的現象仍然普遍存在。城市管理者對此應該高度重視，在加速城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設的同時，更加注重城市規(guī)劃、布局、景觀、建筑，以及獨特的自然生態(tài)環(huán)境、歷史和文化傳承，彰顯城市特色，提升城市品位，使每一個城市都保持持久的生命力和永恒的魅力，成為重要的旅游目的地。

一是精心把握城市的獨特屬性。主要是把握好“四性”。“歷史性”是城市特色之根，要研究和挖掘城市的歷史積淀，通過體現其演變、傳承和延續(xù)，展現城市的厚重底蘊;“文化性”是城市特色之魂，要分析和梳理城市文化發(fā)展的脈絡、亮點，豐富城市文化的內涵，塑造具有特色的城市精神;“地域性”是城市特色之韻，根據城市自然地理、地域稟賦，因地制宜，發(fā)揮自然條件和資源的優(yōu)勢規(guī)劃建設城市;“時代性”是城市特色之神，要具有時代眼光，有全球化視野，既立足當前，又展望未來，建設具有時代特色的城市。

二是精心組織城市設計。城市入口、空間軸線、歷史文化街區(qū)、建筑綜合體、夜景照明、環(huán)境設施、建筑小品等，是體現和代表城市形象的典型要素，是營造城市特色的重要載體。精心搞好這些要素的設計，能夠使城市達到各種設施功能相互配合和協(xié)調，空間形式的統(tǒng)一、完美，綜合效益的最優(yōu)化，充分展露城市的整體印象與整體美。

三是加強城市主題文化建設。每個城市都需要城市文化的“頂層設計”，明確城市的最大亮點和特色。比如巴黎是“時裝之都”，威尼斯是“水上之都”，維也納是“音樂之都”，這就是城市文化的最大特色。我們也要逐漸摸索，找到我們城市的主題文化，這樣才有可能形成中國乃至世界的一流名城。

四是精心打造城市標志性建筑。標志性建筑是一個城市的名片，既能美化城市天際輪廓線，增強城市印象，突出城市特色，又能增強市民的自信心和自豪感。每個縣級以上城市都應該把打造標志性建筑作為一項重要任務來抓，廣求民意，精心設計，強化市場運作，落實建設資金，力爭都建有契合城市特色和精神的標志性建筑。

五、加快建筑業(yè)轉型發(fā)展

建筑業(yè)是國民經濟的重要支柱產業(yè)，就業(yè)容量大，產業(yè)鏈長，在其發(fā)展過程中形成的各類建設項目，為經濟發(fā)展提供了堅實基礎，且成為傳承歷史文明、體現當代優(yōu)秀文化的重要載體。未來一個時期，全國建筑業(yè)將繼續(xù)保持穩(wěn)定的高速增長態(tài)勢，建筑市場將進一步擴大，國際工程承包市場也有著巨大的空間。江西建筑業(yè)總收入已破兩千億，成為全省第三大產業(yè)，但與建筑業(yè)發(fā)達省份比，建筑業(yè)總量相對較小、結構不盡合理。當前的主要任務是深化改革，加大扶持力度，促進建筑產業(yè)加快轉型，不斷發(fā)展壯大。

一是抓好結構調整，促進建筑業(yè)由單一施工向總承包、專業(yè)承包和勞務分包協(xié)調發(fā)展轉變。鼓勵建筑業(yè)企業(yè)強強聯(lián)合，通過參股、控股等形式進行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制重組，組建大型土木工程聯(lián)合體或項目管理公司。鼓勵專業(yè)承包企業(yè)向技術含量較高的專業(yè)承包方向發(fā)展，向填補市場空白、符合國家產業(yè)發(fā)展方向的領域發(fā)展。鼓勵大中型骨干企業(yè)實現管理層和作業(yè)層分離，將分離后的作業(yè)層改制組建為勞務公司，支持小型施工總承包和專業(yè)承包企業(yè)整體轉型為勞務企業(yè)。加快形成以總承包企業(yè)為龍頭、專業(yè)承包企業(yè)為主體、勞務分包企業(yè)為依托的良性產業(yè)結構鏈。

二是抓好要素提升，促進建筑業(yè)由低質增長向擴量提質轉變。一方面，建筑業(yè)做大規(guī)模是基礎，尤其是建筑業(yè)發(fā)展有歷史傳統(tǒng)的地區(qū)，應該十分珍惜自身業(yè)已存在的發(fā)展優(yōu)勢，認真研究發(fā)展對策，鼓勵和支持建筑業(yè)揚優(yōu)成勢，加快發(fā)展，盡快打造成為建筑業(yè)強市、強縣;另一方面，科技、裝備、質量等是現代建筑業(yè)發(fā)展的關鍵要素，應該積極推動建筑業(yè)技術創(chuàng)新，加大裝備投入，注重發(fā)展綠色建筑、生態(tài)建筑，加強工程建設全過程節(jié)能減排。

三是加快“走出去”，促進建筑業(yè)由省內一個市場向省內、省外、國外三個市場轉變。充分發(fā)揮政府駐外辦事機構的聯(lián)絡和服務功能，加強外引內聯(lián)，積極搭建平臺，采取多種方式推介本省建筑企業(yè)。堅持聯(lián)強做大，鼓勵企業(yè)探索利用股份合作、項目合作等方式參與國際工程承包。大力發(fā)展國際工程承包中介組織，為企業(yè)開拓國際市場提供優(yōu)質服務。

四是抓好科學管理，促進建筑業(yè)由粗放型管理向精益型管理轉變。建筑業(yè)企業(yè)按照現代企業(yè)運營要求，大力推進管理理念、管理模式和管理制度創(chuàng)新，完善公司治理結構。按照“精、準、細、嚴”的要求，大力推進工程項目管理優(yōu)化升級，提高管理效能，降低生產成本。不斷擴大信息化技術在建筑業(yè)項目管理、設計、建造、工程咨詢服務等方面的應用范圍，促進建筑行業(yè)管理的技術進步。

六、積極推進小城鎮(zhèn)建設

小城鎮(zhèn)是城市之尾、農村之首，數量多、分布廣。加強小城鎮(zhèn)建設是推進城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應有之義。所以必須在堅持做大做強中心城市的同時，進一步重視小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展。

一是抓好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理。抓緊制定和完善城鄉(xiāng)一體的鎮(zhèn)域規(guī)劃，融合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、農村新型社區(qū)規(guī)劃、基礎設施和公共服務規(guī)劃等，形成從鎮(zhèn)到村較為完備、協(xié)調一致和多規(guī)合一的鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。在城鎮(zhèn)空間布局上力爭做到三個集中，即工業(yè)企業(yè)在空間上相對集中、居民生活向住宅小區(qū)集中、商貿經營向商業(yè)街區(qū)和集市集中。小城鎮(zhèn)應該明確專門機構加強鎮(zhèn)域規(guī)劃的實施和管理，遏制小城鎮(zhèn)建設的無序化現象。

二是強化小城鎮(zhèn)產業(yè)支撐。加強小城鎮(zhèn)與城市地區(qū)的產業(yè)聯(lián)動，主動承接城市項目、資金和技術的擴散，努力吸引周邊農村勞動力集聚。小城鎮(zhèn)要立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產品優(yōu)勢，分析市場需求和市場前景，找準切入點，抓住特色產品和產業(yè)進行重點培育，重點招商，提升特色產業(yè)發(fā)展質量和集聚能力，促其做大做強，加快形成“一鎮(zhèn)一品”的產業(yè)發(fā)展格局。

三是完善城鎮(zhèn)功能。始終把城鎮(zhèn)功能性設施完善放在優(yōu)先位置，加快建設和改造提升小城鎮(zhèn)交通運輸、供排水、電力通訊、污水和垃圾處理等基礎設施，以及學校、醫(yī)院、文化娛樂、農貿市場等服務設施。財政應該加大支持力度，每年都安排一定資金用于小城鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)應充分利用建設用地計劃指標，做好土地文章，實現以地聚財、滾動發(fā)展，最大限度為小城鎮(zhèn)建設籌措資金。

七、推進城鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理

城鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理工作利在當代，功在千秋，是社會文明程度的重要標志，對于節(jié)能減排、改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境、促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。國務院十分重視這兩項工作，2011年專門下發(fā)了加強城市生活垃圾處理工作的意見，全國相當一部分省實現了生活污水處理廠縣縣全覆蓋。江西通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一出讓，2009年底，全省建成并投入使用了85座縣(市)污水處理廠。2011年共處理生活污水2．2億立方米，污水處理廠出水水質全部達標排放，全年可削減COD1．3萬噸。

進一步抓好城鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理工作，一是加強處理設施建設并保證穩(wěn)定運行。政府有關部門應認真履行職責，抓好污水處理廠運營管理政策落實，指導污水處理廠按規(guī)范運營，加強對污水處理廠運行情況的日常監(jiān)管和引導，加強管網運營的維護管理，保證污水達標排放。加快城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施建設，力爭實現“一縣一場”。生活垃圾處理設施運營單位應嚴格執(zhí)行各項工程技術規(guī)范和操作規(guī)程，提高設施運行水平。二是加快排水管網建設。應堅決摒棄“重地面輕地下”思想，根據排水管網建設規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，合理計劃，分步、分階段建設城鎮(zhèn)排水管網系統(tǒng)。在組織實施過程中，做到排水管網建設與老城區(qū)和棚戶區(qū)改造相結合、與綜合管網建設相結合、與提升城市形象相結合，最大限度降低管網建設成本，方便群眾出行，切實解決城市雨季積水、積澇問題，有效提高雨污分流率和污水處理率。三是認真落實督導措施。對污水處理廠形同擺設、運行較差、整改不力的地方，應相應扣減污水處理獎勵資金。對問題嚴重、群眾反映大的，城建、環(huán)保等部門應實行掛牌督辦，限期整改，乃至追究有關責任人責任。及時研究制定垃圾處理工作規(guī)劃，積極開展生活垃圾分類收集試點和餐廚垃圾處理示范工程，完善城鎮(zhèn)生活垃圾處理費征收管理辦法。

八、加強風景名勝資源的保護和開發(fā)

做好這項工作，關鍵是正確處理好保護與開發(fā)的關系，進而利用風景名勝資源促進旅游、文化以至經濟社會的發(fā)展。總的方針是，既要金山銀山，更要綠水青山。一方面，加大對風景名勝資源的保護力度。風景名勝資源是珍貴的自然文化遺產，具有稀缺性、脆弱性和不可再生性的特點。應切實把風景名勝區(qū)保護的各項要求落在實處，確保風景名勝資源傳承后世、永續(xù)利用。另一方面，加強對風景名勝資源的開發(fā)利用。保護好優(yōu)秀風景資源固然重要，但不能捧著“金飯碗”無所作為，應及時將資源優(yōu)勢轉變?yōu)楝F實發(fā)展優(yōu)勢，讓青山生金，讓綠水淌銀。應加快風景名勝區(qū)旅游基礎設施建設步伐，提升旅游接待檔次，加大資源品牌整合和宣傳力度，推動紅色旅游、山水旅游、鄉(xiāng)村旅游、溫泉旅游競相發(fā)展，實現風景名勝資源保護和開發(fā)的雙贏。當保護與發(fā)展發(fā)生矛盾時，要把保護放在首位。同時，還要提升風景名勝區(qū)品牌。結合實際，制定省域風景名勝區(qū)體系規(guī)劃，摸清風景名勝資源，挖掘資源價值，優(yōu)化空間配置，確定發(fā)展目標。加快國家級和省級風景名勝區(qū)的申報步伐，將更多資源好、價值高的風景名勝資源納入到省級和國家級層面進行保護利用。對有全球價值的風景名勝資源，還要積極申報世界自然和文化遺產。

城鎮(zhèn)建設是一項涉及多個行業(yè)的系統(tǒng)工程，應充分發(fā)揮政府的主導作用和行業(yè)、企業(yè)的主體作用，引導全社會來關注和參與。所以，在對城鎮(zhèn)建設任務本身進行研究和推動外，還要積極借助各類傳統(tǒng)和新興媒體，普及城建知識，擴大城建工作影響力，為城鎮(zhèn)建設營造良好的社會環(huán)境，使其更好地服務經濟社會發(fā)展。