國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革:發(fā)展脈絡、治理模式與決策參考

李濤 鄧澤軍

摘要：全球化時代的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革是當今大多數(shù)國家在進行宏觀教育政策設計時所必須面對和回應的核心困惑，由此所催生的以城鄉(xiāng)二元融合為焦點的教育公平政策設計問題事實上已成為了制約國際社會人力資本可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。要突圍這些歷史性與制度性藩籬，就必須從“世界教育公平史”與“全球化教育公共治理”的政治哲學路徑出發(fā)，厘清國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的整體歷史嬗遷脈絡，探索處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平和社會治理結(jié)構(gòu)中的不同國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不同治理模式與特征，進而為總體處于治理低態(tài)階段的中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革提供必要的國際決策參考。

關鍵詞：國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展；發(fā)展脈絡；治理模式；政策參考

中圖分類號：G40-011.8文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0165-004お

一、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：發(fā)展脈絡

從“世界教育公平史”和當前“全球化教育公共治理”的統(tǒng)籌思維出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革具有時代的客觀性，因為它符合全球民族國家教育改革與發(fā)展的共同趨勢，隸屬于世界教育統(tǒng)籌體系之中。全球化時代的教育改革具有共同的時代主題，即“公正與卓越”，而統(tǒng)籌與彌合城鄉(xiāng)教育則是全球教育圍繞“公正與卓越”主題所必須共同應對的時代困惑。我們看到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育不僅是今天大多數(shù)民族國家的發(fā)展追求和政策考量，而且在不同歷史時期它有著不同的主題內(nèi)涵（城鄉(xiāng)應作廣義處理，即社會生活構(gòu)境中被人為分化而成的中心區(qū)與邊緣區(qū)之間的二元對立即可被理解為現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)對立）。

在人類城鄉(xiāng)社會因原始分工而初具雛形之時，城鄉(xiāng)教育的絕對主題是“面向自然基礎形成簡單的生存型分工”，此時的教育雖與遠古時代教育的絕對同一性具有差異，出現(xiàn)了“青年之家”，但基于非剝削的人類群團主義思想，此時的城鄉(xiāng)教育仍舊具有后天的相對平等性。隨著生產(chǎn)力的提升和人類生存能力的提高，以人類群團共同對抗外在危險的意識開始減弱，特權(quán)階級開始形成，“青年之家”逐步分化，一部分轉(zhuǎn)化為特權(quán)者所享有，教育公平由此開始受到挑戰(zhàn)。在奴隸制的古希臘時期，教育扮演了絕對的社會等級分化器的角色，接受過不同教育的人在城邦中擁有不同的社會分工，從哲學王、護國者、武士到平民，教育完全淪為少數(shù)人的游戲，而奴隸則絕不能被承認和被允許參與到這場游戲當中，此時的城鄉(xiāng)教育則以另外一種形式存在：城邦中心區(qū)與城邦邊緣區(qū)，受到良好教育的人則盤踞于城邦的主流生活之中，反之則被隔離到邊緣區(qū)。盡管城邦政治生活具有全民參與性，但文化資本與“邏各斯（LOGOS）”追求占據(jù)主流社會思潮的古希臘顯然用教育在事實上割裂了城邦中的城鄉(xiāng)（中心—邊緣區(qū)），隔離了不同教育背景的城民。在完全被教會所控制的中世紀，各式各類的特權(quán)學校整體構(gòu)成了對教育公平生存狀態(tài)（基點處的全民受教育權(quán)和教育內(nèi)容的絕對宗教化而拒絕世俗的生活世界）一千年的極端漠視和踐踏，城鄉(xiāng)教育則以特權(quán)學校與非特權(quán)學校的對立、世俗生活與教會生活的對立等形式而存在。文藝復興開啟了一個回歸世俗真實人性的時代，人們從神的世界走出來，揉揉睡意惺忪的眼睛，平等、自由與博愛之光漸漸開啟，以政黨政治為核心的現(xiàn)代政治一方面通過暴力革命或君主立憲從封建君主手中攫取了世俗世界中的國家權(quán)力，另一方面則通過宗教改革、啟蒙運動與人文革命從羅馬教皇手中攫取了神圣世界中的國家權(quán)力。而市場的資本邏輯正好借助于強大的布爾喬亞的國家力量而培育了各種各樣“圈地者”們，農(nóng)村人從土地中以一種無聲息的“完美罪行”方式而被“解放”出來，資本社會的制度化體系由此開始塑形，一方面原本作為紐帶而溝通了城鄉(xiāng)的行會手工業(yè)逐步向機器工業(yè)發(fā)展，城市不斷地挖掘農(nóng)村的人力資源而加入到資本制造業(yè)的工業(yè)旋渦之中，另一方面世俗世界的公民社會在這種工業(yè)協(xié)作中開始形成，作為一種自發(fā)的民間力量而與國家權(quán)力相抗衡。此時的城鄉(xiāng)教育與社會整體樣態(tài)相一致，一方面資本的神圣邏輯迫使教育具有趨資本性，城市教育不斷從農(nóng)村掠取發(fā)展的資源，而布爾喬亞的國家力量又進一步強化了這種資本邏輯配置的合理性；另一方面，公民社會開始逐步與國家教育權(quán)力展開各種各樣的協(xié)商式教育對話，中介組織和獨立部門作為公共治理的主體而形成，城市與農(nóng)村教育在這些西方民族國家走向現(xiàn)代化的途中一開始就基于一種巧妙的政治結(jié)構(gòu)平衡而達成某種意義上的統(tǒng)籌默契。因此這些資本體系原生型國家（如西歐諸國、美國等）或資本體系早期外生型國家（日本）屬于先發(fā)統(tǒng)籌型，他們在當代的統(tǒng)籌困惑主要集中于提供各種各樣的差異化教育服務，以反對標準化教育為主旨，確保每一個學生在其應得的基礎學習階段不掉隊，同時又能夠得到充分自由發(fā)展（某種意義上這也是西方發(fā)達國家逐步步入后現(xiàn)代教育語境而對現(xiàn)代性教育的反叛與重建）。而大多數(shù)資本體系外生型國家（諸多二戰(zhàn)后獨立而引入資本體系的資本化國家，如印度、巴西等），因公民社會培育遲緩，社會公共治理能力薄弱，致使資本從農(nóng)村的強勢攫取而缺乏有效的社會約束，同時由于大多并非處于全球產(chǎn)業(yè)分工的高端，在全球財富分配的南北差異與東西差異的現(xiàn)實面前，這些國家在資金和政策方面的統(tǒng)籌壓力都十分巨大，農(nóng)村教育尤其堪憂。隨著全球化的推進，教育水平對農(nóng)村家庭生產(chǎn)要素的有效配置具有決定性作用［1］，且教育非均等性對資源配置效率有巨大影響［2］已逐漸成為國際共識，故近年來，眾多國家積極致力于城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌治理的同時，不少國際組織也在努力推動全球尤其是部分欠發(fā)達地區(qū)教育的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，譬如聯(lián)合國2001年宣布要加大力度在2003-2012年開展全球范圍的各項“掃盲”教育，這實際上體現(xiàn)了國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的要求，反映了全球化時代教育服務農(nóng)村的世界教育核心主題，旨在促進城鄉(xiāng)教育公正公平發(fā)展。

二、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：治理模式

目前，世界各國和地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育特色各異，在被各民族國家和地區(qū)所共同勾勒的當代世界教育圖繪中，日本、韓國、新加坡、美國、芬蘭、瑞典、印度、馬蘭西亞、尼泊爾、巴西等國和中國香港在教育統(tǒng)籌治理和改革中，不僅普遍以“公正與卓越”為特征，而且具有非常鮮明的國別和地區(qū)特色，可以總體劃歸為七種統(tǒng)籌模式：從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動方式來看，以日本為典型屬于法律建構(gòu)型，以韓國為典型屬于政策驅(qū)動型；從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動動力來看，新加坡和美國為典型的自上而下的公共統(tǒng)籌型，而芬蘭與瑞典則更明顯表現(xiàn)自下而上的市民私域統(tǒng)籌型；從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動層次來看，印度、馬來西亞、尼泊爾三國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的層次屬于生存統(tǒng)籌型，越南、印度尼西亞、巴西三國的層次屬于發(fā)展統(tǒng)籌型，而中國香港則屬于都市統(tǒng)籌型。

直面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革“中國問題”，我們不難發(fā)現(xiàn)中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革具有多層次性與共交疊性，不同國別的統(tǒng)籌治理特點幾乎都能在中國梯度區(qū)域中尋找到治理共性，因此全面分析國別教育統(tǒng)籌類型，對于中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革在未來十年內(nèi)深度展開無疑具有充分的借鑒作用。

（一）從驅(qū)動方式劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“法律建構(gòu)型”與“政策建構(gòu)型”統(tǒng)籌模式

1.法律建構(gòu)型。日本的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革的顯著特征是強調(diào)教育統(tǒng)籌治理的權(quán)威性、強制性、常規(guī)性與法治化，這與其戰(zhàn)后民主政治重建而格外強調(diào)政策法規(guī)化的社會總體發(fā)展思路習習相關。日本在歷史發(fā)展中深受中國儒家思想的影響，其文化傳統(tǒng)和價值取向保留著東方文化的印記，同時現(xiàn)行政治制度和經(jīng)濟制度設置又屬于典型的資本主義形態(tài)，明治維新以來，無論是二戰(zhàn)前還是二戰(zhàn)后日本教育都主要是仿效西方國家模式，其建基于儒家文化圈之上的文化傳統(tǒng)建構(gòu)確保了明治天皇的開明專制，而開明專制與二戰(zhàn)后美國式日本憲政改造順利樹立了立法對日本教育的規(guī)范價值，所以日本對教育統(tǒng)籌治理必然呈現(xiàn)出法律建構(gòu)為主的類型。日本的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革歷史悠久，早在上世紀60年代末期日本就廢除了小學畢業(yè)升初中的考試，實行學區(qū)教育（以“學區(qū)教育共同體”模式有效促進區(qū)域教育統(tǒng)籌與防止擇校）和“余裕教育”（減輕學生負擔，平衡城鄉(xiāng)學生學業(yè)能力）以促進教育統(tǒng)籌。多年來，日本一貫高度重視教育統(tǒng)籌工作的立法，建立了完備的義務教育法規(guī)體系，據(jù)1990年《文部省法律要覽》統(tǒng)計，戰(zhàn)后日本頒布的各種教育法律、法規(guī)、法令達290項之多，其中有大量促進教育統(tǒng)籌的法規(guī)，如1947年的《教育基本法》和《學校教育法》、1952年的《義務教育費國庫負擔法》、1956年的《關于對就學困難者所使用的教科書給予補助的法律》、1959年的《關于公立義務教育諸學校的班級編制及教師定額標準的法律》、1962年的《關于義務教育諸學校學科用圖書無償措施法》（1963年開始實行中小學教科書免費供應制度）、1974年的《為維持學校教育水平的提高，對于義務教育諸學校教職員的人才確保特別措施法》等等。可見，日本在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌方面比較強調(diào)政策和法律的驅(qū)動，屬于法規(guī)建構(gòu)型統(tǒng)籌模式。基于此，日本在整個社會快速城市化推進的過程中，高度重視職業(yè)教育以轉(zhuǎn)移社會勞動力而服務農(nóng)村，同時依賴大學和企業(yè)的科技鏈帶動農(nóng)村，而在基礎教育階段實行寬泛型（教師數(shù)量寬泛與被統(tǒng)籌規(guī)劃的學校幅度寬泛）的城鄉(xiāng)教師統(tǒng)籌流動制度，實行嚴格的班額數(shù)量限制，充分明確國家、都道府縣和市町村是義務教育的責任者，學校是實施者，并且賦予學校必要的自主權(quán)，同時實行基礎教育標準化建設，制定有各級中小學統(tǒng)一的辦學標準。因擁有高度尊師重教的傳統(tǒng)和實行教育公務員制度，日本教師的社會地位和經(jīng)濟地位都非常之高，這在社會整體中營造了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的良好環(huán)境。當前，已經(jīng)高度城市化的日本很難有絕對意義上的農(nóng)村印象（20世紀90年代起，日本就用“偏僻地區(qū)教育”取代了“農(nóng)村教育”的提法），為了確保日本的國家戰(zhàn)略安全，一批又一批年輕人不斷帶著現(xiàn)代科技自愿奔赴農(nóng)村，決定振興日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而相應的教育科技配套水平則是一般國家所難以比擬的。

2.政策驅(qū)動型。同日本強調(diào)法規(guī)化建構(gòu)在統(tǒng)籌教育發(fā)展中的重要性略有區(qū)別，韓國盡管也高度重視立法對于推進教育統(tǒng)籌的作用，（分別于1967年、1969年、1973年、1982年、1998年、1999年頒布了《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》、《學校設施事業(yè)促進法》、《職業(yè)培訓法》、《關于學校教具設備的規(guī)則》、《英才教育振興法》和《終身教育法》），以確保教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有法律可循，但是，韓國的教育統(tǒng)籌治理重點更是放在了由各級權(quán)威政府，特別是中央政府及時制定靈活性的單項政策來驅(qū)動城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌，這些階段性政策盡管缺乏日本式的法律化建構(gòu)，但總體也構(gòu)成了統(tǒng)籌改革的治理方法群，共同推進了韓國統(tǒng)籌教育實踐。韓國在歷史文化方面深受東方文化的影響，主要實行的是中央集權(quán)的管理體制，因此受制于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響以及經(jīng)濟快速增張政策的刺激，在教育統(tǒng)籌治理中必然要強化動態(tài)性的政府政策直接驅(qū)動功能，如為了保證城鄉(xiāng)之間的教育質(zhì)量一致，避免大城市學校里老師擁擠不堪而郊區(qū)學校教師匱乏的現(xiàn)象，制定了每隔2-4年韓國老師都要在本地學校之間進行調(diào)動換班的政策。與日本相比，韓國政策驅(qū)動型的統(tǒng)籌改革起步較晚，源自于上世紀六七十年代，面對當時整個社會教育需求增加和教育供給不足的狀況，在取消初中入學考試錄取制度（1968年）的基礎上，于1974年推廣實施了高中“平準化教育改革”，以消除學校之間和區(qū)域之間辦學條件和教育水平的差距。目前，這項改革已在首爾等23個城市施行，占到全國高中數(shù)的57%，學生總數(shù)的74%。當然改革也存在很多缺陷和不足，如改革對課外補習沒有起到遏制作用，反而促進其蔓延，所以如何對此加以改進成了韓國教育統(tǒng)籌界面對的難題。通過發(fā)展獨特的“特目高”學校、擴大高校在農(nóng)村地區(qū)的招生比例和采取對農(nóng)村教育的特殊扶植政策，韓國在促進教育統(tǒng)籌方面總體體現(xiàn)出以特色促公平的辦學特征，如通過給那些農(nóng)村和低收入家庭子女發(fā)放教育券以參加公立學校的課外輔導，使其有條件接受更加個性化、特色化和人性化的教育，縮小與高收入家庭子女因收入差距帶來的教育差距，從而構(gòu)筑公平教育的安全體系。與日本類似，韓國實行5年制的教師輪換制度，教師同樣享受教育公務員待遇。在解決城鄉(xiāng)擇校方面，韓國從小學到高中普遍按居住地就近入學，采取直升模式，只有少數(shù)學生會按成績擇校。經(jīng)多年努力，韓國教育統(tǒng)籌界確實取得了不俗的成績，但核心是國家教育發(fā)展定位戰(zhàn)略失誤貽誤了發(fā)展時機（韓國把發(fā)展的重點長期放在應用型人才的培育上，而在義務教育和高等教育方面都高度突出教育的市場化），從而致使義務教育改革和發(fā)展一度緩慢，主要是長期存在免費教育程度低（韓國部分初中在校學生的家長長期承擔著子女的全部學習費用）和教學設施設備缺乏等問題，直到2004年才基本普及了義務教育，其發(fā)展水平與亞洲近鄰日本、臺灣以及香港、新加坡存在差距，教育公正和統(tǒng)籌問題正是韓國政府一直面臨的核心治理困惑之一。

（二）從驅(qū)動動力劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“公共統(tǒng)籌型”與“私域統(tǒng)籌型”統(tǒng)籌模式

1.公共統(tǒng)籌型。我們看到“新加坡、美國”兩個發(fā)達國家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革各具特色，但新加坡和美國都共同極力強調(diào)教育的國家公共性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育中，其總體驅(qū)動是自上而下的國家或州治模式。新加坡的教育統(tǒng)籌因其帶有明顯的儒家共同體權(quán)威政治主義發(fā)展色彩，特別強調(diào)國家在改革中的中心地位。美國教育統(tǒng)籌改革的政治哲學是新自由主義和保守主義的相互交替與融合，盡管改革中不乏市民特色和治理色澤，但其總體驅(qū)動自羅斯福新政，特別是70年代美國受到蘇聯(lián)科技挑戰(zhàn)教育逐步開展“回到基礎”運動并于1983年由“國家高質(zhì)量教育委員會”發(fā)布《國家處在危險之中，教育改革勢在必行》報告之后，形成了典型的自上而下的城鄉(xiāng)教育國家或州治模式。新加坡和美國兩國都共同強調(diào)國家主導下的權(quán)力分散，突出政府作用下的多元公共治理，政府對社會公共領域恪盡職守但又不缺乏權(quán)威主導能力，因此兩國對教育統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理中共同強調(diào)政府在市場化中的公共管理和服務能力。

新加坡由于國土面積小人口少，學校管理方面由教育部對學校實行科學的、規(guī)范的、統(tǒng)一的直接管理，其單一的權(quán)威式的教育管轄層級和一級教育管理模式對推進全國教育統(tǒng)一化和標準化具有不可替代的優(yōu)勢，在教育實踐中新加坡奉行精英教育和大眾教育的統(tǒng)一，盡管2006年政府宣布廢除了沿革多年的分流教育模式，即從小學六年級就開始分流，初中有四年制和五年制，小學畢業(yè)成績好的念四年制初中畢業(yè)，成績不理想的念五年制初中，而且往往在同一所學校里，四年制和五年制共存，這樣的分流模式是嚴格按照全國統(tǒng)一考試為標準的，根據(jù)學生的學業(yè)能力而提供非一致的教育課程而不是學生和家長利用社會資本來自由擇校，但其方法對于抑制城鄉(xiāng)擇校問題仍具一定的特色。同時盡管新加坡建國時間較短，目前的教育體系是1979年建立的，但新加坡早在1981年開始實施10年義務教育，到1990年其義務教育入學率就已經(jīng)達到了96.6%，新加坡政府自此開始實行國民小學到中學的免費義務教育，并且在整個教育體系中注重因材施教，充分發(fā)揮所有學生的學習潛力，按學生學習能力實行比較科學的升學引導機制，尤其是根據(jù)國情實施了雙語制教育，重視開展思想道德教育，所有這些較好地體現(xiàn)了新加坡政府在統(tǒng)籌教育中的積極作用，滿足了新加坡多元民族文化的需要，促進了新加坡各民族的和諧共存和共同發(fā)展。

美國由于政府分權(quán)管理的行政體制，義務教育長期以來以地方政府投入為主，這直接致使教育具有區(qū)域的不平衡性，鑒于此，美國采取了將義務教育管理權(quán)限逐步上移到中央政府，并加大中央政府對城鄉(xiāng)基礎教育的投入，最大限度促進教育機會均等。同時，由于美國對公共教育亦是采納了新自由主義和保守主義的選擇，所以實行了自由選擇的擇校制度，也采取了多元辦學模式，加大了教育的市場化運作力度，建立了一批“磁石學校、特設學校和家庭學校”，并且通過“教育券”與“引入企業(yè)辦學”（形成了大量私立的控股公司學校）從而加大教育的市場化水平，但其背后的真正推手卻是自上而下的各級政府，因為中央政府需要利用市場化手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)公民“自由、效率與公正”三者相互統(tǒng)籌的教育訴求，同時美國還采取以政府為主導形成了以“預防”為主旨的補償教育政策，以對處境不利人群予以平衡。

2.私域統(tǒng)籌型。新加坡和美國對城鄉(xiāng)義務教育多從公共統(tǒng)籌的視野來考慮，在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌上具有突出的權(quán)威性色彩，那么從市民角度自發(fā)驅(qū)動的教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又會怎么樣呢？作為具有高城鎮(zhèn)化率水平的芬蘭和瑞典在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的驅(qū)動動力則主要來自于自下而上的市民私域，屬于典型的市民私域統(tǒng)籌類型，他們分別強調(diào)由市民自我培育與發(fā)展而形成的“個體化輔導”和“學習圈”在城鄉(xiāng)教育發(fā)展中的作用，因為他們的農(nóng)村與中國語境下的農(nóng)村具有本質(zhì)區(qū)別，其現(xiàn)代化文明輻射層次相當高，故其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在對弱勢學生的學業(yè)幫扶上，因而在教育統(tǒng)籌治理方面也就更多考慮民間組織要求和社區(qū)教育的設計，體現(xiàn)出強調(diào)市民私域的統(tǒng)籌類型。芬蘭為了教育的公平和均衡，采用了個性化教學輔導的方式，設立了班級教師、教師助理、特別需要教師和多學科綜合工作小組等一系列分工細致、職責明確的教師團隊。瑞典則通過政府資助具有主體平等性的具有百年歷史的“學習圈”形式推進城鄉(xiāng)成人教育，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這種“非正式”的學習形式由“非政府”組織運作（由具有獨立性的學習協(xié)會組織），通過平等對話與交流而展開城鄉(xiāng)的大眾成人教育。作為“學習圈”倡導者的奧斯卡?奧爾森（Oscar Olsson）直接點出了“學習圈”的幾大優(yōu)點：學習費用低廉（不會因經(jīng)濟因素放棄學習）、學習方法簡單（不因?qū)W歷差距而人人均可參與）、參與者平等（具有獨立和自由的發(fā)言權(quán)）、書本與“學習圈圖書館”在其中發(fā)揮了重要作用（確保學習圈有實質(zhì)性學習內(nèi)容）。“學習圈”生成與發(fā)展的內(nèi)在動力是學習的娛樂性，即“知識是快樂的”，學習小組通常所形成的兩個平行的“學習圈”一方面滿足了專業(yè)技能的提升，另一方面則提升了藝術修養(yǎng)與精神境界，使“學習圈”完全融入到了瑞典人的日常生活之中，進而幫助瑞典從一個貧窮落后的北歐國家發(fā)展為當今世界最為發(fā)達與先進的國家之一。

（三）從驅(qū)動層次劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“生存統(tǒng)籌型”、“發(fā)展統(tǒng)籌型”與”都市統(tǒng)籌型”統(tǒng)籌模式

1.生存統(tǒng)籌型。作為發(fā)展中國家的“印度、馬來西亞、尼泊爾”三國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育具有鮮明的發(fā)展中國家共同特征，即統(tǒng)籌改革特別突出核心區(qū)和重點，統(tǒng)籌資金絕對用在“刀刃”上。印度、馬來西亞、尼泊爾在制定教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策和規(guī)劃時，因其三國人口均較多且工業(yè)化與城鎮(zhèn)化程度較低，經(jīng)濟貧困且農(nóng)村人口比例較大，使得這些國家在治理教育發(fā)展時較多采納的是生存型統(tǒng)籌模式，主要是要著力確保基本的農(nóng)村教育底線，實行的是一種“‘生存性起點式”城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌。作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國的印度自80年代以來基礎教育取得了長足發(fā)展，中央政府和邦政府一方面加大資金投入促進城鄉(xiāng)教育發(fā)展，另一方面采取補償措施大力提升農(nóng)村教育水平，采取了諸如“黑板行動計劃［3］、全國初等教育營養(yǎng)資助計劃、Sarva Shiksha Abhiyan（SSA）計劃、iksha Karmia（SKP）計劃、教育保障計劃、讓殘疾兒童接受完整教育計劃”等多項措施來推進城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌，其中“季節(jié)性學校”的建立與“流動性教師隊伍”的開發(fā)很有特點。馬來西亞的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育舉措也有很多特色，作為新興工業(yè)國，實行中央集權(quán)的教育管理體制，中央財政單獨設立有“農(nóng)村貧困兒童信用基金”以避免農(nóng)村貧困學生因經(jīng)濟原因而輟學，其支扶面比較廣泛，目前已超過百萬人次。馬來西亞還采取農(nóng)村宿舍改造項目以改善農(nóng)村辦學，對國家邊遠的abah和Sarawak采取特別的振興教育項目，另外還有“牛奶與附加食品項目、學校教材貸款項目、學習保證金制度”等多種城鄉(xiāng)教育的補償計劃提升農(nóng)村教育，同時國家教育資助經(jīng)費幾乎全部用于改善農(nóng)村教育。尼泊爾作為經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的國家，其80%以上的人口在農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的重點自然在于提升農(nóng)村教育水平，尼泊爾每年全國教育預算的80%以上用于發(fā)展小學和初中，可見其高度重視基礎教育。而基礎教育投入增加的大部分是用在了農(nóng)村基礎教育上，為補償農(nóng)村教育，國家設有“農(nóng)村教育發(fā)展基金”，對邊遠地區(qū)教師發(fā)放額外津貼，對邊遠地區(qū)1-5年級學生免收學費、書本費以及政府保證教師工資［4］。這種生存型教育統(tǒng)籌模式有助于農(nóng)村及落后地區(qū)城鄉(xiāng)教育的持續(xù)改善。

2.發(fā)展統(tǒng)籌型。越南、印度尼西亞、巴西等國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平的持續(xù)改善，它們的城鄉(xiāng)教育則強調(diào)生存層次以上的自由選擇，他們實行的是一種“‘發(fā)展性中端式”教育統(tǒng)籌。越南在1975年5月全國統(tǒng)一以來，特別是革新開放20多年來，越來越認識到教育發(fā)展對國家經(jīng)濟騰飛的重要作用，越南政府于1992年10月發(fā)布了《關于人人受教育的國家行動章程》［5］，明確提出教育是越南國家頭等重要的國策，是為社會主義經(jīng)濟建設培養(yǎng)各種人才的戰(zhàn)略，同時越南政府也在設法提高教師的經(jīng)濟待遇，1993年在法律中不僅確認了農(nóng)村復式教學（即多個年級的學生合編在一個班級）的合法性，還規(guī)定了復式教師工資比單式教師高兩倍。印尼于1969年10月成立了教育發(fā)展局，負責研究、規(guī)劃和協(xié)調(diào)教育工作，1989年3月通過了印尼國家教育法，規(guī)定所有兒童在滿6歲時，有最低享受六年義務教育的權(quán)利，為更好地實行義務教育制度，制訂了農(nóng)村教師晉升的專門規(guī)定，并為參與農(nóng)村學校活動的社區(qū)給予額外補貼［6］，同時強化教育管理的嚴肅性，各級學校都要進行畢業(yè)和升學考試，學校各科均進行期末考試，而中考和高考更加嚴格，試題由地方或全國考試機構(gòu)統(tǒng)一命題。巴西戰(zhàn)后在向工業(yè)化、現(xiàn)代化邁進的征程中，頒布了第一部教育法——“全國教育方針與基礎法”，聯(lián)邦政府和州政府對教育實行分權(quán)領導，其教育經(jīng)費依靠立法保證，巴西是世界上唯一把教育經(jīng)費問題寫入憲法的國家，小學四年和初中基礎教育四年共八年為免費義務教育。同時，大力開展掃盲運動，于1967年頒布了《青少年與成人功能性掃盲和終身教育法》，1970年成立掃盲運動委員會和掃盲運動中心，建立掃盲運動基金會，并制定掃盲運動計劃，并且有固定性和流動性的經(jīng)費來源。另外，主要是依靠“家庭補助金計劃”來實施教育統(tǒng)籌，通過高覆蓋率的助學補助來實現(xiàn)教育的整體協(xié)調(diào)。這種發(fā)展型統(tǒng)籌模式有助于城鄉(xiāng)教育在確保基本要求基礎上的自由多樣化發(fā)展。

3.都市統(tǒng)籌型。中國香港歷來高度重視教育統(tǒng)籌工作，實行的是一種“‘結(jié)果型都市式”教育統(tǒng)籌。香港設立有專門的“教育統(tǒng)籌委員會”，簡稱為“教統(tǒng)會”，主要負責各級各類教育的統(tǒng)籌發(fā)展工作和規(guī)劃工作，從1974年香港開始實施9年義務教育，到1978年基本實現(xiàn)小學和初中入學率的100%，這主要得力于香港政府采取了超前于經(jīng)濟的教育發(fā)展戰(zhàn)略，高度重視教育并投入足夠的資金確保統(tǒng)籌教育優(yōu)先發(fā)展，并且以法律的形式強化教育統(tǒng)籌的有章可依。作為都市統(tǒng)籌的代表，中國香港與亞洲近鄰日本、韓國、新加坡教育統(tǒng)籌水平相當，甚至比其中一些國家做的更好。

三、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：決策參考

如何看待國際上這些統(tǒng)籌教育的治理模式呢？我們認為，這些統(tǒng)籌模式是眾多國家在各自的國家治理和教育統(tǒng)籌發(fā)展的實踐中應運而生的，發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理水平一般要高于欠發(fā)達國家，但不能說發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式就強于欠發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式，因為統(tǒng)籌治理模式是要符合各國實際的，這樣才能表現(xiàn)出應有的實際效果。總的來看，日本的法律建構(gòu)型和韓國的政策驅(qū)動型統(tǒng)籌模式充分肯定了法律建構(gòu)及政策驅(qū)動在國家教育統(tǒng)籌治理中的突出作用；新加坡和美國實施的公共統(tǒng)籌型模式體現(xiàn)了教育的公共屬性，有助于全面吸納社會公共資源的參與；而芬蘭和瑞典的市民統(tǒng)籌型模式有助于市民的全面參與，從而使教育普遍滿足了人們的基本需要。應該看到，任何國家的統(tǒng)籌治理模式都是需要建立在各自國情的基礎上，發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式是如此，欠發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式也是如此。

我國目前的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌盡管總體處于初步階段，尚需解決的困惑很多，但各省域在破解城鄉(xiāng)教育難題的過程中也涌現(xiàn)出了一批具有典型意義的區(qū)域統(tǒng)籌模式，如融合共贏的“自然型”統(tǒng)籌模式（東部地區(qū)）、“組團”協(xié)同的“城市群”統(tǒng)籌模式（中部地區(qū)）、“全域一體”的“階梯型”統(tǒng)籌模式（西部地區(qū)）。國際統(tǒng)籌治理的上述模式對我國幾大區(qū)域的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌都有借鑒價值，我國東部發(fā)達地區(qū)可參考和借鑒國際發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式，充分發(fā)揮政府的公共管理職能，強化政策驅(qū)動和促進市民統(tǒng)籌，采用多種方式推進東部地區(qū)的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌；我國西部地區(qū)尤其是西部落后地區(qū)可參考和借鑒國際欠發(fā)達國家的統(tǒng)籌治理模式，確保西部農(nóng)村教育的標準化建設和特色化發(fā)展；我國中部地區(qū)及西部較發(fā)達地區(qū)可多樣化借鑒國際統(tǒng)籌治理經(jīng)驗，尤其要注意借鑒中等發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，使得在統(tǒng)籌治理實踐中既緊緊跟上我國東部的發(fā)展水平，同時也積極帶動我國西部城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。總之，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的實踐探索歷時僅數(shù)年，而國際的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的治理實踐時間長經(jīng)驗多，充分吸納這些國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的治理經(jīng)驗，必將極大促進我國城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的治理成效和持續(xù)發(fā)展。

當前我國正在大力推行教育公平治理和實施城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，這就迫切需要在局部地區(qū)及全國范圍加強教育統(tǒng)籌治理的步伐，以切實推動不同學校之間、城鄉(xiāng)教育之間、不同地區(qū)之間教育的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展。結(jié)合國際上眾多國家治理教育統(tǒng)籌的成功經(jīng)驗和有效模式，我們特提出以下建議：一是要大力加強我國教育統(tǒng)籌治理的理論與實踐研究，使教育統(tǒng)籌發(fā)展與振興我國教育密切結(jié)合起來，借此有力促進我國各項教育發(fā)展，同時要積極探索符合各地實際的更多的教育統(tǒng)籌治理模式，以適應我國各地發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。二是要充分重視制定相應的國家法律、政策和法規(guī)，努力體現(xiàn)法律規(guī)范和政策引導在我國教育統(tǒng)籌治理中的積極作用，比如制定《中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育法》就會極大推動我國實施城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的步伐，不僅能在部分地區(qū)推行城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，而且也能有效促進在我國貫徹執(zhí)行城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌。應充分看到，我國不僅存在各地發(fā)展的巨大差異，而且存在中央政策在許多地方貫徹走樣的情況，這就迫切需要強化法律法規(guī)在教育統(tǒng)籌治理中的突出作用。三是要明確各地實施教育統(tǒng)籌治理首先為當?shù)匕l(fā)展服務的觀念，重視發(fā)揮各級地方政府在教育統(tǒng)籌治理中的積極性，無論是貫徹上級的教育統(tǒng)籌治理決定，還是自己推行本地教育統(tǒng)籌治理實踐，都離不開地方政府的大力配合和積極有為。四是要結(jié)合我國各地經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和教育發(fā)展的現(xiàn)狀，積極探索適合各地實情的多樣化的教育統(tǒng)籌治理模式，不僅在東中西三大地區(qū)的統(tǒng)籌模式各異，而且還應該在省與省之間、市與市之間、縣與縣之間創(chuàng)造出各種不同的教育統(tǒng)籌治理模式，這樣才更有利于我國在縣與縣之間、市與市之間、省與省之間以及東中西三大地區(qū)之間實現(xiàn)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，進而逐步實現(xiàn)我國所有地區(qū)在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展方面的良好進展和嶄新面貌。（本文在寫作過程中得到東北師大博士生導師鄔志輝教授的悉心指導，在此感謝）お

參考文獻：

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［2］Galor O， Zeira J.Income Distribution and Macroeconomics［J］.Review of Economic Studies， 1993， （60）：35-52.

［3］Hrushikesh Senapaty.Study of Policies for Investment/Inputon Rural Basic Education in India［R］. International Research and Training Center for Rural Education. 2005，79.

［4］Opearation Blackboard ［EB/OL］.http：//www.education for all in india.com/page72.html.

［5］Roshan Bajrachjarya.Study of Policies for Investment/Input in Rural Basic Edacation：A Case of Nepal［R］.2005，14.

（責任編輯焦德武）

*基金項目：國家社會科學基金項目（09XSH011）；全國教育科學“十一五”規(guī)劃項目（FGB080529）；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目（11SSXT102）

作者簡介：李濤，男，四川綿陽人，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農(nóng)村教育研究所；鄧澤軍，男，四川南江人，成都大學學前教育學院教授，四川師范大學碩士生導師，主要從事基礎教育、農(nóng)村教育、教育原理的研究。