《美國華爾街改革和消費者保護法》的頒布實施對我國金融體制改革的啟示

曹守曄 張錢

摘要：遭受次貸危機重創之后，美國加速了金融監管體制改革，以防范金融系統性風險和保護金融消費者權益為重點，制定頒布了《華爾街改革和消費者保護法》。本文在對該法案的內容及最新實踐分析的基礎上，提出了我國金融體制改革的相關建議：進一步理順金融監管體制，實現最優型監管；加強金融機構治理，適當控制規模和業務范圍；加強監管方法和規則調整，實現金融創新與監管的平衡；加強金融監管的國際合作，重視對跨國金融集團的監管；修改消法，加強金融消費者權益保護。

關鍵詞：金融監管改革法案；系統性風險；金融消費者保護

中圖分類號：D922.28文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0119-006お

2010年7月21日，美國《華爾街改革和消費者保護法》（the Wall Street Reform and Consumer Protection Act）［1］（以下簡稱法案）作為法律正式生效。該法案又稱為《多德-弗蘭克法案》（Dodd–Frank Act）徹底改變了20世紀30年代以來的金融監管體系，其影響涉及美國金融服務業的幾乎每一個方面。它山之石，可以攻玉。美國這部法案頒布實施一年多來，對美國金融危機的平穩復蘇實際效果如何，對我國金融體制改革又有什么樣的借鑒意義？本文將對法案的主要內容及實施現狀進行分析，結合我國國情和金融監管現狀，進一步探索金融體制改革之路，以期對我國正在進行的金融體制改革有所裨益。

一、法案的主要內容

美國本輪金融監管改革凸顯兩大支柱：一是防范系統性風險；二是保護金融消費者。

（一）防范系統性風險維護金融穩定

1.建立金融穩定監督委員會（Financial Stability Oversight Council，簡稱FSOC）。FSOC主要負責發現、分析、化解金融體系中的系統性風險。該委員會合并了貨幣監理暑和存款機構監理暑，委員由10個投票權成員組成，一屆任期6年，包括財政部、美聯儲、審計局、消費者金融保護局、美國證券交易委員會、聯邦存款保險公司、美國商品期貨交易委員會、聯邦住房金融局、國家信用聯邦管理委員會等9家金融監管機構的高級官員，以及1名由總統任命的具有保險業務專長的獨立委員組成，任期同樣為6年。在討論秘密監管信息時，還可邀請5名無投票權的咨詢委員參加。該委員會的主要職責是識別威脅美國金融體系穩定的因素；查找監管上的漏洞，維護市場秩序；應對危及美國金融體系穩定的各種緊急情況等。在委員會2/3成員投票表決同意后，金融穩定監督委員會有權要求非銀行金融機構接受美聯儲的監管，對于可能造成系統性風險的大型復雜金融機構，有權依法強行予以限制或者拆分。

2.建立規范有序的清算與破產機制，謹防金融機構“大而不倒”。在事前預防方面，該法案構建了更加嚴密的系統風險監管框架，將所有具有系統重要性的銀行和非銀行機構納入美聯儲的監管范圍。法案第六章“銀行、儲貸控股公司以及存款機構監管改進法案”第904條，明確了美國主要的銀行和非銀行金融機構將受到美聯儲和其他聯邦或州監管機構的雙重監管。在事后處置方面，為避免類似雷曼和美國國際集團的危機重演，擴大了美國聯邦存款保險公司（FDIC）的清算職能，給予FDIC“清算授權”（resolution authority），在大型金融機構破產倒閉會嚴重危害到美國經濟的情況下，FDIC有權利用這一機制對該機構進行接管、拆分或清算，建立一套安全有序的金融破產清算機制（即“葬禮計劃”），以便在經營失敗時可以根據計劃快速有序地關閉金融機構，降低對金融市場的風險。［2］

3.引入“沃爾克規則”?！拔譅柨艘巹t”（Volcker Rule）由奧巴馬政府的經濟復蘇顧問委員會主席保羅?沃爾克（Paul Volcker）提出，在2010年1月獲奧巴馬簽署批準，主要內容是將自營交易與商業銀行業務分離，禁止銀行業自營交易，即禁止銀行利用參加聯邦存款保險的存款，進行自營交易、投資對沖基金或者私募基金。［3］

在法案第619條中，為了限制銀行利用自有資本進行自營交易、投資對沖基金或私募基金，該規則要求銀行對私募基金和對沖基金的投資額不能超過基金總資產的3%以及銀行自身核心資本的3%。在銀行并購時，并購后的關聯負債不得超過金融機構全部負債的10%，該交易還需事先得到存款保險機構董事會的大多數成員的批準，且這些成員未從交易中獲利，籍以控制金融機構的交易風險。

4.改革金融衍生品監管。該法案特別加強了對場外交易（OTC）的衍生產品和資產化證券等產品監管：將大部分場外金融衍生產品的交易移入交易所和清算中心進行，實行場內交易；銀行需要將CDS等高風險衍生產品剝離到獨立的子公司（銀行自身可保留常規的外匯、利率、大宗商品等衍生產品）；對從事金融衍生品交易的金融公司明確限定資本比例、保證金、交易記錄保存和職業操守規范等監管要求。要求銀行等金融機構的發行人必須將至少5%的風險資產保留在其資產負債表上，其目的是將發行人和金融消費者利益捆綁在一起，以保護金融消費者利益。

5.提高對銀行、存款機構以及銀行或存款機構控股公司的監管標準。要求監管與對控股公司的存款機構子公司的許可活動一致，要求金融控股公司資本充足、管理良好，加強銀行與其關聯機構交易的限制，廢除與金融子公司交易的豁免，限制適用于衍生交易、回購協議、反回購協議、證券借貸交易的信貸風險，陷入困境銀行的轉型限制，資本要求等。在銀行資本充足率方面，具有系統重要性的銀行和非銀行金融機構要在法案通過后18個月內，即2012年1月前實施新的資本充足率和杠桿比例要求；銀行控股公司的資本充足率要求與商業銀行保持同等水平，大型銀行控股公司不得將信托優先證券作為一級資本。

6.加強支付、結算、清算監督。法案第804條對支付、清算、結算活動及其金融基礎設施（Financial Market Utilities，簡稱FMUs）“系統重要性”的認定標準和程序作出了明確指引，在程序上，對“系統重要性”的認定和撤銷均要求FSOC不少于2/3的委員同意，其中必須包含委員會主席的贊成票；在認定標準上，FSOC需要考慮以下幾個方面的因素：金融基礎設施交易活動或支付、清算、結算活動的總金額；對交易對方的影響范圍；與其他金融基礎設施或支付、清算、結算活動的關聯性；該金融基礎設施的破產或經營失敗對金融市場、金融機構以及更廣泛層面金融體系的影響；其他FSOC認為合理的因素。按照法案第八章的規定，美聯儲將制定相應的風險管理標準，包括：資本金、保證金和抵押品要求；參與方與對方違約風險控制；清算和結算的時間要求等。加強了對具有系統重要性金融風險的管理，以及具有系統重要性金融市場工具的流動性監管。

7.加強對保險業的監管。由美國財政部設立聯邦保險辦公室負責監管保險業、協調國際保險事務以及與各州保險監管機構協商聯邦保險問題。監管除醫療保險、長期護理保險、農作物保險以外的所有保險行業，涵蓋傳統社區消費者、少數民族和中低收入者有機會獲得并負擔得起的保險（醫療保險除外），管理恐怖主義事件保險，與有關國家（包括國際保險監管組織）協調具有國際性的保險事務等。

8.加強對信用評級機構的監管。由于信用評級行為的商業性，信用評級機構也存在利益沖突，法案要求在美國證監會內新設信用評級辦公室，強化對評級機構的監管，提高評級的精確度，保證評級不受利益沖突的影響，保護信用評級信息使用者及公眾利益。信用評級辦公室將配備專門的稽查力量，負責信用評級機構的年檢，并將重要發現及處置結果進行公示。有權要求評級機構制定更完全的信息披露機制，披露的常規內容包括評級公司的內部運作、評級方法、歷史表現、報酬來源等。對準備跳槽至客戶方的評級公司職員要實施離職審查，以降低評級公司與被評級機構之間的利益關聯度。對違規的評級機構進行處罰由SEC作出，對于嚴重違規或出現多次重大評級失誤的評級機構，SEC有權撤銷其注冊資格。

（二）消費者（1）金融保護

1.設立金融消費者保護局。保護金融消費者這一理念貫穿于此次金融監管改革法案之中。法案規定在美聯儲內設立獨立的金融消費者保護局（Consumer Financial Protection Bureau，簡稱CFPB），其唯一使命是保護消費者金融權益，其任務包括：制定管理金融產品的新標準，排除高風險金融衍生產品；重點監控按揭房貸，審查不透明的貸款條例；限制銀行向借款人亂收費；要求放貸機構用簡明語言描述信用卡費用計算方式和房貸產品真實成本等。金融消費者保護局下設專門的辦公室，用以協調每個具有消費者金融保護權力的金融監管機構，整合監管資源加強消費者保護，防止出現監管真空；設立消費者教育辦公室，加強消費者教育；設立全國消費者投訴熱線，為消費者在第一時間舉報違規行為提供方便等。［4］金融消費者保護局有權及時采取行動，對于侵害金融消費者合法權益的不法交易，無需國會批準即可直接采取有效措施。

2.在美國證監會內部設立投資者（2）咨詢委員會和投資者保護辦公室。該機構負責制定證券投資者抗風險壓力優化測試規則，強化證券中介機構的信息披露義務，加強證券監管部門的管理與執行能力，調整與化解信用評級機構與金融產品承銷機構之間的利益沖突等，加強對證券產品購買者的利益保護，擴大退休投資計劃類證券產品的市場。

3.強化股東對公司決策、公司治理和高管薪酬的影響力。法案規定股東享有“代理參與”（proxy access）權，擬上市公司的股東有權向董事會提名董事候選人；董事會下設薪酬委員會，由獨立董事擔保委員；上市公司股東對公司高管薪酬擁有無約束投票權（non-binding vote），包括工資、獎金、獎勵、福利、離職金、遞延補償、“黃金降落傘利益”（golden parachute benefits）及出售證券的任何其他利益；上市公司需要披露薪酬結構中所有的激勵要素；SEC有權強行中止上市公司不恰當、不謹慎的薪酬方案；對上市公司基于錯誤財務信息發放的高管薪酬，SEC有權予以追繳。具體操作辦法由SEC負責制定詳細規則。以上對高管薪酬的限制措施，意在確保高管薪酬制度不會導致過高風險。

4.賦予消費者對信用評級機構的訴訟權利。對信用評級機構因故意或重大過失造成的評級失誤，只要金融消費者能夠證明被惡意誤導，就有權向法院提起訴訟。

二、法案的分析評價與實施現狀

（一）理論突破

如果說該法案體現了維護一國金融穩定的三大支柱：一是會計準則和資本充足率為主的外部監管；二是市場約束，即金融機構要遵循市場競爭的規律；三是公司治理［5］（新巴塞爾協議三大支柱是：最低資本要求、監管部門的監督檢查和市場約束，沒有公司治理），那么，整部法案至少體現了如下三大理論突破：

第一是宏觀與微觀審慎監管并重。本輪金融危機的出現及其給世界帶來的經濟地震，人們從中深刻認識到傳統微觀審慎監管模式的不足，并開始重視審視金融系統脆弱性以及系統性風險傳導機制方面的研究，監管改革方向轉為針對系統性風險的宏觀審慎監管為主，輔以微觀審慎監管的監管模式，雙管齊下。法案特別突出中央銀行在金融監管體系中的核心位置，賦予中央銀行承擔更多的系統性風險監控職能。凸顯央委的監管職責，監管重心從微觀審慎監管轉向宏觀與微觀審慎監管并重，有可能成為全球金融監管趨勢之一。

第二是引入“沃爾克規則”。混業經營模式在此次金融危機中暴露出兩個突出問題：在存款保險體制下，銀行可用低成本的存款作為高風險、高杠桿投資銀行業務的資金來源，相當于存款保險為投資銀行業務提供了補貼，由此容易滋生道德風險；一旦投資銀行業務出現失誤，直接危及的是存款、匯款、支付清算等基礎性商業銀行業務，最終可能動搖金融體系基礎?！拔譅柨艘巹t”對銀行投資對沖基金和私募基金、從事自營交易以及負債規模的限制，正是認識到大而混業的金融機構對金融系統的風險過大，單靠市場競爭無法優勝劣汰或者成本巨大?？v觀美國金融監管制度歷史，一直遵循的是“放松-管制-再放松-再管制”模式，就某種意義上而言，“沃爾克規則”是對格拉斯-斯蒂格爾法案的部分恢復，也對大型金融機構過度混業經營模式的調整。

第三是限制高管薪酬。傳統市場經濟理論認為，公司管理者的薪酬是其勞動所得，應由市場決定，而不宜納入監管內容。美國在金融危機后持續增強對高管薪酬監管，實施“退回政策”（claw back policy），即對高管薪酬進行追溯機制，無論是業績或個人行為出現差錯，將追繳回之前已發放的部分薪酬；增強薪酬披露的完整性和透明度，如高管續簽費用，解聘費用，延期支付的獎金等亦需要完整披露等。對金融業公司治理給予越來越多的重視，逐漸提升股東的地位，賦予股東無約束投票權，股東可在股東大會上就高管薪酬水平投票，若出現大比例的否決，薪酬委員須考慮大部分股東的意志。金融業高管薪酬結構比例也與其他行業趨同，減少短期年度激勵，轉變為以長期激勵為主。應該說，改革金融行業高管薪酬制度，既有利于減少金融從業者過度投機行為，又有利于減少金融巨頭高管權力尋租滋生腐敗。

（二）實踐影響

隨著金融市場的迅猛發展，美、歐銀行、證券、保險集團采取混業經營模式，逐漸走向綜合化和巨型化的道路，但是這種巨型集團“過于巨大以至于不能破產”的問題愈顯突出，直至2007年8月的次貸危機，繼而引發全球性金融海嘯時，大型金融控股公司破產、投資銀行轉型等，美國政府的放任行為引起民眾的極大不滿和政治上的恐慌，這才痛下決心實施監管改革。在整部法案中，美國對大規模而復雜的金融交易進行監管的改革可以分為兩個方面：一是為巨型金融機構量身定作考慮監管體制設計，強調從金融系統穩定角度考慮對巨型金融監管機構的監管，通過加強國際協調與合作，強化對國際金融市場的監管，強化國際危機的應對能力；二是引入“沃爾克規則”，通過限制銀行從事高風險投資和交易行為，控制銀行高風險業務比例和負債規模，防止銀行過度混的經營業風險，嚴格控制超大型金融集團的產生。在金融自由化發展進程中，大、巨型金融機構憑借其規模優勢獲取高額壟斷利潤，其高級管理人員則通過壟斷經營權力牟取超高額薪酬。在金融危機爆發時，政府迫于這些金融機構對金融系統的威懾地位實行援助，甚至在向政府尋求援助救濟的同時，高管依舊能夠領取高額薪酬，引起社會普遍不滿。在這種群情激憤的背景下，“沃爾克規則”的適時出臺成為奧巴馬挽回政治人氣的改革手段。該規則否定了巨型銀行集團的存續條件，其引入必將改變美國的金融產業結構。

（三）實施現狀

法案頒布之初，舉世矚目，人們均對它寄予厚望，立法者的改革決心力度之大前所未有，但是其實施卻遠不如立法者期待的順利。2011年7月21日，法案實施一周年之際，美國國會當天就此專門舉行聽證會，對法案的進展和效果進行“檢驗”?？傮w來看，盡管法案在過去一年多來為美國新金融監管體系的建立做了不少鋪墊工作，美國證監會被授權制定了大量的實施細則，美國聯邦儲蓄保險公司在自身監管領域和與其他監管機構的合作中都取得了進展，有助于維持公眾對銀行業的信心等。但法案的實際成效非常有限，據監管機構統計，該法案需要制定的配套細則多達243項，但一年過去后，真正完成的細則不到50項［6］。

根據該法案的要求，美國政府新設金融消費者保護局。該機構擁有廣泛的監管權力，旨在幫助消費者避開金融機構隱性收費和欺騙性借貸等金融欺詐行為。奧巴馬2011年7月18日在白宮宣布，提名前俄亥俄州司法部長理查德?科德雷出任美國消費者金融保護局局長一職［7］。金融保護局雖然在2011年7月２１日正式運作，但理查德?科德雷尚未通過國會任命。根據規定，如果局長職務沒有得到確認，該機構就不能對非銀行金融機構制定或實施新的監管規定。共和黨已要求將該機構的管理改為委員會制度，試圖在該機構摻入共和黨人選，以限制其監管權力。由此可見，不僅法案細則制定工作進展緩慢，執行機構的正常運作也存在問題，法案在開局之年的實施并不能令人滿意。［8］

雖然經過法案的重拳出擊和政府的勵精圖治，包括美國在內的全球經濟正在逐步恢復，但經濟危機并未過去，股市依舊低迷，失業率居高不下，美國民眾于2011年9月17日發起了“占領華爾街”（occupy wall street）的和平示威活動，抗議者駐扎在華爾街附近的祖科蒂公園，每天都在華爾街金融機構外舉標語、喊口號，抗議華爾街無止境的“貪婪”，指責政府救助少數金融機構而使多數人陷入經濟困境。11月17日，抗議者們沖擊封鎖華爾街主要道路，試圖阻止交易員進入紐約證券交易所，阻撓金融高管的出行?！罢碱I華爾街”運動的導火索是失業問題，直接原因是華爾街的貪婪和腐敗，間接原因在政府管理方面，美國相當一部分公眾認為政府對華爾街金融的監管不到位，金融行業充斥著不負責任的行為，導致少數金融大鱷竊取巨額利益，貧富嚴重不均，這些抗議活動表達了美國民眾對金融系統現狀的強烈不滿，對政府采取措施速度和力度的失望，而通過自力示威途徑給政府施壓，凸顯了民眾對經濟恢復的不安和少數人占有社會大多數財富的躁動失衡心理?！罢碱I華爾街”運動從紐約向全美各地擴散［9］。從“占領華爾街”發展到了“占領校園”活動。活動組織者還在美國以外的國家，包括布拉格、法蘭克福、多倫多、澳大利亞墨爾本和愛爾蘭科克，組織支持活動，亞洲的日本、韓國也都分別舉行了各自規模不同的“占領活動”。

三、法案對我國的啟示與借鑒

雖然法案的實施暫時不太順利，效果也不甚理想，但是法案的內容確是本輪金融危機給經濟造成重創后的產物，經濟危機中爆發出來的一些問題在我國也不同程度的存在。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）2011年11月14日公布了中國“金融部門評估規劃”成果報告——《中國金融體系穩定評估報告》和《中國金融部門評估報告》［10］。IMF指出，中國的金融部門面臨著幾個近期風險：快速的信貸擴張導致貸款質量惡化；影子銀行和表外活動導致銀行脫媒現象加??；房價下跌；全球經濟形勢不明朗。中期脆弱性也在增加，可能會妨害金融體系為支持未來經濟增長而進行的必要調整。報告的大部分內容應該說確實存在，這樣的情況如果繼續下去，為應對其將帶來的進一步的風險，法案關于金融監管的諸多內容和思路更加值得我國參考借鑒。

（一）進一步理順金融監管體制，實現最優型監管

分業經營與混業經營是兩種不同的金融制度安排，孰優孰劣，理論界素有爭論。與其聯邦政治體制相適應，美國采用的是“雙線多頭”監管體制，法案對監管機構的指引實際上是向著綜合經營的模式發展。目前除英、德、日等，國外越來越多的國家也已在分業監管的體制下實行了某種程度上的綜合監管。根據《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等有關規定，我國是由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會組成“一行三會”式的金融監管體系，與英美等國家采取混業監管模式不同，我國采取嚴格分立的監管模式。

目前，我國分業多邊監管機構模式的有效前提受到挑戰，具體表現在：第一，新型金融機構對監管主體提出了新的挑戰。目前我國銀監會、證監會及保監會分別對銀行及非銀行金融機構、證券公司與保險公司實施監管職責，但業務涵蓋存儲信貸、證券營銷、保險理財的金融控股公司出現后，這種傳統的分業監管模式受到極大挑戰。由于各監管機構的主要監管目標不同，金融控股公司下屬的銀行、保險、證券和信托公司在受到不同監管機構監管時，可能會發生重疊監督和監管沖突，甚至會選擇通過金融控股公司的母公司逃避監管。第二，隨著金融開放的加快，越來越多的境外金融機構進入，其混業經營的模式以及在母國接受的混業監管與中國分業監管不相適應。第三，金融監管模式選擇與防范金融風險的要求不相匹配，尚需妥善處理宏觀審慎管理和微觀審慎監管的關系。第四，三大監管機構本身監管力度不一，相互之間缺乏協調，無法避免存在一定的監管重疊，造成監管的“漏洞”與“黑洞”。“一行三會”的關系如果處理不好，就很難防范系統性風險和維護整個金融體系的穩定。第五，金融監管制衡與防范金融風險的要求不相適應。對于中央銀行的最后貸款人職責既要充分肯定，又要對它形成一定約束。要更好地發揮最后貸款人職責，全面客觀披露監管人信息，實現金融監管信息的共享，制約制衡監管權力和中央銀行權力。在金融監管、央行最后貸款人和消費者權利保護三者之間，應該形成一種權力制衡，以保障金融業平穩健康發展。第六，債券市場多頭監管與防范金融風險的要求不相適應。我國自1981年恢復發行國庫券以來，已累計發行了十二大類、存量面值約20萬億元的債券。債券市場目前在產品品種、管理體制、標準要求等諸多方面，存在多元化、多重性。一方面債券市場發展有極大的潛在需求，另一方面如果在制度、市場行為規范和監管上長期不統一，那么更大規模地推動債券市場發展必然蘊藏較大風險，甚至是系統性風險。因此，推進債券市場制度規范的統一和監管審核的統一，對于防范金融風險非常重要也非常迫切。第七，金融監管職責與消費保護的要求不相適應?，F在金融監管當局由于機構職責定位、消費者權益保護法等法律亟需修改完善、傳統的監管思維定勢等原因，重視維護金融機構的發展和利益，而忽視金融消費者權益的保護。

一國選擇何種金融監管模式及其金融監管體系變遷的路徑，取決于其歷史和經濟、金融運行的內外部環境。［11］中國的最優金融體系既不應是英美的“市場主導型”金融體系，也不應是德日“銀行主導型”金融體系，而是政府主導下充分發揮金融市場作用的金融體系。純粹的分業監管與綜合監管各有利弊，我們更應在借鑒國外經驗的同時，結合中國金融市場的實際情況與時俱進，探索構建適合我國國情的“最優型”監管體制。一是在現有分業經營、分業監管模式下，審慎開放試點逐步拓展混合經營和混合監管，選取上?；蛘呱钲谧鳛樵圏c，探索從機構型監管向功能性監管轉變，即跨產品、跨機構、跨市場的系統性協調監管；二是繼續加強中央銀行在宏觀審慎監管和防范系統性金融風險方面的管理職能，促進進一步做好監管機構之間的信息共享和協作工作；三是可借鑒嘗試設立由中央銀行、“三會”和財政部等組成成立一個專門的“金融穩定監督管理委員會”，其人員配備可由中央銀行、“三會”和財政部等部門抽調專業人士組成，該機構的行政設置應在三會之上，能夠統籌三會，該委員會應有權對涉及我國金融穩定的重大事項實行票決機制，明確問責制；四是在中央銀行內設的貨幣政策委員會增加重要金融機構和專家的代表，設立跨部門的支付結算委員會，建立標準統一、系統互聯、轉換有效的支付結算體系；五是建立金融機構內部控制的稽核評價制度，建立全面便捷的內部金融管理信息系統，同時加強金融行業協會自律機制建設；六是在將來條件成熟時，改革現行的三會聯席機制，嘗試建立統一的金融（銀行、保險、信托、證券以及金融衍生品）監督管理機構。

（二）加強金融機構治理，適當控制規模和業務范圍

1.“大而不倒”問題。在我國，國有大型金融機構的特殊地位使得“大而不倒”問題在中國顯得尤為突出。為此，我國有必要采取以下措施：第一，適度控制國有大型金融機構資產結構中風險資產規模的增長速度，避免業務過度擴張，減少非主業的大額固定資本支出和境外并購對自有資本的消耗。第二，完善國有商業銀行資本金補充和約束機制。國有商業銀行應加強風險控制，適當降低分紅比率，逐步實現以內源融資為主的銀行資本金補充模式。第三，明確對國有控股金融企業的合理持股比例，充分發揮政府監管、國有出資人監督和行業協會自律的合力，繼續加強對大型國有控股金融機構的監督管理。第四，加強金融機構的公司治理。應在國務院下設獨立的國有金融資產管理機構，通過制定行政法規等規范性文件明確國有出資人代表的委托代理關系。加緊完善專職股權董事制度、監事會、紀委、監察局等內部監督體系。進一步建立完善以長期效益為目標的國有金融企業高管人員薪酬管理和考核體制。第五，建立國有大型金融機構的并購重整制度。國有大型金融機構關乎國家金融穩定，也應當按照國家十二五規劃要求，深化金融體制改革，加快結構調整步伐，當特殊情況出現，其作為公司應有權尋求并購重整機制，以減緩其對社會的震蕩。

同時，還應當重視中小型金融機構在出現風險后如何退出和風險處置的問題，應當充分吸收和借鑒美國金融監管改革的相關理念和措施，建立分工明確、責任主體清晰、可操作性強的風險處置機制和程序，使各類金融機構真正做到風險自擔、退出有序。

2.風險監管問題。我國歷來重視監管，監管的相關法律和規定較多，嚴格監管的理念和模式在本次經濟危機中防范金融風險、維護金融穩定方面取得了較好的成績，但在實際的監管操作中，我國對金融機構日常經營的合規性和風險性監管仍需要進一步規范和完善。2011年11月15日，國際貨幣基金組織（IMF）發布首份中國金融部門評估規劃報告，認為中國的信貸、房地產、匯率和債務問題若單獨來看，都還處于可承受的范圍內，但這些問題一旦一起發作，將令國內大型銀行面臨系統性風險［12］。雖然該論斷乍聽危然，但是我國確實相對忽視對金融機構日常的業務運營、資產質量和財務盈虧狀況、薪酬制度的監管，也沒有美國關于金融機構的“最低風險管理要求”的系統全面規定。我國的監管手段也略顯簡單，現場監管趨于形式過場化。如何在積極鼓勵金融創新的同時加強對機構有效的風險監管，以及系統性風險信息的監測、分析和共享，確是我國亟需妥善解決的監管技術問題。隨著金融機構混業經營的盛行，銀行、證券、信托和保險業務的邊界也將變得越來越模糊，我國有必要借鑒美國監管法案，在對機構市場經營進行合規性監管的同時加強風險性監管，并做好合規性、風險性監管和法律監管的統籌協調。

3.高管薪酬問題。根據德勤2011年6月發布的《2010-2011中國A股上市公司高管薪酬調研報告》顯示，2010年中國金融行業、地產行業高管的薪酬水平依然遙遙領先，分別占據2010中國A股上市公司高管薪酬前十榜中的5席和3席。金融保險行業的高管薪酬水平與其他行業相比相差甚大，為農林牧副漁業高管薪酬水平的9-10倍［13］。雖然我國屬于發展中國家，但金融高管超高薪問題突出存在，加劇了分配不公所引發的社會矛盾，有必要未雨綢繆，借鑒美國的高管薪酬改革制度，在金融機構高管薪酬的數額與發放辦法上，改短期激勵機制為長期激勵機制。同時，賦予對上市金融機構有投票權的股東更充分的約束權，降低、減少高管過高的不合理的薪酬，賦予股東更完備的選擇權，在達到一定比例的情況下，股東有權改組金融機構薪酬委員會的組成結構，強化獨立性與外部性，聘請機構外部的獨立人員為薪酬委員會委員，負責對巨額薪酬發放方案進行合理監管。

4.信用評級問題。據公開資料顯示，現在我國規模較大的全國性評級機構有大公國際、中誠信國際、聯合資信和上海新世紀等，然而長期以來由于我國信用評級制度不夠健全，本土信用評級公司的評級結果在國際上不被承認，且自2006年起，美國評級機構就開始了對中國信用評級機構的全面滲控，由于國際評級機構的控制，國內評級機構話語權嚴重缺失，中國信用評級機構的權威性受到質疑。我國企業進入國際資本市場時的價值被低估，信用等級受到不利影響。為降低企業在國際市場上的融資成本，提高資產估值，發展壯大本土信用評級機構迫在眉睫，應參照“法案”，在證監會內設立負責信用評級公司的管理部門，制定相應規則，引導本土信用評級機構健康、規范發展，與國際接軌。國際金融危機從本質上來說是信用危機和監管缺失，金融市場的發展依賴于監管體制的完善，為促進金融市場健康穩定發展，應當加強中國信用評級體系建設，確保獨立客觀評級，完善市場監管。

（三）加強監管方法和規則調整，實現金融創新與監管的平衡

金融創新是金融市場發展的原動力，不能因為危機就畏懼甚至停止創新?？扇〉膽B度應是一方面鼓勵金融創新，另一方面輔以配套金融監管，實現創新與監管的協調與平衡。加強和改善對金融創新的管理需要從以下幾個方面入手：一是根據金融創新的發展不斷調整金融監管和完善市場規則，推動金融市場制度和金融監管體系的不斷優化，注意防范系統性風險；二是加強創新產品的市場監測與預警，針對新型金融衍生產品，堅持基礎資產、衍生過程、衍生環節權限等各個環節進行有效監管。鑒于我國理財業務成為房地產開發資金的新來源之一，為避免出現問題后風險最終仍需銀行承擔，建議制定和修訂法人和個人理財業務的規章制度，對理財資金的來源和用途進行明確規定；三是高度關注私募基金和對沖基金等新型融資安排，通過修改《基金法》及相關法律法規，盡快將私募基金、對沖基金等納入資本市場的監管范疇，避免重蹈美國金融危機覆轍，將基金管理人的薪酬與其經營業績直接掛鉤，避免其只顧圈錢不重效益；四是適當引入“沃爾克規則”，以便于有效隔離銀行自營交易中的風險；五是盡快推出存款保險制度，同時加強對存款保險的監管和調控。

（四）加強金融監管的國際合作，重視對跨國金融集團的監管

在日趨緊密交織的國際金融聯系中，加強國際監管交流與合作，消除因監管差異而造成的監管套利，防范因金融機構關聯度過大引發系統性風險的積累與擴散，是各國監管當局的共識。應借鑒美國對關聯控股公司監管經驗，制定“金融控股公司法”，或者進一步修改現行《公司法》，規范對跨國金融集團的監管引導，強化系統性金融風險的防范。加強與他國的監管合作，與其他國家金融監管當局建立定期磋商和交流制度，通報跨國金融集團的經營情況和風險程度。2011年我國加入世界貿易組織（WTO）十周年，在WTO要求我國日益放開金融服務領域的背景下，國外大型金融機構逐步進駐我國開展金融服務，我國應積極參與國際或地區性金融監管組織的各項活動，貫徹走出去戰略，學習借鑒成功的監管經驗和失敗的監管教訓，以維護我國的金融體系安全與穩定。

（五）加強金融消費者權益保護

我國目前尚沒有金融產品消費者特別保護制度，現有的消費者權益保護法沒有針對金融產品消費設置特殊性法律規則，各地消費者權益保護協會的工作職責不盡一致，金融消費糾紛一般不在消協的受理范圍內，金融消費者也無法向消協尋求有效保護。實踐中出現一些金融機構在銷售金融產品過程中故意隱瞞風險、設計復雜條款迷惑消費者的案例。對此，第一，在組織機構設置上，有必要借鑒“法案”規定，設置專門性的金融消費者保護機構，包括官方和半官方的機構，全面保護金融消費者應享受的更加完備、透明的金融服務。令人欣慰的是，有少數人民法院成立了專門的金融審判庭或者合議庭，保監會將成立保險消費者權益保護局，從保護消費者利益的角度協調監管政策，研究探索消費者權益保護的制度、機制和措施，督促保險公司提高維護保險消費者合法權益的自覺性，引導保險公司主動接受社會監督。這將首開我國金融機構設立專門的金融消費者保護部門之先河，先在保險業進行試點運行，擇機應在證券業、銀行業均設立相應機構，不斷探索全面保護我國金融消費者權益的路徑，促進金融市場穩定有序快速發展。

第二，在信息披露上，通過加強監管，提高金融機構特別是上市金融機構對各類金融產品風險、經營收益和成本、高管薪酬等方面的信息披露，為消費者提供更多信息透明、結構簡單、回購便捷的金融產品，充分保障金融消費者的信息知情權和選擇權，有效提高金融監管部門的公信力。在信息披露要求、提高透明度方面，借鑒“法案”的要求，我國也應以單行法形式或者修改完善相關法律，詳細規定對金融衍生產品的發行、銷售等運作過程信息披露制度，加大對違反信息披露規定的處罰力度，強化違反信息披露金融控股公司的法律責任，責任方式應當以追究民事責任為主，保證金融消費者損失得到合理賠償，輔之以行政處罰和刑事追究。

第三，在資產證券化和附加資本金上，在推進發展資產證券化方面也可借鑒“法案”要求風險留存的做法，增強對消費者金融利益的保護。另外，大型銀行被要求附加資本金政策，是國際金融危機以后金融監管部門最重要的改革措施之一，其目的在于防止大型銀行破產以后再度出現讓納稅人“埋單”的風險，該舉措對我國大型商業銀行而言，一方面有助于防止重蹈國際金融危機期間國際大型金融機構瀕臨破產倒閉的覆轍，另一方面有利于我國爭奪在國際金融秩序重建中的話語權，提升我國金融業在國際金融事務中的地位。

第四，在法律完善上，應盡快修改現行消費者權益保護法，將金融消費者權益的保護納入該法的保護范圍，明確規定金融產品生產者、經營者侵犯的金融消費者權益的法律責任；修改銀行業監督管理法、證券法，制定保險業、信托業監督管理法，賦予銀行、證券、保險、信托監管機構維護金融消費者權益的職責。

“十二五”時期，我國經濟社會發展將呈現新的階段性特征。從國際看，當前全球經濟形勢十分嚴峻，國際金融危機影響深遠，國際金融危機引發的世界經濟衰退將長期化，世界經濟增長速度減緩，我國發展的外部環境更趨復雜，中國需要深化金融改革以應對全球經濟衰退的沖擊波。我們必須堅持以更廣闊的視野，冷靜觀察，沉著應對，既注意總結我國金融監管的經驗，也注意學習借鑒他國經驗，從中國的基本國情出發，統籌國內國際金融兩個大局，不斷增強中國金融的硬實力和軟實力，把握金融監管與金融創新、金融監管與金融穩定及其與金融消費者權益保護之間的平衡，積極創造參與國際金融合作和競爭新優勢，維護國家金融穩定和安全。お

注釋：

（1）在美國，傳統上的消費者保護包括金融消費者，監管法案也沒有對金融投資者和消費者做出區分，而是把一般金融投資者作為金融消費者來進行保護。但是在我國，傳統意義上的消費者權益保護是將金融消費者排除在外的，故筆者認為在借鑒引用美國消費者金融保護法案的相關內容時，應特別予以說明和強調。

（2）在整部法案中，消費者（consumer）與投資者（investor）并存，且法案未予定義并明確區分。從整部法案看，兩個詞所代表的含義應該相同，都是指金融產品或服務的購買者。雖然購買證券、股票等金融產品從某種意義上而言也是對金融機構的投資行為，但應認為，金融消費者與傳統的投資者有很大的不同，傳統投資者在投資的背后一般享有重大事項的投票權，能夠依據公司法維護自己的權益，而廣大普通金融消費者只是購買金融產品，享受金融服務，而不享有投票權等公司法上的重要權益，故其并不能稱為真正意義上的投資者。お

參考文獻：

［1］法案原文網址http：//en.wikipedia.org/wiki/Dodd%E2%80%93Frank_Wall_Street_Reform_and_Consumer_Protection_Act.

［2］祁斌.美國金融監管改革法案：歷程、內容、影響和借鑒［J］.金融發展評論，2010-09-25.

［3］百度百科http：//baike.baidu.com/view/3530202.html fromTaglist于2011年11月訪問.

［4］內蒙古保監局.美國金融消費者保護改革及啟示［N］.中國保險報，2010-6-23.

［5］謝平.美國金融監管法案的主要內容及對中國的借鑒［J］.金融發展評論，2010（10）：25.

［6］新華網http：//news.xinhuanet.com/world/2011-07/22/c_121707025.html.

［7］新華網http：//news.eastday.com/w/20110719/u1a6004094.html.

［8］陽建，蔣旭峰.實際成效有限，美金融監管改革法案面臨考驗［N］.新華每日電訊，2011-07-23.

［9］鳳凰網資訊http：//news.ifeng.com/world/special/wallstreet/.

［10］IMF.中國金融體系脆弱性逐漸增加［N］.經濟參考報，2011-11-16.

［11］史際春，杜航.如何優化金融監管以我國金融業的集中抑或分業監管為中心［J］.江淮論壇，2010（5）：96-97.

［12］金融界［DB/OL］.http：//finance.jrj.com.cn/2011/11/16023711565286.shtml.

［13］哈佛商業評論http：//www.hroot.com/contents/6/250960.html..

（責任編輯吳興國）

作者簡介：曹守曄（1959-），男，河南新鄉人，中國應用法學研究所副所長，博士生導師，國家法官學院、南開大學、西南政法大學、大連海事大學等高校兼職教授、主要研究民商法學、國際商法學；張錢（1982-），女，湖北武漢人，大連海事大學博士研究生，主要研究國際商法學。