論憲法保障民生的路徑

摘要：憲法保障民生的路徑主要有三：第一，支持人民平等地享受社會發展的成果。在此理念指導下，要重點做好以下民生工作：建立和完善城鄉統籌的居民最低生活保障制度；保障遷徙自由和居住權；保護窮人在城市的生存權和工作權。第二，支持國家有關城市化發展的措施，提升生活質量。如憲法支持政府為了公共利益而對土地和財產進行征收征用、政府立法管制小廣告也為憲法所允許、憲法政策和權利支持國家機關采取措施保障人民享受寧靜的生活環境。第三，要求立法機關和行政機關根據憲法的民生宗旨要求配置和調整權力。具體說，應當將功能適當原則作為我國國家機構設置、權力配置和調整的重要原則；按照功能適當原則進行大部制改革并檢驗改革實效；按照功能適當原則堅持行政權的相對集中行使。

關鍵詞：憲法；民生；調整；路徑

中圖分類號：D921文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0094-007お

中共十七大報告提出了以民生為重點的社會建設任務。憲法保障全體人民的民生，如孫中山先生所說“民生就是人民的生活，社會的生存，國民的生計，群眾的生命”便是。這段話所指的內容就是人民、社會、國民與群眾都是指全體人民而言，因此民生主義是基于“養民”為目的的，要解決全體人民的生活問題，以謀全體人民之利益為目標。［1］我國憲法多個條文保障全體人民的民生。同時，憲法也保障公民個體的民生。憲法還要求國家機關順應民生的憲法宗旨設置國家機關、科學合理地配置國家權力。根據憲法內容和憲政實踐經驗，憲法保障民生的主要路徑有以下三方面。我國可以借鑒他國或地區經驗，積極運用憲法保障民生。

一、憲法支持人民平等享受社會建設的發展成果

我國憲法包含了民生保障的宗旨。第14條第3、4款規定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。”第33條規定，公民在法律面前一律平等。二者結合起來，要求國家機關采取合憲措施保障人民平等地享有社會建設的發展成果；國家各項事業發展的成果不能只為城市人享有。中國強調這一點更有意義。長期以來中國的城市發展是以犧牲農村人享有平等的民生為代價的。未來應當采取有效措施，如切實推進憲法的解釋和適用，宣告違反憲法法律精神的立法和公權行為無效等方法，推動實現民生的公平正當的發展。要做好以下民生工作。

1.建立和完善城鄉統籌的居民最低生活保障制度

最低生活保障制度是我國民生的重要內容。憲法第45條規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”國務院制定了專門的《城市居民最低生活保障條例》，體現出對城市人民生的特別關照。這種城鄉不平衡的民生情況應該改變。

現實中，即使在城市長期工作的農村戶籍的非本地人不能享受城市的民生待遇。四川農民吳永忠1994年到廣東打工。2002年，吳永忠被承包地鐵二號線工程的廣東安建設備工程有限公司（以下簡稱安建公司）聘用為電工。同年12月吳永忠在安裝防潮日光燈時，被中鐵二局施工人員打傷。之后單位支付了一點醫療費后解雇了他。2003年10月，廣東省勞動和社會保障廳認定吳永忠在工作中被打致傷屬工傷。廣州中院判決安建公司向吳永忠支付工資及醫療費等合計3萬多元。被解雇后，吳永忠先后向暫住地的街道辦和海珠區民政局、廣州市民政局申請最低生活保障金，都因沒有廣州市戶籍被拒絕。2005年5月吳以廣東省民政廳地域歧視，侵犯了他的平等權、人格尊嚴權、社會保障權和生存權為由，將其訴諸于越秀區法院，要求確認民政廳不給他支付最低生活保障金的行政行為違法，并支付期間最低生活保障金9570元。吳一審敗訴。［2］

在本案中，導致當事人不能獲得補償的是國務院行政法規《城市居民最低生活保障條例》。它保護的對象是城市戶口居民的最低生活保障。我國憲法第45條規定的社會保障權，僅因為該部行政法規設定的戶籍限制而無法實現。此法規需要修改。其不正當性正如學者指出的：中國對于遷徙自由的最大憂慮是“福利移民”對社會秩序和地方生活水平的影響。……雖然生活在同一個國家里，農民和城鎮居民都是憲法意義上的“公民”，但在許多地方，城市和農村實際上是截然兩個“世界”。［3］這種做法嚴重影響了農村人平等享有民生的權利。

民生和社會權利不能簡單地依據戶籍來確定，在這方面，我國臺灣地區有案例可以借鑒。我國臺灣地區大法官釋字第542號解釋涉及張敏訴臺北水源特定區管理委員會。聲請人張敏1972年間設籍于臺北縣石碇鄉碧山村，并申請報臨時戶籍且領有門牌，但因子女讀書原因，直到1980年8月15日方將戶籍遷入前揭地址處。1987年間翡翠水庫完工蓄水，因碧山、永安、格頭三村，位于翡翠水庫區淹沒線上，其對外聯絡之產業道路部分路段被淹，對外交通僅賴水庫交通船接駁，很不方便。經濟部水利署臺北水源特定區管理委員會制訂《翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村計劃實施方案》及《翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計劃》，經報奉行政院同意后，1996年3月6日公告實施，其公告事項二規定：“安遷救濟金：1980年1月1日以前設籍于前項計劃范圍內之村民；自行安置遷移者給予救濟金，……”。1997年3月水源特定區管理委員會通知聲請人領取安遷救濟金。但在領款時，發現聲請人在1980年8月15日才遷入碧山村，不符上開條件，乃否準其領取救濟金。聲請人不服提起行政爭訟，遭駁回。1999年12月28日，以上述規定抵觸憲法為由，聲請“大法官”解釋。爭議：《翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計劃》以“設籍”作為發給安遷救濟金的要件，是否抵觸“憲法”第10條保障人民居住及遷徙自由，與第15條保障人民生存權、工作權及財產權之規定。解釋意旨指出，行政機關訂定的行政命令，其屬于給付性行政措施具授與人民利益的效果者，應受相關憲法原則，尤其是平等原則的拘束。系爭作業實施計劃中關于安遷救濟金發放，屬于授予人民利益的給付行政，并以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅系其一而已，上開計劃竟以設籍與否作為認定是否居住于該水源區之惟一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。換言之，凡能以其他方式舉證證明其與上揭公告所示日期（1980年1月1日）以前有于集水區內長期居住之事實者，縱未設籍，行政機關仍應為安遷救濟金之發給。相關領取安遷救濟金規定應依本解釋意旨盡速檢討改進。［4］據此，政府措施單純以戶籍作為是否予以相應的社會保障救助，這一做法不完全符合“憲法”平等原則的要求。前述我國廣東省案件中，當事人長期在廣東省工作，僅因為戶籍不是廣東省城市戶籍，在其因公喪失勞動能力的情況下，不能享受城市居民最低生活保障。此種立法有缺陷；行政機關如此執行行政法規也不符合憲法平等保障民生的精神。我國應該盡快建構覆蓋城鄉的一體化社會保障制度，推行以實際居住地為享受社會保障權的標準；逐步打破在享受社會發展成果方面城鄉不平等待遇的現狀。

2.保障遷徙自由和居住權

憲法第33條平等原則和多個條文結合起來體現保障遷徙自由和居住權，［5］限制政府隨意排斥外地人特別是農村人進入城市的權利。其他國家的做法可以借鑒。

1947年日本《都會地遷入抑制法》的立法目的是“為因應人口過于集中都會地，所生窘迫之住宅、雇用、糧食問題及災害“（第1條），對于遷徙東京、大阪等特大都市，加以一定的限制，然而，只有在戰后混亂期的社會情勢下，始得肯定其合憲性。后來苦于大都市圈激增人口流入的市町村，雖采取各種抑制人口的手段，但并未直接規制對該市町村的遷入，而多采取開發規制等間接的方法。日本學者指出，雖然日本憲法第22條第1款明示居住、遷徙自由亦得因“公共福祉”而受限制，但若據此即解為居住、遷徙自由當然受到所謂政策目的之限制，是有問題的。［6］這說明，該法律禁止外地人特別是窮人進入大城市的規定沒有得到嚴格執行。其原因是，該立法不太符合憲法保障遷徙自由這一民生權利的精神。

印度憲法對窮人居住權的保護力度相當有力。在泰利思等訴孟買市政府案中［7］，印度孟買市有將近一半的人口居住在沒有得到法律許可的公路邊人行道上以及各種貧民窟中。1981年，馬哈拉施特拉邦和孟買市政府作出決定，準備將定居在人行道上和貧民窟中的人強行驅逐至各自的原住地或者孟買市的郊區。部分人行道和貧民窟定居者的住處被孟買市政府拆毀，這些人向最高法院起訴聲稱：馬哈拉施特拉邦和孟買市政府違反了《印度憲法》第19條確認的居住和遷徙自由權以及第21條確認的生命權；孟買市政府第1888號法令第314條有關強制驅逐可以不經通知直接進行的規定是任意和不合理的；孟買政府將他們視為是侵犯他人土地之人是違憲的。他們要求最高法院解釋《印度憲法》第21條生命權的具體含義。

法院運用憲法保障窮人的民生權益。首先，法院解釋了憲法第21條的含義。生命權一項重要的內容是生存權利。其次，法院從憲法第39條第1款和41條的規定進一步論證了生命權包括生存權的觀點。政府負有確保公民擁有足夠的生存手段和工作權。第三，法院認為申訴者侵犯公共財產的行為是生活所迫，對本案申訴者的任意驅逐必將導致對他們生存手段進而對生命的剝奪。第四，法院認為，政府的強制驅逐行為必須考慮到被驅逐者在實現生存權方面的特殊困難并且程序必須合理。盡管政府可以強制驅逐侵犯他人土地之人，但所使用的強制力絕不應超越合理和必要的限度，在用強制力驅逐前，應先向侵犯者提出請求并使其有合理的機會離開。最后，法院判決孟買市政府應該給那些被驅逐的人提供距離上可以接受的安置土地，并且要求政府給予將要被驅逐者足夠的時間。幸運的是，法院創造性地對生命權條款作出解釋，使生存權納入到法律的保護范圍。

南非也適用憲法保障窮人的居住權等民生權。在南非共和國政府等訴格魯特布姆案中［8］，由390個成年人和510個小孩組成的群體因為不堪忍受原居住等惡劣的條件而集體搬遷到一個運動場。但政府應私人土地所有者要求命令他們離開這塊土地，且在政府命令的最后期限期滿前一天就用推土機強行鏟平了這群人的臨時居所。他們請求開普地區最高法院給各級政府發布緊急命令，要求政府立即給他們提供臨時性的住處或者房子，直到他們獲得永久性的住處為止。開普地區高級法院根據《南非憲法》第28條第1款第3項有關兒童經濟和社會權利的規定，判決政府應該給予那些有孩子的家庭臨時住處或者住房。南非三級政府對判決表示不服，2000年5月向南非憲法法院提出上訴。同年憲法法院做出終審判決：政府的驅逐行為違反了《南非憲法》第26條第1款承認的獲得充分住宅權所體現的消極義務。［9］

可見，印度、南非等國家即使經濟發展水平不高、財政力量不發達，也沒有因為窮人妨礙城市化發展而被驅逐出外。法院正是適用憲法保障人民享有平等的民生權利。

與國外相比，我國現行憲法沒有明示規定遷徙自由，但憲法包含默示性遷徙自由。但地方政府沒有采取有效的措施保障流動人口的遷徙自由和居住權。憲法還沒有被適用來審查政府行為。一些地方不僅沒有給外來人員提供必要的居住保障，而且不斷出臺相應措施，對外地人特別是農村人進行限制，盡管這些做法違憲，但都沒有受到有效的遏制。

3.保護窮人在城市的生存權和工作權

憲法保障窮人在城市的生存權和工作權等民生權利。從我國憲法第33條和第42條可以看出，公民有平等的工作權。它要求，不得簡單地以外來人員和農村人員影響城市的市容市貌和安全等原因而剝奪其在城市謀生的權利。目前最為典型的是城市擺攤賣東西的問題。在此方面，國外有些做法值得借鑒。

印度最高法院的違憲審查在推動擺攤合法化的進程中發揮了重要的作用。在1985年一案中［7］，法院認為政府強制驅逐攤販的行為事實上剝奪了攤販的生計，侵害了攤販生存權，違反了印度憲法第21條的規定。這種剝奪必須受到法律正當程序的限制，而政府的取締行為未滿足這一要求。［10］1989年一案對印度擺攤合法化進程具有里程碑式的意義。新德里攤販蘇丹辛格在Janpath擺攤時被政府執法機關驅逐，他向法院提起公益訴訟挑戰政府的取締行為。最高法院認為攤販從事擺攤活動的行為受到印度憲法第19條規定“公民有從事任何專業、職業、商業、事業的自由”的保護。法官寫到：“如果根據環境進行適當的管理，在人行道上擺攤的小商販可以為公眾增添很大的舒適與便利，他們令我們每天生活所需的商品便宜而唾手可得。一個并不太富有的普通人，無需專程跑到正規市場上就可在匆匆回家的路上可以順手買到這些商品。在街道上行使憲法第19條第1款第7項的職業自由權，不能夠以‘街道僅僅是被用來通行的而不能做它用這樣的理由加以剝奪”。［11］由于本案中法院將攤販擺攤的權利界定為職業自由權而不是生存權，因此法院認可市政府有權制定法律對這種權利進行限制。攤販并不是在每條街道上都可以獲得擺攤許可，政府應該考慮街道的寬度、安全等因素定期發放許可。蘇丹案有三點重要意義：首先，法院強調了攤販對社會生活的積極意義。其次，法院認為即使需要對攤販進行規制，也不能僅以“道路只能被用來通行”這樣的理由去禁止攤販擺攤。最為重要的是最高法院認可了攤販擺攤屬于憲法保護的職業自由權，它可以受到限制，但不能被完全剝奪。2010年10月，最高法院裁決，禁止政府剝奪街頭小販誠實經營的權利。判決書說：“街頭叫賣是人們謀生的一項基本權利，政府需要貫徹一項成文法來規范街頭小販，而非打壓。”判決說，“不能因為路邊攤販貧窮、無組織，就讓他們應享有的這些基本權利處于混亂狀態，也不能用不斷變化的行政規劃來決定他們的基本權利。”判決要求，印度政府必須在規定時間內實施相關法律，保護路邊攤販。判決中還援引印度另一名憲法法官的決定稱，街頭叫賣是印度憲法所保障的基本權利。“頒布法律保護整個街頭小販群體是聯合政府的憲法責任。”［12］其他國家和地區對攤販也采取寬容態度。［13］

我國長期以來對攤販管理嚴厲。城管暴力執法、吞罰沒財物等違法行為經常發生。正因為嚴格禁止引起了很多問題。近年來一些地方進行了試點，部分地區對攤販實行寬容的政策。但就全國整體來說，大多數地方仍然對攤販等實行嚴格的管制措施，即使有些城市已經“改禁為限”，其具體制度設計能否有效地實現保障攤販的生存權與城市秩序之間的平衡仍有待考察。憲法的任務就是要在二者之間實現平衡。“攤販管理”問題不是簡單的技術問題，它涉及到一國是否承認人民有平等的民生權利。如果憲法承認，則需要進一步解決如何加以保障的問題。憲法平等保障民生的精神要求政府明確，社會秩序不應該是法律所追求的唯一價值，國家機關應該平衡多重價值：追求城市管理秩序、保障道路暢通和公共衛生；保障弱勢者民生權利。憲法應該對不同的價值進行平衡而不是只支持城市管理的秩序和美化。

綜上，一國憲法既要保障全體人民的民生，也要保障個人的民生。保障前者往往表現在注重維護社會秩序，可能對后者構成影響。保障后者則要求政府對前者予以限制。如何在二者之間實現平衡，這是各國民生建設中面臨的永恒的主題。美國、印度等國家通過判例，逐步積累一些經驗，可供借鑒。就我國來看，憲法還沒有適用，將來一項重要任務是，通過憲法的解釋和適用，促使作為全體人民的民生和作為個體的民生之間實現良性的平衡發展。お

二、憲法支持國家依據憲法精神限制公民權利

以提升人民生活質量オ

多數人的民生權利和個人的民生權利之間往往存在沖突。在多數情況下，憲法支持政府采取相應措施，為改善人民的民生實施相應的治理措施。憲法對個人權利的限制體現在我國憲法第51條規定，公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。對于這一條的解釋和適用要兼顧兩方面的平衡。

1.憲法支持政府為了公共利益而對土地和財產進行征收征用

各國和地區都面臨著城市化發展對土地征收征用引起沖突的現實問題。如何用憲法來規制和保障此項工作，是對執政者智慧和能力的考驗。不少國家在憲法中確立了基于公共利益對土地征收征用的正當性。我國憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。第13條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。國務院于2011年頒發的《國有土地上房屋征收與補償條例》就是落實這一憲法規定的行政法規。它對公共利益、征收和補償等做了規定。當然，各國和地區開展此項工作都會遇到阻力。但是并不因為受到阻止而停止此項工作。即使在適用憲法嚴格規制征收行為的美國也不例外。

在凱洛訴新倫敦市案中［14］，原告凱洛為被征地的居民代表，被告是康涅狄格州新倫敦市市政當局。康涅狄格州最高法院裁定因經濟開發而對土地的強制征用（本案的核心焦點）不違反州和聯邦憲法關于“公共使用”的條款。州高院認為只要經濟開發項目能提供就業機會、增加稅收、增加市政收入、有利于凋敝小城經濟復蘇，就符合“公共使用”的要求。它還認為，只要私有企業起著合法的政府全權代理人的作用，市政當局把“征用權”委托給私有企業就不違背憲法。根據2005年6月23日美國聯邦最高法院對此案的最后判決：地方市政當局有權強行征收私有土地用于商業開發，前提是這種開發屬于“公共使用”。高院裁定“該市對于被征地的規劃部署合乎‘公共使用，且在‘第五條修正案條款的含義之內。”該案在美國法院處理的土地征收案件中，起著承上啟下的作用，它解決了現代社會土地征收中遇到的一個極為棘手但又不得不解決的問題：如何確定土地征收必須用于“公用”的目的？

第一，法院對憲法第五修正案作出與時俱進的解釋和適用。美國憲法第五修正案公用條款規定：“人民私有財產，如無正當的補償，不得被征為公共使用。”該條原本是拘束聯邦的條文。但法院把第5修正案適用到州和地方立法機關，其拘束對象更廣。后來法院把“公用征收”擴大為“公益征收”，即判斷征收是否合憲的標準不再是簡單的“公共使用”，而是“公共利益”，其意涵在于：即使土地征收不是為了公共使用，但只要有利于公共利益的目的和效果，也不違憲。其中最重要的理念轉變是1954年的伯曼訴帕克案。［15］本案是伯曼訴帕克案的繼續和發展，這一判決有以下意義：首先，法院指出，“公共使用”并不意味著只能由所有人共同使用。事實上，本案中的征收中相當一部分土地并不是為了公共使用，而是用于商業使用目的。其次，本案另一個重要貢獻是，承認私人利益和公共利益混合存在并不影響土地征收的合憲性。在當今時代，在多數情況下，公共利益和私人利益很難完全截然分開。判斷征收是否合憲的標準在于，從大局、長遠和根本的方面加以判斷。這是因為，政府有發展經濟、促進社會發展、提高人民生活水平和改善人民生活環境的責任。但是政府往往受制于財政窘境而無法完成這個任務，在此情況下，通過征收土地的方法吸引有錢商人進行開發，就成為不可避免的選擇。這種情況在我國叫做招商引資。如果政府機械地局限在憲法字面的、教條的“公共使用”或者只從眼前考慮商人開發賺錢的問題，而沒有看到它在長遠上會帶來這些地方的發展，就不可能改變那些貧困地方人民的生活和環境狀況。再次，基于公共利益的土地征收不必只限于國家機關親自實施。事實證明，由國家機關親自實施征收，成本較大。交由商業性的私人主體進行具體征收，會降低實施的成本，既減輕了國家機關的負擔，也可以實現小政府大社會的良性發展。綜上，法院這一判決回答了如何與時俱進地解釋和適用憲法第5修正案征收必須基于公共使用的規定。

第二，上述案件表明，法院解釋為現代政府更好地為人民造福提供了依據。它反映了“行政國家”時代，人民和憲法對政府和法院的新要求。美國憲法傳統上強調政府消極作為。雖然這種情況可以防范政府濫用權力危害人民，但是也嚴重限制政府積極運用國家權力為民造福。這種狀況會引起人民對政府的不滿。人們逐漸認識到，“20世紀的國家日益成為社會化的國家。國家的哲學基礎不再是消極性占主導地位，而呈現出基本上是積極干預的特征，國家對經濟的干預、對財產的管理、對企業的監控日益頻繁。由此看見，國家越來越需要賦予大量機構以經濟和社會功能，從而實現國家干預，最終完成本世紀的中心特征——社會變革。”［16］美國人也認識到，“談到設計出能夠明智地解決問題的政治制度時，憲政體制必須不止是限制權力的政體，它還必須能有效地利用這些權力，制定政策，提高公民的福利。”［17］本案表明，現代司法機關在支持政府推進社會正義和實現人民福利方面承擔著越來越重要的責任。在印度尤其如此，“社會能動主義是當今的現代司法機關所面臨的最復雜和最具有挑戰意義的困難任務，特別是在象印度這樣的發展中國家里。現代的司法機關不能躲在法律公正的詞語后而無所作為，并且當社會正義問題提到它面前時推脫說它無能為力。這種挑戰是一種重大的挑戰，不僅是因為法官為了創造和塑造一個公正的社會而有責任公正行事，而且因為現代的司法機關若不對社會正義問題作出重要的貢獻，它就不再能夠取得社會的和政治的合法性。”［18］國外這些做法給我國政府和法院也提供了有益的啟發。

我國也不例外。全體人民生活的改善是憲法的宗旨，這就必然涉及到對土地和私有財產的征收。其正當性在于，它是造福人民根本民生之需求。需要指出的是，筆者這樣主張，絲毫沒有為一些地方政府完全基于政績觀指導而隨意拆遷公民房屋的行為尋找借口。而且筆者認為，在中國當前情況下，應該嚴格解釋憲法的“公共利益”，確有必要對過快的和過度的征收行為進行控制。但是對于符合憲法宗旨的征收也應予以支持。

2.政府立法管制小廣告也為憲法所允許

憲法第14條關于“逐步改善人民的物質生活和文化生活”的規定，要求政府采取措施維護市容市貌。根據我國《立法法》第8、9條規定，對在城市隨意張貼小廣告的行為予以規制，不實行法律保留原則。我國一些地方出臺地方性法規或者規章，對隨意張貼小廣告的行為給予“呼死你”或停機等制裁。如《上海市市容環境衛生管理條例》第24條中即規定：“對違反規定隨意張貼、刻畫、涂寫、懸掛或者其他形式發布宣傳品、標語中公布其通信工具號碼的違法行為人，由城管執法部門通知其限期接受處理，逾期不接受處理的，書面通知電信部門暫停該通信工具號碼的使用，有關電信部門應當在接到通知后暫停其使用。違法行為人接受處理后，城管執法部門應當及時通知電信部門恢復其通信工具號碼的使用。”《合肥市關于禁止亂張貼亂涂寫亂刻畫暫行規定》亦規定：“市、區市容管理部門對違法張貼、涂寫、刻畫行為中公布其通訊工具號碼的行為人，可暫時中止其通訊工具的使用，并通知其于指定的時間、地點接受處罰。”上述處理措施有可能侵犯公民憲法上的通信自由、言論自由、財產權和工作權，但至今并未為國家所制止。其正當性的憲法基礎就在于，清潔美化的市容市貌是民生的需要。

3.憲法政策和權利支持國家機關采取措施保障人民享受寧靜的生活環境

憲法保障人民享有安寧的社會環境、維護健康寧靜的社會秩序。我國憲法第28條規定：“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。”該條所維護的“社會秩序”不限于針對犯罪活動，還包括國家采取措施，治理牛皮癬小廣告、城市垃圾、城市噪聲等，以維護人民享有安寧、清潔、文明的社會環境。這里舉一例就是每天遇到的噪聲問題。

幾年前，成都發生麻將擾民案件，當事人向法院提起民事訴訟無助于問題的解決。［19］在該案中，當事人很難勝訴，因為其無法獲得憲法和法律的保護。首先，由于法院不敢和不愿意適用憲法保護人權。本案中安寧環境的訴求雖然是由個人提出的，但它要保障全體人享有安寧的全體。其次，當地國家機關沒有采取有力的措施保護受害人安寧生活環境的權利。

實際上，即使有了相關法律規定，也不意味著此項權利能自然地實現，關鍵在于國家機關是否能依據憲法法律精神去進行管理。如我國《物權法》第83條規定：“業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業主對侵害自己合法權益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟。”這個規定看似很好，但是實際上執行很難。現在很多小區居民把自己房子租給他人做生意，而承租人經常做出違反規定的行為。如很多人大聲使用喇叭做廣告。此時、業主大會、業主委員會、行政機關都不見其采取措施予以阻止。而如果受擾居民到法院訴訟，很難勝訴，因為無法證明其達到了噪聲的程度。如何治理這種侵犯公民民生和社會權的行為？筆者認為，按照憲法保障民生社會權的宗旨，國家應當通過立法等手段給政府管理此類現象提供依據，而行政機關必須主動對此進行管制。一旦被管理者對這種管制提出挑戰，法院應根據憲法精神支持政府治理。美國有這方面的治理經驗借鑒。

在1949年一案中［20］，最高法院支持新澤西州春屯市的一項立法，禁止在該市大街小巷或通衢要道，以擴大器、廣播車等方式，制造聒耳噪音。大法官雷德在判決中，特別強調認為在街巷之中，利用播音擴大工具制造噪音，必然妨害通衢要道臨街的商業與社會活動，或里弄小巷軍民之寧靜。擴大器所造成噪音之入于人耳，就其為害而言，無論街上行人或家中居民，除由市政當局予以保障外，實無能逃避其干擾。市街雖為借言論以交換思想觀念的正常場所，但這并不是說此種自由可以不受管制。據此，最高法院判決認為言論自由并不保障強迫他人聽取其所不愿聽的言論。所以春屯市管制廣播擴大噪音的法例，并未違憲。［21］實際上，公民安寧環境生活的權利對公民行使其他權利產生某種限制，這種情況在我國香港也獲得承認。學者指出：“《噪音管制條例》也是可與宗教自由扯上關系的。正因公眾也有在寧靜環境生活之權利，禪院及教堂的鐘聲也當以不超逾法例認可音量為限。”［22］據此，公民行使宗教信仰自由的活動不能對他人安寧環境權構成過大的影響。

由美國案例可知，法院適用憲法保護當事人安寧環境權，有兩個不可缺少的環節。第一，政府應當積極立法保護人們享受不受干擾的安寧權。憲法關于民生的宗旨對國家機關提出了積極行為的要求。雖然美國憲法權利主要是消極性的，但并不否認政府有某種積極保障民生的義務。［23］第二，一旦受立法管制者對國家管制行為提出挑戰，法院應當引用憲法予以支持公權規制措施。該案闡述了個人言論自由的有限性，其受到人們享受寧靜的限制，以此支持政府對噪聲的規制行為。可見，美國法院闡述了其判決的憲法精神和依據：減除噪音與保持寧靜為現代都市要政之一，憲法上的言論自由并不支持他人在大街或公共場所利用擴音設備，使人耳根不得靜境，以侵犯他人不聽的自由。

借鑒美國的經驗，我國要積極采取立法和行政措施，保障人民享受安寧環境權。通過解釋和適用憲法第35條言論自由、適用默示性環境權，對我國前述麻將噪聲污染擾人等現象予以遏制，還市民安寧的環境權利。與美國比較，我國憲法第28條“國家維護社會秩序”政策也可以為國家機關采取措施保障民眾享有安寧的民生環境權提供依據。オ

三、憲法要求國家機關根據民生要求

配置和調整權力オ

憲法保障民生任務是由國家機關承擔的，這就要求國家機關的設置、權力配置要符合民生的要求。我國憲法第3條規定了民主集中制、第5條確立了法治原則、第27條確立了精簡、效率、責任制和為人民服務原則等，這些為國家機關組織和活動提供了依據和約束。第三章《國家機構》對國家機關權力作了配置。如何按照憲法這些要求優化權力配置，減少權力內耗，實現權力高效服務于民的宗旨。這是我們要認真研究并必須解決的一項重大問題。

1.應當將功能適當原則作為我國國家機構設置、權力配置和調整的重要原則

功能適當原則是權力配置的基本原則。就我國來說，功能適當原則不僅是憲法中人大、一府兩院權力配置的基本原則，也是行政權力配置是否科學合理的基本原則。［24］其基本要求是：第一，在設置國家機關和配置國家權力時，不能想當然地按照某種主觀臆測來配置權力，必須以是否符合憲法保障民生的根本宗旨為根本標準。第二，國家機關通過立法設置國家機關和配置權力，經歷了一個裁量自由到羈束拘束的發展過程。早期立法機關對國家機關的設置及其配置幾乎完全不受限制。現代社會極其復雜，立法機關不再擁有完全的裁量權，而是受到功能適當原則的嚴格限制。第三，為了便于權力運行適應民生要求，憲法應該把權力配置給有能力行使的國家機關，如我國憲法第67條把解釋憲法的權力授予全國人大常委會，但這個機關至今幾乎沒有行使過此項權力。這是因為根據該機關的人員組成、會議制度等，客觀上不具備這種能力。憲法和法律配置國家權力，既強調國家機關之間權力的相對分工，更強調合作和協調。在民生法律規范方面，不能過分強調法律保留原則，即使強調民生法律由議會制定，也要承認議會制定框架性立法，操作性內容交由行政機關制定。這是因為行政機關的專業性高于立法機關，行政立法更能適應民生的要求。此即能動性公法的精神所在。［25］我國保障民生的很多法律沒有制定。在此情況下，立法者不能固守僵化的法律保留原則，而要積極授權行政機關制定行政法規調整民生關系，同時對授權立法加強監督。

2.按照功能適當原則進行大部制改革并檢驗改革實效

中共十七大報告提出大部制改革的任務，適應了民生社會的要求。大部制改革有充分的憲法依據。如憲法序言規定的改革開放和完善制度的要求、憲法第27條規定的精簡效率原則和“為人民服務”原則。憲法第89條規定國務院的職權也是國務院開展大部制改革的憲法依據。大部制改革就是按照前述功能適當原則對國家機關及其權力進行配置的具體措施。具體有三方面要求。第一，大量合并部門，將業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理。第二，要“形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，還規定“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”這是大部制行政機關內部分權和制約機制。第三，塑造公共服務型政府，注重整體利益，轉變職能，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀服務調控角色定位。總之，我國大部制應當按照功能適當原則進行改革，不應看作是立法機關或者行政機關完全的裁量權。在進行改革一段時間后，應該根據功能適當原則對此進行評估。

3.按照功能適當原則堅持行政權的相對集中行使

從某一項權力來說，也要按照功能適當原則進行相對集中，過多的機關行使某一種權力，會導致權力過于分散，導致行政機關相互之間因為協調困難而降低行政效率。人們意識到，鑒于行政組織的工具性特性，在組織形態選擇上，不應放任由行政組織權限享有者自由形塑，毋寧應盡可能以“促使行政任務得以最佳執行”作為圭臬。借由行政組織“合目的性”及“任務導向”思維之導入，傳統行政法學上所支持之“組織形式選擇自由理論”宜朝向“組織最適誡命”方向而為修正。行政組織權限享有者尤其本于行政經濟性之要求，負有義務建構或選擇出最能適切促使行政決定與行為正確性之行政組織形態。［26］民生的憲法目標對行政權力配置及其調整提出了新要求，其中之一是我國實行的行政處罰權相對集中行使制度。此項制度最早確立在《行政處罰法》第16條。最早落實到城市管理領域，涉及到市容市貌管理的多部門權力，集中由一個部門（城市管理局）行使。此外，在上海市，文化領域也實行了集中行使行政執法權的體制。此項制度可以在一定程度上解決多機關擾民的頑癥，可以使行政機關更好地為民生提供更好的服務。然而行政機關權力配置及其調整并非易事。隨著我國食品安全事故的日益嚴重，全國人大常委會制定了《食品安全法》，把監管權力分配給多個不同的部門行使有關。該法把原來由《食品衛生法》確立的由衛生行政部門集中行使的食品衛生管理權，分為多部門執法監督。看似符合專業化要求。但是，由于現行執法體制把執法監督權分散了，不同行政機關之間的協調運作成本太大，弱化了行政執法權。筆者認為，現行《食品安全法》對食品安全監管權配置過于分散，而各行政機關之間的協調又沒有較好的保障措施，這是權力配置不科學的表現。從功能適當原則來說，立法者不能隨意對此項監管權進行配置，要在配置之前進行科學的研究和調查。筆者大膽地預測，對食品安全監管權配置再次進行調整，將食品安全監管權適當集中，甚至建立相對集中行使食品安全監管機關，成為必然的選擇。這既是民生的根本要求，也符合憲法內含的功能適當原則的要求。以上事例從正反兩方面的經驗教訓證實，應當按照權力自身運作規律要求配置權力。お

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（責任編輯吳興國）

*基金項目：國家社科項目（11BFX085）和司法部課題（07SFB2017）

作者簡介：朱應平（1966-），男，上海市人文社科基地華東政法大學外國法與比較法研究院教授，法學博士、博士后，主要研究憲法學與行政法學。