以契約精神引領區域合作制度的發展

強昌文

摘要：隨著區域合作成為近年來的經濟和社會發展的熱點，區域合作制度也成為人們探討的重點。區域合作制度呈現多元性、輔助性和軟法性的特點，這些特點與契約精神存在密切聯系；區域合作制度具有體系化較弱、地方色彩濃、約束力不夠等缺陷，這些缺陷可以從契約精神角度分析出原因；區域合作制度在糾紛協調機制、制度體系、制度供給模式等方面需要進一步完善，這些方面的完善措施都要以契約精神為參照。

關鍵詞：契約精神；區域合作；制度

中圖分類號：D923.6文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0110-009お

區域合作和協調發展成為近年來的經濟與社會發展的重大熱點問題，區域合作和協調發展既離不開地方政府間的有效合作，也離不開社會組織和民間力量的參與和推動。但由于目前的財政管理體制和各種社會組織的求利性，各級政府和社會組織都是獨立的利益主體，所以，區域合作、區域協調發展等既有利益共贏，又有利益摩擦、利益沖突，這些需要從制度層面上來加以有效解決，區域合作制度的形成和實施離不開契約精神引領。

一、以契約精神透析區域合作性制度的特點

區域合作的口號是協調發展、動機是多方共贏、目標是共同發展，所以，我們把區域合作的理想狀態描繪為“協商合作、互惠互利、共同促進”。在向理想狀態邁進的過程中，伴隨著一系列的制度形成。這些制度呈現如下一些特點。

（一）多元性

1.主體多元性。在區域合作中真正起作用的制度，不僅僅包括國家的立法，即所謂的國家法或正式法，還包括社會組織和民間力量制定、認可的規則，即所謂的非正式法或民間法。后者在區域合作的正常開展和合作秩序的形成過程中常常扮演著更為重要的作用，而且具有一定的合理性和正當性，它們在區域合作制度框架體系中處于重要地位。這就意味著區域合作制度的形成涉及到眾多主體，即制度的供給者包括國家、地方政府，還包括社會組織乃至私人組織等。

2.途徑多元性。區域合作制度的形成過程可以是自上而下的，也可以是自下而上的。自上而下的多數是中央政府的安排、規劃和決定而引起的。自上而下的創制途徑主要起著總體設計的作用，即對區域合作制度的目標和實施方略作出宏觀決策和總體設計。自下而上的多數是地方政府、非政府組織和其他民間力量的探索、推動而逐步形成的。自下而上的創制途徑主要起著增強制度實效的作用，即多數區域合作制度是通過生活實踐逐步演進而來的。

3.形式多元性。區域合作制度的形式可以是地方政府達成的區域合作框架協議，可以是首長聯席會議決議，可以是戰略同盟綱要，可以是操作備忘錄，可以是行政部門或行業協會的聯合公布的指導方針、口頭指示、信函等等。

4.監督多元性。由于區域合作制度形成的多元性，決定了它在實施過程中呈現出的監督多元性。監督主體有地方政府、利益團體、大眾傳媒、人民群眾等。主體的監督又呈現立體交叉的狀態，例如，地方政府要監督利益團體、人民大眾，同時地方政府彼此要相互進行監督；利益團體監督地方政府，同時利益團體彼此要相互監督；等等。

（二）輔助性

1.輔助性的制度類型。於興中教授指出，人對制度的認識經過了一個主體性到工具性再到輔助性的階段。在原初時代，人們首先認識到的是主體性的制度，因為它們直接體現人的秉性的，也是最早存在的制度，涉及到有關家庭、法庭、教堂等。隨著國家、階級、專制主義的產生，人們把目光投向了工具性制度，即社會生活秩序的需要產生了政治、經濟、軍事等制度，這些制度相對于直接與人的秉性有關的主體性制度相比，具有很強的工具色彩。當社會關系變得更加復雜多樣時，第三種類型的輔助性制度逐漸出現。［1］65區域合作制度其實就是社會關系復雜多樣化的產物。

2.輔助性的形成方式。當今社會的制度形成過程多數是建構的。“只要人類制度是為了實現人的目的而刻意設計出來的，那么它們就會有助益于人之目的的實現；這種觀點還常常認為，一項制度之存在的事實，恰恰證明了它是為了實現某個目的而被創造出來的；同時它還始終如一地主張，我們應當重新設計社會及其制度，從而使我們的所有行動都完全受已知目的的指導。對于大多數人來說，這些主張幾乎都是不證自明的，而且也似乎構成了具有思考能力的人所值得采取的一種態度。”［2］2有助益的制度都是人之設計的產物，不僅是一種信念，而且也是一種制度性的事實，如專門立法機構的存在。但“此一信念卻在很大程度上是一種謬誤”［2］2，同時，制度也會通過進化的方式來形成，這也是客觀的事實。區域合作制度盡管多數不是個別人或少數人的理性創制、而是多數人經過長期生活實踐從傳統的制度和秩序中演化出來的新制度和新秩序，但它在人們的觀念之中，在政府的管理模式之中，確實是一種輔助性的制度形成方式。

3.輔助性的理性形式。公共治理是行政管理中的一種新的理性，既區別于私益導向的市場經濟人理性，也區別于國家導向的管制理性，而是一種溝通合作理性，其所依賴的最主要的方式和技術，其實就是存在于社會中的多個權威之間的溝通和合作。［3］41在權力運行的向度上，治理是一個上下、水平方向上互動的管理過程。它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式，實施對公共事務的管理。在這個意義上，體現“公共性”原則的治理話語，回應了當代人試圖超越無政府主義和利維坦這令人焦慮的兩極的內心渴求。［4］5區域合作不同于公共治理。它既不是統治型的治理，也不是自治型的治理，而是兩者的結合，合作的主心骨或核心既有權威的“多中心化”的傾向，也需要政府的大力支持和引領。所以，貫穿于區域合作制度之中的溝通理性，既不能獨立于經濟人理性，也不能獨立于管制理性，應該是附屬于他們的輔助性理性。

（三）軟法性

1.主體的軟法性。區域合作制度形成過程中，眾多利益主體或相關者參與其中，如前所述，有國家、地方政府、非政府組織、利益集團甚至個人等，而軟法的制定主體是多元化的，具有多樣性的特征。區域合作制度的客體主要是區域發展問題，“軟法的問題對象即客體主要是社會公共問題。”［3］150這樣區域合作制度中與主體的多元性相對應的客體問題也與軟法相符。

2.形式的軟法性。區域合作制度的形式有區域合作框架協議、地方行政首長聯席會議紀要、共同決議、戰略同盟綱要等。有些情況下，聽證會結果、利益團體的意見、論壇宣言等可以成為區域合作制度。區域合作制度的形式具有靈活的特征，與軟法的形式特征相一致，與國家的法律制度（硬法）有很大的差異。因此，從形式上看，區域合作制度是契合軟法的。

3.效力的軟法性。區域合作制度多數屬于框架協議、行政協議、行業自我調控協議等，沒有具體的責任性規定，沒有具體的懲罰措施規定。無論是長三角區域還是泛珠三角區域的地方政府合作，基本上都是采取協議的方式進行的，具體通過聯席會議的方式來協調彼此的立場、解決彼此的紛爭，但問題是這樣一種協議沒有法律的約束力，即沒有國家強制力來保障實施。所以，軟法性是區域合作制度的又一特點。

4.過程的軟法性。區域合作制度能夠得到合作多方的認同，因為合作各方直接參與了合作制度的形成過程；它們與合作秩序具有直接的關聯性，它們更容易被合作各方熟悉和運用。這也是軟法具有的特點。

區域合作制度的多元性、輔助性和軟法性，從某種意義上說，較之國家法更加具有契約底蘊，更體現了契約精神。契約本身的主體復合性、過程協商性、合作共識性與區域合作的性質完全吻合，契約精神中平等、自由、自治等也與區域合作制度的形成方式相契合。只有從契約精神的角度，才能真正領會區域合作制度的性質。

二、以契約精神剖析區域合作制度的缺陷

區域合作制度一方面為區域經濟和社會發展奠定了制度性基礎，帶來了繁榮的制度性突破口，但同時也增加了一定的合作障礙，帶來了新的困惑。究其原因，主要是區域合作制度本身發育不健全，存在諸多缺陷。

（一）系統化較弱

根據近年來的實踐，區域合作制度普遍呈現系統化較弱的狀況。究竟其原因，主要有以下幾個方面。

1.缺乏統籌規劃。區域合作制度在形成的過程中，涉及到多種因素：第一，主體性因素。按照從北到南的順序來說，東北老工業基地的振興、西部大開發、中部崛起、東部龍頭作用，長三角經濟圈、珠三角經濟圈、環渤海經濟圈等，合作主體日益增多。第二，形式性因素。按照合作所涉及的主體性因素，可以將合作分為行政性合作、非行政性合作和混合型合作。行政性合作可以分成行政協議、首長論壇、聯系會議等形式；非行政性合作可以分成合作論壇、戰略同盟、合作備忘錄等形式；混合型合作即行政部門與非行政性組織的合作，形式更是多樣。第三，內容性因素。隨著合作的廣度的不斷拓展，合作內容涉及到資源開發、交通管理、環境保護、旅游合作、教育交流、衛生共管、藥品監管等諸多領域。涉及眾多因素的制度，由于缺乏統一的安排和精心地論證，自然就會出現系統化程度低的問題，當然會出現制度效果差、執行率低的癥狀。

2.形成過程不透明。區域合作制度的形成過程的透明指的是區域合作制度的創制的過程中利益相關者彼此有了解的機制，即為實現一定目標的行動準則和處理彼此關系的基本原則的形成是彼此長期溝通和契合的結果，從理想的角度來說，這些準則和原則是處于信息基本對稱的狀況下而形成的，其實質是各主體對前提性和過程性的了解。在區域合作制度形成過程中，必須遵循民主原則，以一定的機制保證所有利益相關者能夠平等地參與制度的制定，真正實現一種利益的平衡。但實踐表明，多數區域合作制度的形成是政府安排的，很多利益團體沒有真正地參與進來，甚至沒有話語權，所以，導致了這些制度形成過程的不透明。這不利于體系化的制度形成。

3.沒有注重溝通。在區域合作制度的生成過程中，沒有充分反映不同利益主體的要求，不注重溝通。首先，沒有完善的對話機制。其次，沒有完善的利益表達機制。最后，沒有完善的民主監督機制。沒有用制度性的手段定位好監督的性質，利益的表達渠道不暢通，非政府組織、各群眾團體的監督作用，沒有用制度的手段改變它們是地方政府附屬性的狀況，也就很難使之成為主體利益的真正代言人。沒有良好溝通，區域合作制度不能達到“帕累托改進”的最優狀況。所以，體系化的區域合作制度難以形成。

（二）地方色彩濃

區域合作實際就是地方性合作。制度的供給往往具有很強的地域性、特殊性，表現為一種地方性知識、規則和秩序，不易上升為一種普遍推廣和適用的制度。由此會引發一連串的問題。

1.區域經濟沖突。“所謂區域經濟沖突，是在區域經濟聯系中，區域經濟主體為追求區域利益而采取的有損于其他地區整個社會的利益，因而使區域經濟關系偏離理想的區域均衡態的利益爭奪行為。”［5］3區域間利益、區域利益與整體利益矛盾會不斷聚集和明顯。

2.地方保護主義。地方保護主義是從中國鄉村傳統（1）中生長出來的，在現代社會體現為有增無減的地方利益本為的一種管理思路。區域合作制度由于具有地方性色彩，自然為區域經濟主體在爭奪區域外主體的經濟發展所需要的資源創造條件和提供便利，地方政府還設法為此創造更多的爭奪機會。

3.拉大強弱對比。區域經濟主體在區域合作制度的保護下，可能會使區域外主體在經濟資源的爭奪中處于劣勢。所以，有學者認為，區域合作中的經濟軟法在實際運行中可能成為實力較強的主體維護自己經濟利益的工具，對于那些實力較弱的主體來說，由于經濟發展的機會被實力較強的主體所限制，經濟安全權和經濟發展權都有可能受到威脅。（2）

4.功利現象嚴重。區域合作制度多數直接與區域經濟的發展相關聯，某些成本較高而收益較低或沒有收益的公共制度，如社會救濟方面的制度，往往缺乏制度供給和創新的積極性，具有明顯的滯后性，急功近利現象嚴重。

（三）約束力不夠

區域合作制度的性質決定了它們常常不具有國家強制力，不能由國家強制力保障實施，而是由區域性的各政府機構、社會組織乃至個體的事先的承諾、誠信的道德、社會的輿論、部門的紀律來保障實施的。所以，很多學者認為區域合作制度具有軟法的性質。正因為具有軟法的性質，所以沒有國家強制力。（1）制定主體一般不是國家，即不能由國家強制實施。（2）共同體成員自愿達成的協議或契約，主要靠每個成員說自覺遵守，無需強制。（3）對違背者的責任追求主要靠輿論的譴責和紀律的制裁，甚至被共同體開除等。［6］區域合作制度在實施過程中的爭議糾紛一般不是由法院裁決，而是由民間調解、仲裁機構處理或爭議當事人自行協商解決。在區域合作過程中，地方政府合作起著重要作用，而地方政府合作基本上都是采取協議的方式進行的，具體通過聯席會議的方式來協調彼此的立場、解決彼此的糾紛，但問題是這樣一種協議沒有法律的約束力。政府協議與一般民事合同或行政合同不同，由于其目的是在法律范圍內謀求本地區經濟各社會的更快更好的發展，因此，筆者認為其強制力不是來源于國家的強制力，而是來源于相互的信任，任何一方都沒有根據協議獲得司法保護的權利。從理論上說，這種平等行政機關簽訂的對等性政府協議，有些方面有些類似于國與國之間簽訂的條約，當然也具有強制力，也有約束力，但不是來源于法律對某一方的利益的肯定，這種強制力首先體現為任何一方成員不得隨意解除或終止或違反該政府協議，最多只能退出該政府協議，否則就承擔協議規定的違約責任，違約責任的形式比如成員資格的喪失，經濟合作的中止和中斷，還有其它的合法的制裁，其次，體現為成員方內部的壓力機制和信用機制，就是成員基于對區域的責任和信用原則所產生的自我約束力。但是可能肯定地認為，政府協議所產生的糾紛時不能通過司法途徑、通過訴訟解決的。［7］84-88

區域合作制度的種種不足或缺陷，都是可以通過契約精神來加以解釋。（1）區域合作制度所具有的系統化程度弱的缺點，主要還是沒有發揚契約精神或契約精神發揚不夠所造成的。這是因為，在沒有充分注重契約精神或發揚契約精神的狀態下，制度的供給模式主要是政府主導型的。政府供給模式具有如下幾點不足。第一，政府的制度偏好與民眾的制度偏好、社會的實際需要有可能出現偏離甚至完全背離；第二，由于政府能力的有限，政府推行的制度，即使在一定時期內存在，很難真正內化為社會生活的秩序；第三，政府供給模式包括政府設計和推行以及民眾學習和接受等環節，可能給社會帶來巨大的成本。［8］187（2）地方色彩濃的缺點也同樣由缺乏契約精神的熏染造成的后果。沒有契約精神的熏染，自然人們缺乏長遠的利益打算，缺乏類我思維，缺乏很多工商社會所具有的戰略眼觀，所以，利益沖突、地方保護主義、損人利己事項頻繁發生。（3）約束力不夠與缺乏契約精神的熏染直接相聯。契約精神或契約倫理中很重要的品質是誠信，缺乏誠信，任何協議難以兌現、任何合作都會充滿摩擦、任何戰略都會有困惑。沒有誠信的人，沒有自律的人，合作難，區域合作之難，道理相同。

三、以契約精神推動區域合作制度的完善

區域合作制度是區域經濟乃至整體經濟發展過程中不可或缺的制度類型，盡管其存在一定的不足，但要立足于未來和發展趨勢，積極探索其完善的途徑和措施。